III OSK 1716/21

III OSK 1716/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 43/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
§ 13 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O., A.O., M.O.i G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 43/19 w sprawie ze skargi S.O., A.O., M.O. i G.O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 43/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.O., A.O., M.O. i G.O. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Komendant Stołeczny Policji (dalej: "KSP") decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów przydzielił S.O. - policjantowi Wydziału [...] KSP kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. J. w W. Upoważnionymi do zamieszkania w tej kwaterze zostali żona funkcjonariusza - A.O. oraz dzieci G. i M. Decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej: "k.p.a.") KSP orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] kwietnia 2006 r. decyzji własnej z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej z uwagi na to, że z dniem [...] kwietnia 2006 r. S.O. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] KSP nakazał skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. J. w W.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, KGP decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
KGP powołując przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 88 ust. 1 i ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm. – dalej: "rozporządzenie MSWiA") stwierdził, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej nie przysługuje emerytowi policyjnemu. W związku z tym spełniona została przesłanka do nakazania skarżącym opróżnienia tymczasowej kwatery, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA.
KGP podkreślił, że z ostatecznej decyzji KSP z dnia [...] sierpnia 2003 r. jednoznacznie wynika, że skarżącemu przydzielono lokal nr [...] przy ul. J. w W., stanowiący kwaterę tymczasową. Zgodnie z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, budynek w którym znajduje się ten lokal, został przeznaczony do zamieszkiwania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), a więc do okresowego pobytu ludzi. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że funkcjonariusz nie składał wniosku o przydział kwatery (wnioskował o przydział mieszkania) oraz to, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. (a więc po zwolnieniu ze służby) zawarł z Komendą Stołeczną Policji umowę najmu tego lokalu (dotychczas przez niego zajmowanego jako kwatera tymczasowa). Zgodnie bowiem z § 7 pkt 3 umowy umowa ta ulega rozwiązaniu z chwilą uprawomocnienia się decyzji o opróżnieniu lokalu tymczasowego.
KGP dodał, że funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby (art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 – dalej: "ustawa zaopatrzeniowa")) i skarżącemu taki lokal zaproponowano, jednak propozycji nie przyjął.
Skarżący w skardze do WSA zarzucili, że KGP nieprawidłowo przyjął, że sporny lokal stanowi tymczasową kwaterę (nie zaś lokal mieszkalny), zwłaszcza że S.O. nigdy nie spełniał przesłanek do przyznania kwatery tymczasowej i nie składał wniosku o jej przyznanie (wnioskował natomiast o przyznanie lokalu mieszkalnego), zaś tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi wyłącznie na jego pisemny wniosek. W decyzji KSP z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nie powołano przepisów prawa materialnego - art. 88 ust. 2, art. 96 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Policji, co oznacza, że sporny lokal nie ma statusu kwatery tymczasowej, ale lokalu mieszkalnego. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie, że S.O. jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby, przysługiwało prawo do lokalu zajmowanego w dacie przechodzenia na emeryturę. Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sporny lokal nie jest przeznaczony do stałego pobytu ludzi, w konsekwencji nie może być uznany za lokal mieszkalny, jak również art. 7 w zw. z art. 77, art. 9 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że mieszkanie przydzielone skarżącemu i jego rodzinie, na mocy ostatecznej decyzji KSP z [...] sierpnia 2003 r. miało charakter kwatery tymczasowej, co wynika już z tytułu tej decyzji, powołanej podstawy prawnej (§ 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów), umowy najmu tej kwatery z dnia [...] kwietnia 2006 r. (zawartej zgodnie z § 7 na czas pełnienia czynnej służby wojskowej) i okoliczności dotyczących samego lokalu, w tym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku [...], w którym ten lokal się znajduje, zgodnie z którą budynek został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego.
