III OSK 1718/21

III OSK 1718/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 189/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-07
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 189/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 189/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na bezczynność Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2018 r. zwróciło się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."): 1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018; 2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; 3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018 r.; 4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W dniu [...] stycznia 2019 r. Spółka poinformowała Stowarzyszenie, że nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, albowiem nie zarządza ani nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, nie wykonuje też zadań publicznych, a Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym wobec Spółki (posiada 34,18% akcji). Ponadto Spółka stwierdziła, że nawet w przypadku objęcia jej obowiązkiem informacyjnym, nie jest możliwe udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłaconych poszczególnym pracownikom Spółki, ponieważ stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto tajemnica wynagrodzenia za pracę oraz dane osobowe pracownika podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, rozporządzenia PE i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu danych (RODO) oraz Kodeku pracy.
Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Spółki w rozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że Spółka mimo upływu czternastodniowego terminu nie udostępniła informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia, Spółka wykonuje zadania publiczne istotne dla gospodarki państwa, o czym świadczy fakt, że została ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Stowarzyszenie wyjaśniło, że przedmiotem jego wniosku są informacje bezpośrednio dotyczące działalności Spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników, tj. ich nagród i premii finansowanych ze środków publicznych, zaś gospodarowaniu środkami publicznymi powinna towarzyszyć jawność i przejrzystość. Są to więc informacje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 statutu Spółki, wykonuje ona działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną. Natomiast w pkt 27 wykazu zawartego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 95), Spółka została zaliczona do spółek z udziałem Skarbu Państwa, o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Zdaniem WSA, określenie Spółki jako podmiotu o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa jednoznacznie dowodzi, że jej działalność nie mieści się w sferze prywatnej działalności gospodarczej. Ze względu na charakter i zakres, działalność Spółki jest działalnością w interesie publicznym, dlatego wchodzi w sferę zainteresowania państwa, co nadaje jej znaczenie wykonywania zadań publicznych i tym samym należy ten podmiot traktować jako wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
WSA zauważył, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne, jest informacją publiczną. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. zalicza do informacji publicznej informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych. Wynika z tego, że obowiązek udostępnienia określonej informacji obejmuje również podmioty i dotyczy posiadanych przez nie informacji, które nie wiążą się z wykonywaniem władztwa publicznego.
Dalej WSA stwierdził, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych im zadań i kompetencji, w tym m. in. informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody (premie) dla pracowników. W ten sposób można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie przeznaczonych na wynagrodzenia (nagrody, premie), ale także o wynagrodzeniach (nagrodach, premiach) konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc dopuszczalności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności.
WSA podzielił więc stanowisko Stowarzyszenia, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem WSA, Spółka powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyznała, że sporne informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu tej ustawy, a jeżeli tak, to powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
WSA stwierdził również, że według art. 86 rozporządzenia RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonywania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskim porządku prawnym takim prawem jest u.d.i.p.
Z tych względów WSA uznał, że uzasadniony jest zarzut bezczynności Spółki. WSA wyjaśnił przy tym, że bezczynność w sprawie dotyczącej informacji publicznej nie polega wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, lecz zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot błędnie (niezgodnie z przepisami u.d.i.p.) informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie WSA, bezczynność Spółki w sprawie nie jest rażąca, wyniknęła bowiem z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co skutkowało błędnym przyjęciem przez WSA, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sam fakt ujęcia Spółki w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - załączniku do rozporządzenia - oznacza automatycznie, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
4) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Spółka jest stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, podczas gdy Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
5) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia przez WSA skargi, pomimo tego, że Spółka nie mogła być stroną w tej sprawie, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
6) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA tego, że Spółka nie mogła być stroną tego postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
7) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA skargi, pomimo okoliczności braku posiadania przez Spółkę przymiotu strony postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
8) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów Stowarzyszenia, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów i argumentów Spółki, które sformułowane zostały już w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2019 r., a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że wbrew stanowisku WSA, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka nie jest bowiem władzą publiczną i nie wykonuje jakichkolwiek zadań publicznych. Nie została bowiem wyposażona w jakiekolwiek kompetencje, które pozwalałyby na zaliczenie jej czy to do władzy ustawodawczej, czy do władzy wykonawczej, czy też do władzy sądowniczej. Natomiast dla uznania, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków, po pierwsze, zadanie musi wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego; po drugie, musi być ono wykonywane przez podmiot publiczny; po trzecie, musi być związane z realizacją zbiorowych potrzeb, a zatem służyć realizacji interesu społecznego lub publicznego. W sytuacji, gdy dla pewnego zadania nie będzie spełniony chociażby pojedynczy z wyżej powołanych warunków, zadania tego nie można w jakimkolwiek przypadku uznać za zadanie publiczne. Spółka stwierdziła, że nie wykonuje jakiegokolwiek zadania publicznego, nie jest bowiem spełniony którykolwiek z powyżej powołanych warunków. Na poparcie swojego stanowiska, Spółka przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych oraz pogląd wyrażony w doktrynie. Spółka zwróciła uwagę, że nie byłaby podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji również z uwagi na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE oraz przepisy Dyrektywy Rady 2013/50/UE, tzw. Dyrektywy Transparency II. Spółka stwierdziła również, że nie jest osobą prawną, w której to czy to Skarb Państwa, czy to jednostki samorządu terytorialnego czy to samorządu gospodarczego albo zawodowego, miałyby pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z analizy struktury akcjonariatu Spółki wynika, że Skarb Państwa jest wprawdzie największym akcjonariuszem (ma 34,1875 % na walnym zgromadzeniu Spółki), niemniej pozostali akcjonariusze mają ponad 65% głosów na walnym zgromadzeniu Spółki, są zatem w każdej sytuacji w stanie niejako "przegłosować" Skarb Państwa.
