III OSK 1716/22

III OSK 1716/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
II SA/Łd 77/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-03-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 77/22 w sprawie ze skargi M. W. na akt [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 77/22 oddalił skargę M.W. na akt [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M.W. wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej.
W piśmie z 14 grudnia 2021 r. organ wskazał, że przygotowanie odpowiedzi wiąże się z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów, związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną wskazaną we wniosku. Wyliczona kwota kosztów wyniosła 100 zł. Dalej organ wyjaśnił, że po uiszczeniu stosownej opłaty wskazane dokumenty zostaną zeskanowane i niezwłocznie przesłane na adres mailowy podany we wniosku. Informacja zostanie udzielona niezwłocznie po dokonaniu wpłaty.
Następnie 16 grudnia 2021 r. organ przesłał wiadomość e-mail, w której w związku z brakiem wpłaty związanej z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej prosi o informację jaka jest decyzja skarżącego. Czy akceptuje wskazane ww. piśmie koszty, czy też cofa lub zmienia dotychczasowy wniosek.
W odpowiedzi z 17 grudnia 2021 r. skarżący wskazał, że w realiach sprawy nie było podstaw do nałożenia opłaty. Wyjaśnił, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość m.in. przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, a bez wątpienia taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro wniósł o udostępnienie informacji w drodze elektronicznej, poprzez wysłanie skanów dokumentów pocztą elektroniczną.
W wiadomości e-mail z 21 grudnia 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, że "zakres żądnych informacji oraz ich treść jest sporządzona w formie papierowej i nie ma technicznych możliwości ujawnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem w formie elektronicznej. Udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej zgodnie z wnioskiem wymaga przetransponowania ich z formy pisemnej i papierowej na elektroniczna (skany) pliki pdf, a jest to kilkaset stron dokumentów zatem wymaga to dużego nakładu pracy stąd zachodzi konieczność poniesienia kosztów tych prac". Dodał także, że jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia skarżący nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie, która nie będzie wymagała ponoszenia kosztów, poprzez wgląd w dokumenty, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.
Następnie 22 grudnia 2021 r. skarżący skierował do organu wiadomość, w której wskazał, że skoro nie wycofał wniosku, ani też nie zmienił jego treści, to powinien otrzymać żądaną informację w terminie wynikającym z ustawy. Jednak do dnia złożenia skargi, żądana informacja nie została udostępniona. W ocenie skarżącego wydanie w niniejszej sprawie aktu, wyznaczającego opłatę za udostępnienie informacji publicznej, było nieuzasadnione. W ocenie skarżącego wykonanie skanów dokumentów i przesłanie ich w formie elektronicznej stanowi przeniesienie informacji na powszechnie stosowany nośnik informacji, a udostępnienie informacji w formie elektronicznej i przesłanie jej na adres poczty e-mail należy do najmniej kosztochłonnej formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej. Nałożona w sprawie opłata nie spełnia warunków z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie ma charakteru dodatkowego. W toku korespondencji poinformowano jedynie skarżącego o tym, że realizacja wniosku będzie się wiązała z poniesieniem przez spółkę dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji z formy papierowej na elektroniczną wskazaną we wniosku. W istocie zaniechano uzasadnienia nałożonej opłaty, w tym zwłaszcza nie wykazano, dlaczego powstaje konieczność poniesienia kosztów "dodatkowych" względem ogólnych działań administracyjnych, które podejmować musi każdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Opłatę za udostępnienie informacji publicznej wyceniono na 100 zł, lecz w akcie wyznaczającym opłatę nie przedstawiono konkretnej wyceny przeprowadzonych działań, czy też faktycznie poniesionych kosztów. W tym kontekście, nałożoną opłatę skarżący uznał za arbitralną i nieuzasadnioną faktycznym poniesieniem kosztów udostępnienia informacji. Dodał też, że nie została przedstawiona jakakolwiek kalkulacja, która uzasadniałaby żądaną kwotę, a która odpowiadałaby faktycznie ponoszonym kosztom.
