III OSK 1719/23

III OSK 1719/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1569/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-04-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1569/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 12 października 2022 r., nr DPWI.7023.461.2022.EGO w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności 1. postanawia, z urzędu, sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1569/22 w ten sposób, że określić przedmiot sprawy jako: "w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1569/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 12 października 2022 r., nr DPWI.7023.461.2022.EGO: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1 – 4 i 7; w punkcie drugim – zasądził do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej także jako: ,,Spółka", ,,skarżąca") było zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej także jako: "PWIOŚ", "PWIOŚ w Rzeszowie", "Organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 12 października 2022 r., nr DPWI.7023.461.2022.EGO wydane w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm).
1. Kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego, wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 2 i 8 ustawy z dnia 1 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645.).
4. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (t.j. Dz. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
5. Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym (t.j. Dz. U, z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
6. Wypełniać obowiązek wynikający z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r., o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.).
7. Właściwie kwalifikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczanie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn, zm.).
Termin realizacji usunięcia wyżej wskazanych nieprawidłowości: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania. Natomiast termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń został wyznaczony na dzień 30 listopada 2022 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie zaskarżając go w części dotyczącej uchylenia zarządzenia pokontrolnego w punktach 1, 2 i 3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645), zwanej dalej ,,ustawą o marnowaniu żywności", prowadzącą do przyjęcia stanowiska, że marnowaniem żywności jest wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o marnowaniu żywności polegająca na przyjęciu, że sprzedawca do całkowitej masy marnowanej żywności określonej w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, będącej również podstawą do naliczenia opłaty za marnowanie żywności nie musi wliczać żywności wycofanej z dystrybucji ze względu na niespełnianie wymogów prawa żywnościowego;
3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że obligatoryjnym elementem zarządzenia pokontrolnego jest określenie naruszeń przepisów prawa poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych określonego aktu prawnego.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne PWIOŚ wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, ponieważ organ administracji zrzeka się rozprawy, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesowych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Odpowiadając na tak postawione zarzuty kasacyjne przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).
Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.
Rozstrzygnięcie sporu między składającym kasację organem a Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o marnowaniu żywności przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).
Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.
W ocenie Sądu też produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nie nadające się do spożycia nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją ,,marnowania żywności" zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.
Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 ustawy o marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 4 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
Z jednej strony trudno jest logicznie wytłumaczyć, że żywność która nie nadaje się do dystrybucji w przypadku jej wycofania jest marnowaniem żywności a z drugiej nakazywać wycofanie tej żywności z dystrybucji jeszcze przed upływem okresu jej ważności w celu przekazania do organizacji pozarządowych celem dalszej dystrybucji. Po pierwsze, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań nie ma przepisów prawa zabraniających przedsiębiorcy sprzedaży produktów żywnościowych do końcowej daty ich ważności i nakazania ich wycofania co powoduje, bądź może powodować straty finansowe ani przepisów, z których wynikałoby na ile czasu przed upływem ważności produktu należy go wycofać z dystrybucji – sprzedaży i np. przekazać organizacji pozarządowej. Powoduje to kolejną komplikację również faktyczną co do czasu koniecznego na dystrybucję produktów przez organizację. Może okazać się, że do marnowania żywności dochodzi dopiero na etapie po przekazaniu jej organizacji pozarządowej, która nie zdąży jej rozdystrybuować. Rodziłoby to konsekwencje przerzucania ciężaru utylizacji produktów, które na pewno się przeterminują, bądź z krótkim terminem ważności z przedsiębiorcy na organizacje pozarządowe. Nie trudno sobie wyobrazić ilości produktów w skali kraju ani kosztów jakie ponosić by musiała organizacja utylizując produkty nienadające się do spożycia, które utraciły by ważność po ich przekazaniu. Tak więc wbrew twierdzeniom organu ma znaczenie dla konkretnego podmiotu na jakim etapie dochodzi do przeterminowania żywności i wcale nie musi to oznaczać marnowania żywności na gruncie obowiązującego prawa. Wycofanie z dystrybucji żywności, która straciła przydatność do spożycia jest wkalkulowane w cały proces sprzedaży i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego ludności. Stanowiska organu nie da się też obronić powołując się jedynie na cele ustawy o marnowaniu żywności.
Tożsame stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie sygn.. akt II SA/Gl 1654/23 w którego tezie Sąd stwierdził: "W świetle przepisów prawa żywnościowego - tak krajowego jak i europejskiego, zarówno żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości jaki i produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002), a w konsekwencji przedsiębiorca nie tylko może, ale co więcej - powinien wycofać takie produkty z etapu dystrybucji. Z kolei wycofywanie tego rodzaju żywności z dystrybucji nie może być traktowane jako marnowanie, bowiem w momencie wycofania nie spełnia ona wymogów prawa żywnościowego. Dopóki zatem żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego - w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być dystrybuowana, natomiast w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, przedsiębiorca jest zobligowany do jej wycofania z dystrybucji, zaś działanie takie w żadnym razie nie mieści się w pojęciu marnowania, gdyż oznacza ono wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji takich produktów, które nie mogą być przedmiotem legalnego obrotu". Podobne stanowiska, które znajdują akceptację składu orzekającego, zostały wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22, WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2024 r., II SA/Wr 467/23 i z dnia 15 lutego 2024r., II SA/Wr 636/23, czy WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/V\/a 969/22. (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").
Z tych też względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności z punktu pierwszego skargi kasacyjnej.
Konsekwencję wyrażonego wyżej poglądu jest również uznanie za niezasadny zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Skoro powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 1 i 2 zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, to błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 4 ustawy o marnowaniu żywności.
Odnosząc się do trzeciego z zarzutów, który również okazał się niezasadny, wskazać należy na treść art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz. U. z 2022 r. poz. 1070 z późn. zm. ), który stanowi:
Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:
1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej
Zacytowany przepis wprost nie zawiera zapisu o konieczności wskazywania konkretnych przepisów jednostek redakcyjnych określonego aktu prawnego. Zgodzić się jednak przyjdzie z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, że niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne powyższych wymogów nie spełniało. W protokole kontroli nr [...] jako cel kontroli podano jedynie: 1. Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów). 2. Kontrola w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności. Zarządzenie pokontrolne nie konkretyzowało podstaw prawnych nakładanych obowiązków.
Stosownie do treści art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku z urzędu sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu w pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.