Wreszcie Spółka wskazała, że postanowienia przytoczonego przez WSA rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od stanowiących ich źródło i swoisty fundament postanowień ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182, z późn. zm.). Postanowienia powołanego rozporządzenia służą bowiem nie wskazaniu tego, które ze spółek Skarbu Państwa są podmiotami obowiązanymi w reżimie u.d.i.p., ale wskazaniu, wobec których spółek Skarbu Państwa właściwe organy administracji publicznej mogą stosować instrumenty z ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Powołane rozporządzenie w ogóle nie dotyczy natomiast wykonywania jakichkolwiek zadań publicznych. Podstawą prawną do jego wydania jest przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, zgodnie z którym lista ta ma służyć określeniu wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa przy uwzględnieniu znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności dla gospodarki państwa. Ponadto wykładnia przepisów ww. rozporządzenia nie może prowadzić do rezultatów nie do pogodzenia z przepisami ustawy, a wręcz przeciwnie, wykładnia ta musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności obowiązywania przepisów u.d.i.p. Tymczasem zastosowana przez WSA wykładnia przepisów rozporządzenia doprowadziła do sytuacji, w której katalog podmiotów obowiązanych w reżimie u.d.i.p. został rozszerzony również o podmioty, które nie wykonują jakiegokolwiek zadania publicznego i które to podmioty nie są podmiotami, o których jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Co więcej, taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wykładnią rozszerzającą tego przepisu, gdzie przepis ten musi być, z uwagi na jego charakter, wykładany z wykorzystaniem wykładni ścisłej.
Mając powyższe na uwadze Spółka stwierdziła, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., nie jest więc podmiotem mieszczącym się w kręgu podmiotowym zastosowania tej ustawy, zaś przedmiot żądania objętego wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Brak jest zatem w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących stosowanie u.d.i.p., a tym samym skarga winna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka wskazała, że WSA obszernie przedstawił stanowisko Stowarzyszenia, natomiast w odniesieniu do stanowiska prezentowanego przez Spółkę, jej argumentacji i zarzutów, odniósł się w uzasadnieniu jednym zdaniem, że Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, nie odnosząc się tym samym do zgłoszonych w odpowiedzi na skargę argumentów, przemawiających za odrzuceniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne w stopniu, który uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia. Taka wada uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia i niewątpliwie mogła znacząco utrudnić podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (ma pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego końcowego załatwienia sprawy). Ponadto samo uzasadnienie wyroku, jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd I instancji są trafne oraz ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, w szczególności do zakresu podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p., rozważania Sądu pierwszej instancji są niepełne, co uniemożliwia odtworzenie podstawy faktycznej i prawnej wydanego wyroku.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Ponieważ ustawodawca, w cytowanym przepisie, nie ujął jednej tylko kategorii podmiotów, uzasadnienie w tym zakresie powinno być rozbudowane, aby nie pozostawiało wątpliwości, do której kategorii i z jakich względów zakwalifikowany został podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie. Z uwagi na złożony i skomplikowany charakter treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zarówno okoliczności faktyczne, jak i oceny prawne, w oparciu o które dokonuje się kwalifikacji danego podmiotu, jako zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie tego przepisu powinny być szczegółowe i kompletne. Podanych wymogów uzasadnienie wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną nie spełnia. WSA wskazał jedynie, że Spółkę należy traktować jak podmiot "wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.". Powołany przepis powołuje się na "wykonywanie zadań publicznych" wyłącznie w kontekście reprezentacji: wskazuje, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne (...)". Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie inne osoby lub jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne reprezentuje skarżąca kasacyjnie Spółka. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 statutu Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. ustalił również, że Spółka wykonuje działalność ubezpieczeniową i reasekuracyjną. Zgodnie zaś z pkt 27 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, (Dz. U. 2017r. poz. 95) Powszechny Zakłada Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w Warszawie został zaliczony do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. W oparciu o powyższe ustalenia WSA wywiódł, że Spółka prowadzi działalności "w interesie publicznym", "wchodzi w sferę zainteresowania państwa, co nadaje jej znaczenie wykonywania zadań publicznych". Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o tak sformułowane oceny Sądu pierwszej instancji, nie jest w stanie rozstrzygnąć, do której kategorii podmiotów wskazanych w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Sąd ten zakwalifikował skarżącą Spółkę.