W ocenie WSA z faktu, że skarżący pismem z [...] stycznia 2002 r. ubiegał się o uzyskanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego nie sposób wyprowadzić wniosku, że przydział ten został w całości, zgodnie z wnioskiem zrealizowany, a co za tym idzie - doszło w istocie do przydziału lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, nie może bowiem przesądzać wola funkcjonariusza wyrażona we wniosku o przydział lokalu, lecz wola organu decydującego o przydziale lokalu, wyrażona w decyzji przydziałowej, podyktowana w dużej mierze możliwościami, jakimi dysponował organ. Nie ma również znaczenia powoływany w skardze argument o niespełnianiu przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania uprawnienia do kwatery tymczasowej, gdyż zarzut ten mógłby być ewentualnie postawiony w odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2003 r.
WSA uznał, że skoro sporny lokal ma charakter kwatery tymczasowej, a skarżący został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, spełnione zostały przesłanki z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. do nakazania skarżącemu i członkom jego rodziny opróżnienia tego lokalu.
Odnosząc się do stanowiska skarżących, że są uprawnieni do dotychczas zajmowanego lokalu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, WSA wskazał, że policjant po przejściu na emeryturę ma prawo do lokalu mieszkalnego, który nie musi być tym samym lokalem, który zajmował będąc w służbie czynnej. Ponadto przepis ten dotyczy zarówno funkcjonariusza, który zajmował przed przejściem na emeryturę lokal mieszkalny jak i funkcjonariusza zajmującego kwaterę tymczasową. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić prawa do dalszego zajmowania lokalu przydzielonego w okresie służby, bez względu na status tego lokalu (lokal mieszkalny bądź kwatera tymczasowa). Oznacza to również, że nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia roszczenia skarżących fakt zawarcia z funkcjonariuszem - po jego przejściu na emeryturę - umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu. WSA zgodził się z KGP, że zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji zajmowanego przez skarżących lokalu mogłyby podlegać ocenie jedynie w odwołaniu od decyzji KSP z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej.
WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
I. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, t. j.:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co polegało na:
a) powołaniu się przez WSA w uzasadnieniu wyroku na umowę najmu z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotyczącą kwatery tymczasowej (która to okoliczność w ocenie WSA ma świadczyć o tym, że przydzielony skarżącym lokal nr [...] przy ul. J. w W. jest kwaterą tymczasową), podczas gdy w/w umowa została zastąpiona umową najmu z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczącą lokalu mieszkalnego i to na podstawie tej ostatniej umowy skarżący zamieszkują obecnie w lokalu nr [...] przy ul. J. w W.;
b) powołaniu się przez WSA na okoliczność nie wynikającą z akt sprawy, tj. na okoliczność, ze w/w umowa najmu z dnia [...] kwietnia 2006 r. (skądinąd nie obowiązująca pomiędzy stronami) była zawarta na "czas pełnienia czynnej służby wojskowej" (która to okoliczność - w ocenie WSA w Warszawie ma świadczyć o tym, że przydzielony skarżącym lokal nr [...] przy ul. J. w W. jest kwaterą tymczasową), podczas gdy postanowienie takie nie wynika z w/w umowy, skarżący - S.O. zamieszkuje w w/w lokalu na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony i nigdy nie pełnił "czynnej służby wojskowej";
c) niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, jakie konkretnie "okoliczności dotyczące samego lokalu" świadczą o tym, że ma on charakter kwatery tymczasowej;
d) wybiórczym odniesieniu się przez WSA do zarzutów skargi i pominięciu części z nich, w tym przede wszystkim:
- nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do powołanych przez skarżących argumentów, zgodnie z którymi z § 10 ust. 2 rozporządzenia MSWiA wynika, że tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi wyłącznie na jego pisemny wniosek, podczas gdy skarżący - S.O. takiego wniosku nigdy nie składał,
- nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji, zgodnie z którą na skarżącego - S.O. nałożono obowiązek ponoszenia opłat związanych z lokalem nr [...] przy ul. J. w Warszawie, podczas gdy przepisy dotyczące kwater tymczasowych przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w nich ze środków budżetowych;
- nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do powoływanego przez skarżących faktu, że "skierowanie" skarżącego - S.O. do zawarcia umowy najmu nastąpiło w realizacji decyzji KSP z dnia [...] marca 2007 r., w której uzasadnieniu wyraźnie przyznano, że skierowanie nastąpi w związku z przysługującym skarżącemu uprawnieniem do lokalu mieszkalnego;
- nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do powołanego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co polegało na oddaleniu przez WSA skargi od decyzji pomimo, że organ nie dokonał wszechstronnej i logicznej oceny materiału dowodowego, tj.:
a) w niniejszej sprawie doszło do pominięcia okoliczności potwierdzających, że zajmowany przez skarżących lokal nr [...] przy ul. J. w W. jest lokalem mieszkalnym, czego przykładem jest fakt, że w toku postępowania skupiono się na tym, że w decyzji KSP z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazano, że w/w lokal jest kwaterą tymczasową, jednocześnie całkowicie pomijając, że zawarta przez skarżącego - S.O. umowa najmu stanowi o lokalu mieszkalnym i wydana została w realizacji decyzji KSP z dnia [...] marca 2007 r., która potwierdza uprawnienie w/w skarżącego do lokalu mieszkalnego (a nie kwatery tymczasowej);
b) w niniejszej sprawie błędnie oceniono, że skarżący nie zakwestionował decyzji KSP z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na to, że akceptował status przyznanego mu lokalu, jako kwatery tymczasowej, podczas gdy niezaskarżenie w/w decyzji było konsekwencją zapewniania skarżącego - S.O. przez organ, że lokal nr [...] przy ul. J. w W. jest lokalem docelowym, jak również tego, że z w/w decyzji nie wynikało, że ma być to lokal przyznany wyłącznie na czas pełnienia przez w/w skarżącego służby w Policji.
Skarżący podkreślili, że naruszenia, o których mowa powyżej miały istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim z tego względu, że WSA nie rozstrzygnął wszystkich istotnych dla meritum sprawy okoliczności, a jego zaniechania doprowadziły do błędnego uznania, że zajmowany przez skarżących lokal nr [...] przy ul. J. w W. stanowi kwaterę tymczasową a nie lokal mieszkalny, co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem przez WSA wskazanych w pkt II. 1 poniżej przepisów odnoszących się do kwater tymczasowych i utrzymaniem w mocy decyzji o opróżnieniu i przekazaniu w stanie wolnym zajmowanego przez skarżących lokalu.
II. Naruszenie prawa materialnego, t. j.:
1) § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia MSWiA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie uzasadnione było nakazanie skarżącym opróżnienia i przekazania w stanie wolnym zajmowanego przez nich lokalu nr [...] przy ul. J. w W. pomimo, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że zajmowany przez skarżących lokal nie ma statusu kwatery tymczasowej lecz lokalu mieszalnego a w konsekwencji w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do jego opróżnienia i przekazania w stanie wolnym;
2) art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżący - S.O. nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. J. w W., podczas gdy skarżący jest emerytem policyjnym, spełnia wszystkie przesłanki warunkujące w/w uprawnienie, jak również zajmował przedmiotowy lokal w dacie zwolnienia ze służby w Policji, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnia go do zajmowania tego lokalu również po zwolnieniu ze służby.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż skarżący kasacyjnie, jako formę tego naruszenia wskazał błędną wykładnię. W takim skonfigurowaniu, wobec zakwestionowania prawidłowości rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestia naruszenia przepisów prawa procesowego ma charakter wtórny. Ustalenie wiążącej dyrektywy prawnej kształtującej treść stosunku administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy determinuje zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenia dokonuje się w oparciu o przepisy procesowe.
Przed przystąpieniem do szczegółowych ocen prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna KGP z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej. Wyznaczenie takiego zakresu sądowej kontroli oznacza, że przedmiotem ocen prawnych nie mogą zostać objęte wszystkie możliwe relacje prawne skarżących względem kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. J. w W.