W odpowiedzi na skargę [...] spółka z o.o. w L. wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie jej oddalenie. Organ wskazał, że zatrudnia 35 pracowników z czego 4 pracowników przebywa na urlopach wychowawczych. Faktycznie zatem prace wykonuje 31 osób obsługując przyszłe i bieżące procesy inwestycji budowlanych oraz wykonując czynności zarządzania 76 budynkami mieszkaniowymi, biurowym, parkingiem z powierzchnią garażową. Udzielanie informacji publicznej jest zatem dodatkowym nie przewidzianym w budżecie spółki kosztem pracy pracowników obciążonych innymi zadaniami wchodzącymi w zakres ich obowiązków. Z uwagi na trwający okres pandemii oraz zwiększenia w obecnym okresie zagrożenia zakażeniem COVID - 19 nastąpiła zmiana organizacji czasu i formy pracy w spółce, co powoduje, że wykonanie prac związanych z koniecznością fizycznej obecności w siedzibie spółki jest znacznie utrudnione i wykonanie ich jest wydłużone. W okresie od 22 grudnia 2021 r. do 24 stycznia 2022 r. pracownicy rotacyjnie przebywali poza siedzibą spółki wykonując pracę zdalnie. W tym okresie pracę zdalną wykonywało 14 pracowników, a ponadto z uwagi na fakt, że 25 grudnia 2021 r. był dniem świątecznym przypadającym w sobotę to pracodawca był zobowiązany w okresie do końca grudnia 2021 r. udzielić każdemu z pracowników dnia wolnego i to niezależnie od zwykłych urlopów, które są normą w okresie przedświątecznym. Wobec powyższego pismem z 25 stycznia 2022r. spółka udzieliła żądanych informacji skarżącemu poprzez przesłanie w formie elektronicznej odpowiedzi wraz z wykonanymi skanami dokumentów oraz wezwała do dokonania zapłaty kwoty 100 zł z tytułu kosztów wykonanych prac z przesłaniem stosownej kalkulacji. W korespondencji mailowej wskazała, że czynności te, z uwagi na formę dokumentów oraz ich ilość, były czasochłonne i pracochłonne. Zakres żądnych informacji dotyczył zarówno kwestii księgowych, eksploatacyjnych oraz kwestii administracyjnych i wymagało to pracy kilku pracowników z różnych jednostek organizacyjnych oraz skoordynowania odszukania, wyboru odpowiednich dokumentów ze zarchiwizowanych zbiorów. Zachodziła zatem konieczność wyszukiwania dokumentów, przeniesienia ich z formy papierowej (kilkuset stron) na formę elektroniczną. Była to dodatkowa praca, której koszt spółka określiła na poziomie 100 zł, przyjmując stawkę godzinową 20 zł (minimalna stawka w 2021 r. 18,40 zł netto za godzinę pracy) i licząc wyłącznie godziny poświęcone na czynność skanowania bez wliczania godzin poświęconych na zbieranie dokumentów i ich segregowanie, kwota ta była więc nieznaczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany należy uznać pogląd, iż ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Nie jest zatem wątpliwe, iż akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a przepisem takim w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec istnienia obowiązku udostępnienia informacji (art. 4 u.d.i.p.), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ten wyznacza granice dopuszczalnego wyjątku od ustanowionej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Przepis ten daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji i po drugie dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji.
W niniejszej sprawie koszty te zostały faktycznie poniesione, bowiem jak wynika z wyjaśnień organu oddelegowany pracownik poświęcił kilka godzin dodatkowej pracy, na to aby przekształcić żądane przez skarżącego dokumenty w postać elektroniczną.