Należy odnotować, że wykonywanie działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie zostało zastrzeżone wyłącznie dla podmiotów publicznych. Jest to działalność regulowana przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, (Dz. U. 2021 r. poz. 1130 ze zm.) oraz przepisami Kodeksu Cywilnego – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. 2022 r. poz. 1360 ze zm.). Przepisy prawa nie zastrzegają, że prawo wykonywania takiej działalności mają wyłącznie podmioty publiczne, a sama działalność ubezpieczeniowa i reasekuracyjna stanowi realizację zadań publicznych. Błędne jest również wnioskowanie, że umieszczenie Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa per se świadczy o tym, że spółka ta realizuje zadania publiczne. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie ma argumentacji wskazującej na powiązanie przepisów tej ustawy z przesłanką wykonywania zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. – na taką konieczność zwracał uwagę NSA w wyroku – z 7 lipca 2022 r., III OSK 1704/21.
Rozporządzenie z 2017 roku w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa zostało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. 2021 r. poz. 1933 ze zm.). Celem tej ustawy jest określenie zasad zarządzania mieniem państwowym, w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych (art. 1). Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A. z siedzibą w W. został uznany za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa z uwagi na fakt, iż jest to spółka z udziałem Skarbu Państwa prowadząca działalność ubezpieczeniową (art. 31 ust. 1 pkt 16). Skarżąca Spółka nie została przez przepisy tej ustawy sklasyfikowana jako spółka realizująca misję publiczną (art. 2 pkt 8), względnie jako państwowa osoba prawna (art. 3). Przypisanie Skarżącej Spółce przymiotu spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nastąpiło z uwagi na konieczność prawidłowego wykonywania praw właścicielskich Skarbu Państwa, jakie przysługują mu w związku z posiadaniem akcji w tej spółce, nie z uwagi na samą działalność spółki. Przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie dotyczą więc działalności Skarżącej Spółki, lecz zasad realizacji przez Skarb Państwa praw z akcji, jakie w tej Spółce posiada. Samo posiadanie przez Skarb Państwa akcji w Spółce nie może świadczyć o tym, że jest ona zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Byłoby to konieczne dopiero wówczas, gdyby ilość posiadanych akcji pozwalała przypisać Skarbowi Państwa pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. in fine) Kwestia ta nie była jednak w ogóle analizowana przez WSA. Posiadanie przez Skarb Państwa akcji w skarżącej Spółce nie może również stanowić podstawy dla tezy, że Spółka ta dysponuje majątkiem publicznym (art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. ab initio). "Dysponowanie" przez daną spółkę akcyjną mieniem publicznym jest pojęciem odrębnym od kwestii posiadania akcji w tej spółce przez Skarb Państwa – tak NSA w wyroku z 27 września 2017 r., I OSK 384/17.
Nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię – art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zostały wadliwie skonstruowane. W istocie stanowiły one polemikę z poczynionymi przez Sąd a quo ustaleniami faktycznymi, w ramach których przyjęto, że spółka wykonuje zadania publiczne. Analogiczną wadliwością cechuje się pozostała grupa zarzutów, kwestionujących prawidłowość zastosowania przez WSA przepisów prawa procesowego – art. 32, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie błędnie twierdzi, że skarga powinna zostać odrzucona, albowiem nie posiadała ona przymiotu strony w sprawie. Kwestia dotycząca tego, czy dany podmiot był zobowiązany do działania, którego brak zarzuca mu się w skierowanej do sądu administracyjnego skardze na bezczynność odnosi się do warstwy merytorycznej orzekania, która zostaje rozstrzygnięta w wyroku. Stąd też każdy podmiot, któremu w skardze zarzucono bezczynność jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest rozstrzygnięcie o jej zasadności – art. 32 p.p.s.a.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie rozważy, czy skarżąca Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej uwzględniając oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265.