Podstawą prawną kwestionowanej skargą decyzji jest art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie z 2005r."). Stosownie do treści pierwszego z powołanych przepisów przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z kolei § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. stanowi, że opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2001 r. Nr 131, poz. 1469) przydzielono skarżącemu S.O. - policjantowi Wydziału Ruchu Drogowego KSP kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. J. w W. Tak podstawa prawna, jak i sama treść decyzji nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem przydziału była kwatera tymczasowa. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona, a skarżący wraz z rodziną zajął przydzieloną kwaterę. W takim skonfigurowaniu faktyczno-prawnym, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do jednoznacznego i kategorycznego określenia treści stosunku administracyjnego, którego stroną byli skarżący, poprzez udzielenie przydziału kwatery tymczasowej. W granicach sprawy, której przedmiot obejmuje wyłącznie decyzję w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji legalności decyzji przydzielającej tę kwaterę. Podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z brakiem podstaw do przydzielenia skarżącym kwatery tymczasowej, z uwagi na brak wniosku, pozostawanie skarżącego S.O. w służbie stałej, a nie w służbie przygotowawczej, podobnie jak błędne przekonanie o charakterze przydzielonego lokalu (zarzuty z pkt I.1 lit. d tiret pierwsze i pkt I.2 lit. b skargi kasacyjnej) pozostają bez wpływu na ocenę legalności decyzji w przedmiocie nakazu opróżnienia kwatery. Systemowa zasada władztwa administracyjnego, jakim dysponują organy wydające decyzje administracyjne nakazuje przypisywać tym decyzjom przymiot zgodności z prawem dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w stosownym trybie. Stąd też pomimo istniejących wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji przydziałowej z dnia [...] sierpnia 2003 r., wobec jej niezaskarżenia i faktycznego skonsumowania, nie ma podstaw do podważania wynikających z niej skutków prawnych, co do charakteru przydzielonego skarżącym lokalu – kwatery tymczasowej. W tej przestrzeni ocen prawnych Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z 21 marca 2018 r., I OSK 1284/16, zgodnie z którym fakt, iż skarżący ubiegał się o uzyskanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego nie może zmienić statusu przyznanej mu decyzją kwatery tymczasowej. O statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, nie może bowiem przesądzać ani fakt, że funkcjonariusz spełniania ustawowe przesłanki do uzyskania lokalu mieszkalnego, ani złożenie w tym przedmiocie wniosku przed wydaniem decyzji przydzielającej kwaterę tymczasową. Z analogicznych względów, przesądzający dla ustalenia charakteru lokalu przydzielonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie może mieć fakt ponoszenia kosztów jego utrzymania. Ustalenia i oceny prawne w tym zakresie mogą zmierzać do podważenia legalności obciążenia skarżącego takimi kosztami, jednak nie mogą determinować normatywnego charakteru przydzielonego lokalu.
Wyeksponować również należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżący S.O. nie kwestionował charakteru lokalu przydzielonego mu decyzją z 2003 roku. W skierowanym do organu piśmie z [...] stycznia 2008 roku (k. 13 akt. adm.) skarżący stwierdza: "Decyzją nr [...] r. otrzymałem kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. J."
Fakt, iż przydzielony skarżącym lokal posiadał status kwatery tymczasowej potwierdza również decyzja Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] lipca 2003 roku, nr [...], którą budynek, w którym znajduje się kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. J. zakwalifikowano jako budynek zamieszkania zbiorowego.
Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. 2003 r. Nr 75, poz. 690), jako budynek zamieszkania zbiorowego definiowano "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi poza stałym miejscem zamieszkania, taki jak hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, schronisko turystyczne, schronisko socjalne, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, taki jak dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka". Lokal mieszkalny (mieszkanie) definiowany natomiast był jako "zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, spełniający niezbędne warunki do stałego pobytu ludzi i prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego" - § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia. Status przydzielonego skarżącym lokalu, był więc jednoznaczny – kwatera tymczasowa.