Zdaniem sądu w stanie faktycznym sprawy, z którego wynika, że wnioskodawca był informowany o rozmiarze pracy koniecznej do udzielenia informacji publicznej, a także o przewidywanych kosztach jej udzielenia organ miał prawo do ustalenia spornej opłaty. Zaznaczył przy tym, że podmiot, do którego skarżący zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem nie jest organem administracyjnym (w znaczeniu ustrojowym, funkcjonalnym) nierzadko przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem jego głównym zadaniem nie jest tworzenie dokumentów pod kątem wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Konieczność przetworzenia danych w postać elektroniczną, ze względów wskazanych przez organ nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania spółki. Wobec tego żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego skutkowało, w realiach niniejszej sprawy, koniecznością uruchomienia działań ponadstandardowych. Koszty poniesione w celu załatwienia przedmiotowego wniosku, tj. koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. W ocenie sądu organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy, związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, to zaś w realiach niniejszej sprawy spółka wykazała.
Wobec powyższego WSA w Łodzi uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Łodzi, że "W odpowiedzi na 21 grudnia 2021 r. spółka wskazała, że z uwagi na zakres żądanych informacji oraz z uwagi na fakt, że ich treść jest sporządzona w formie papierowej udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej wymaga przetransportowania ich z formy pisemnej i papierowej na elektroniczną (...), stąd zachodzi konieczność poniesienia kosztów tych prac" (str. 4) a następnie przyjęcie, że "Dalej organ wskazał, że jako spółka (...) Zatrudnia 35 pracowników z czego 4 pracowników przebywa na urlopach wychowawczych. Faktycznie zatem prace wykonuje 31 osób obsługując przyszłe i bieżące procesy inwestycji budowlanych oraz wykonując czynności zarządzania 76 budynkami mieszkaniowymi, biurowym, parkingiem z powierzchnią garażową", podczas gdy informacje, które "Dalej organ wskazał" zostały podniesione przez organ nie w piśmie z 21 grudnia 2021 r., ale w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie Organu z 25 stycznia 2022 r., doręczonym 30 marca 2022 r. (tj. skierowanym do Skarżącego już po wniesieniu skargi na akt)
- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA w Łodzi prawidłowo ustalił stan faktyczny, tj. zauważył, że skonkretyzowane informacje, stanowiące argumenty za nałożeniem opłaty, zostały przedstawione przez Organ dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może sanować wcześniejszych uchybień, to powinien był skargę uwzględnić, oceniając zasadność skargi na dzień jej wniesienia,
2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Łodzi, że koszty udostępnienia informacji publicznej "w niniejszej sprawie (...) zostały faktycznie poniesione, bowiem jak wynika z wyjaśnień organu oddelegowany pracownik poświęcił kilka godzin, co warte podkreślenia, dodatkowej pracy, na to aby przekształcić żądane przez skarżącego dokumenty w postać elektroniczną" (str. 11 uzasadnienia wyroku), podczas gdy koszty te nie zostały faktycznie poniesione ani w chwili nałożenia na Skarżącego opłaty, ani w chwili złożenia skargi do WSA w Łodzi w niniejszej sprawie, bowiem Skarżący dopiero 30 marca 2022 r. otrzymał od Organu pismo (wraz z udostępnioną informacją publiczną oraz z pismem z 25 stycznia 2022 r.) - co potwierdza wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2022 r. (II SAB/Łd 16/22),
wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA w Łodzi prawidłowo ustalił stan faktyczny, tj. zauważył, że ani na dzień wyznaczenia opłaty, ani na dzień złożenia skargi na opłatę, Organ nie poniósł faktycznie kosztów udostępnienia informacji publicznej, powinien dojść do przekonania o naruszeniu przez Organ art. 15 ust. 1 u.d.i.p.,
3) art. 146 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te określają kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia (lub oddalenia) skargi na akt z zakresu administracji publicznej, nakazują sądowi rozpatrzenie sprawy w jej granicach, jak również nakazują organowi przedstawienie sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny legalności wydanego aktu nie w oparciu o stan sprawy aktualny na dzień wniesienia skargi, ale w świetle:
a. okoliczności, przedstawionych przez Organ dopiero w odpowiedzi na skargę, b. treści pisma Organu z 25 stycznia 2022 r., które zostało skierowane do Skarżącego już po wniesieniu 3 stycznia 2022 r. skargi na akt wyznaczający opłatę,
wskazane uchybienie ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy, jeśli bowiem WSA w Łodzi dokonałby oceny zaskarżonego aktu w oparciu o stan sprawy, aktualny na dzień wniesienia skargi, powinien dojść do wniosku, że wydany akt jest sprzeczny z przepisami prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
- stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom oraz że podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "nie można przyjąć założenia, że podmiot zobowiązany każdorazowo powinien najpierw dokonać wszystkich czynności, następnie obliczyć ich końcowy koszt, a dopiero następnie powiadomić wnioskodawcę o konieczności poniesienia kosztów. W takim wypadku podmiot musiałby de facto wykonać już wszystkie pociągające za sobą koszty czynności, aby udzielić odpowiedzi zgodnie z wnioskiem (...). Takie wnioskowanie jest nie do zaakceptowania i jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 15 u.d.i.p.", podczas gdy zgodnie z prawidłowym efektem wykładni art. 15 ust. 1 u.d.i.p., organ, wyznaczając opłatę za udostępnienie informacji publicznej, musi wyznaczyć (oszacować) koszty udostępnienia informacji i w sposób przekonujący je uzasadnić, pod rygorem przyjęcia, że Organ nie wykazał zasadności zastosowania art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w realiach sprawy,
2) art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Organ wykazał zasadność nałożenia opłaty, w tym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:
Organ wykazał, iż "przygotowanie żądanej informacji, wiąże się poniesieniem dodatkowych kosztów, związanych z przekształceniem żądanej informacji" (str. 13 uzasadnienia wyroku),
przekonujące są wyjaśnienia spółki "w zakresie określenia czasu dodatkowego pracy w wymiarze pięciu godzin" (str. 13 uzasadnienia wyroku),
"podmiot zobowiązany poprzedził oszacowanie ilości godzin dodatkowej pracy należytą analizą" (str. 13 uzasadnienia wyroku),
podczas gdy:
jak trafnie zauważył WSA w Łodzi, "W kolejnych pismach" (czyli skierowanych do Skarżącego już po wniesieniu skargi na akt) przedstawiono argumenty uzasadniające nałożenie opłaty (w tym oszacowanie czasu pracy pracownika) - zatem okoliczności te nie mogą wpływać na legalność aktu, skoro zostały wskazane po wniesieniu skargi,
"Do ostatniego pisma załączono zestawienie kosztów pracy pracownika" - podczas gdy to pismo (analiza "ilości godzin dodatkowej pracy") pochodzi z 25 stycznia 2022 r., zatem zostało skierowane do Skarżącego już po złożeniu skargi.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. z akt sprawy, zarejestrowanej przed WSA w Łodzi pod sygnaturą II SAB/Łd 16/22, w tym zwłaszcza wyroku wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2022 r. - na okoliczność zrealizowania przez Organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopiero 30 marca 2022 r.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Po pierwsze jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego.
I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Nadto art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przyjęta przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Nadto poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. został źle skonstruowany. Powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 151 i jak i art. 146 § 1 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 146 § 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Przepisy te stanowią podstawy wyrokowania przez sąd administracyjny i maja charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi (art. 151 p.p.s.a), bądź wręcz przeciwnie takie podstawy zaistniały powodując konieczność zaskarżonego uchylenia aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał wyraźnie żadnej z postaci naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie posłużył się zwrotem "w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że (...)". Mając jednak na uwadze treść zarzutów naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie skarżący kasacyjnie odwołuje się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez WSA w Łodzi, to należy przyjąć, iż chodziło o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W tym kontekście podkreślić jednak należy, że nie zakwestionował on skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).