W tym stanie rzeczy, wobec niekwestionowanej okoliczności, zwolnienia skarżącego S.O. ze służby z dniem [...] kwietnia 2006 roku, aktywowała się kompetencja organu do wydania decyzji o nakazie opróżnienia przyznanej kwatery tymczasowej. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] orzeczono o wygaśnięciu z dniem [...] kwietnia 2006 roku decyzji przyznającej kwaterę tymczasową z dnia [...] sierpnia 2003 roku, nr [...]. Skarżący tej decyzji nie zaskarżyli.
Zaskarżona decyzja KGP z [...] października 2018 r. nr [...] nakazująca skarżącym opróżnienie zajmowanej kwatery tymczasowej jest więc zgodna z prawem. Została wydana po prawidłowym ustaleniu, że zajmowany przez skarżących lokal jest kwaterą tymczasową i że skarżący S.O. z dniem [...] kwietnia 2006 roku został zwolniony ze służby (zarzut pkt II.1 skargi kasacyjnej).
Negatywnej weryfikacji wniesionej skargi kasacyjnej nie może zmienić fakt, że w dniu [...] kwietnia 2007 rok skarżący S.O. zawarł umowę najmu lokalu nr [...] znajdującego się budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. J. w Warszawie. Przedmiotowa umowa stanowi cywilnoprawne źródło uprawnień do korzystania z lokalu nr [...] i w żaden sposób nie obezwładnia kompetencji organu do wydania decyzji o nakazie opróżnienia kwatery tymczasowej na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Ustawodawca pozostawił jednostkom organizacyjnym policji możliwość decydowania o reżimie prawnym korzystania z lokali pozostających w dyspozycji tych jednostek. Jednocześnie w art. 97 ust. 4 ustawy o Policji zastrzegł, że w sprawach spornych, wynikających ze stosunku najmu lokali, rozstrzygają sądy powszechne.
O ile więc spory prawne wynikłe na gruncie decyzyjnego rozstrzygania o przydziale i opróżnianiu lokali oddane zostały pod kognicję sądów administracyjnych, to spory na tle uprawnień do lokali oddanych w najem rozstrzygają sądy powszechne. Zawarcie umowy najmu [...] kwietnia 2007 roku nie ma więc żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z przedmiotowej umowy skarżący może wywodzić określone skutki prawne, jednak mogą one mieć znaczenie wyłącznie w przestrzeni relacji o charakterze cywilnoprawnym. W tym kontekście błędne powołanie się przez Sąd a quo na umowę najmu z 2006 roku pozostaje prawnie irrelewantne, podobnie jak i to, jaki charakter przypisano lokalowi nr 55 w umowie najmu z [...] kwietnia 2007 roku; choć i tu należy zaznaczyć, że w § 1 pkt 1 umowy wprost wskazano, że przedmiotowy lokal znajduje się w budynku zamieszkania zbiorowego (zarzuty z pkt I.1 lit. a-c i pkt I.2 lit. a skargi kasacyjnej).
Konsekwentnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Należy podać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16 stwierdzono, że art. 97 ust. 5 ustawy o Policji ma charakter przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, a zatem nie istnieje możliwość zastosowania tej ustawy, jak i przepisów k.c. w zakresie opróżniania lokali pozostających w dyspozycji organów Policji (zarzut pkt I.1 lit d tiret czwarte skargi kasacyjnej).
Nie doszło również do naruszenia art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (zarzut pkt II.2 skargi kasacyjnej). Powołane przepisy kreują prawo emerytowanego funkcjonariusza policji do lokalu mieszkalnego, a nie do kwatery tymczasowej. Wobec przyjęcia, że lokal nr [...] w budynku przy ul. J. w W. nie jest lokalem mieszkalnym, powołane przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie mogły mieć zastosowania. Skarżącemu jako emerytowanemu policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i właśnie ten fakt potwierdzono w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2007 roku. Prawo to jednak nie może zostać zrealizowane poprzez przyznanie kwatery tymczasowej (zarzut pkt I.1. lit. d tiret trzecie).
Reasumując, skarga kasacyjna co do zasady okazała się niezasadna. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podobnie jak nie eksponuje wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, niemniej sam wyrok jest kierunkowo prawidłowy – odpowiada prawu - co pozwalało na oddalenie skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.