III OSK 1710/24

III OSK 1710/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 150/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-02-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 13, 16 i 19, art. 4a
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 150/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Stowarzyszenia [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 150/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi A. S. (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Stowarzyszenia [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "organ") w udostępnieniu informacji publicznej: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej przez Stowarzyszenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie i trybie wskazanym w u.d.i.p.; 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. i udostępnienie wnioskowanych informacji oraz o stwierdzenie, że bezczynność Stowarzyszenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie przedstawienia Sądowi sprawozdań finansowych z lat 2015 – 2022, tak, aby Sąd mógł ocenić, czy Stowarzyszenie otrzymywało dotacje z majątku publicznego, bądź w inny sposób dysponowało takim majątkiem.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. wystąpiła do Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań finansowych sporządzanych przez Stowarzyszenie w latach 2015 – 2022. Stowarzyszenie, pismem z dnia 13 września 2023 r. udzieliło odpowiedzi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Wobec powyższego, pismem z dnia 4 października 2023 r. strona zwróciła się do Stowarzyszenia z wyjaśnieniem stanowiska w sprawie podkreślając, że z uwagi na fakt działania przez nich w sferze zadań publicznych i dysponowanie majątkiem publicznym, są oni zobowiązani, na podstawie art. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej.
Pismem z dnia 9 października 2023 r.. Stowarzyszenie podtrzymało swoje stanowisko twierdząc, że nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym.
Skarżąca powołała się na postanowienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym na pkt 5 tego przepisu i stwierdziła, że wskazane podmioty, które nie są organizacyjnie wyodrębnione z aparatu państwowego, a mimo to wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa są tzw. emanacją państwa ze względu na kontrolowanie ich przez państwo lub zależność finansową od państwa. Obie przesłanki, realizacji celów i zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym należy traktować rozłącznie i każda z nich z osobna samoistnie przesądza o charakterze podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznych Powyższe sprawia, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane będą nie tylko podmioty publiczne, ale także organizacje i instytucje prywatne, jeżeli tylko dysponują środkami publicznymi w zakresie powierzonych im zadań o charakterze publicznym. Stowarzyszenie jest bez wątpienia organizacją pozarządową. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), sfera zadań publicznych obejmuje między innymi zadania w zakresie działalności wspomagającej rozwój i społeczności lokalnych, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, turystyki i krajoznawstwa.
Zgodnie z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym, celem działania Stowarzyszenia jest "promocja wsi [...]", oczywistym jest, że wykonuje ono zadania publiczne. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), promocja gminy należy do zadań własnych gminy. Zatem zadania w zakresie promocji wsi leżącej na terytorium danej gminy tym bardziej należą do sfery zadań publicznych. Samo wykonywanie zadań publicznych wystarczy do uznania, że Stowarzyszenie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów u.d.i.p. Wobec postawy Stowarzyszenia, skarżąca nie ma możliwości uzyskania jakichkolwiek informacji w zakresie otrzymywanych dotacji ze środków publicznych.
Bezczynność organu polega na tym, że wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Jednak z bezczynnością mamy do czynienia także wówczas, gdy organ uznaje, że zobowiązany do stosowania u.d.i.p. nie jest, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, którym jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako "zwykłe" naruszenie prawa. W sprawie Stowarzyszenie dwukrotnie stanęło na stanowisku, że nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, pomimo widniejącego w KRS przedmiotu działalności. Co więcej, w żaden sposób nie uargumentowało swojej opinii, nie podało chociażby informacji, czym się na co dzień zajmuje, aby wyjaśnić powód przyjętego stanowiska.
Mając powyższe na uwadze, opierając się zwłaszcza na przesłance wykonywania przez Stowarzyszenie zadań publicznych ("promocja wsi [...]"), uznać należy, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie Stowarzyszenia wniesiona skarga jest całkowicie bezpodstawna, albowiem nie ma żadnych dowodów potwierdzających okoliczność realizacji przez Stowarzyszenie zadań publicznych, które autor skargi domniema, że są realizowane, skoro celem działania jest "promocja wsi [...]".
Wskazano, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym, przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Jednoznacznie wskazano, że Stowarzyszenie nie ma obowiązku udzielania Informacji publicznej, albowiem nie jest podmiotem do tego zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Stowarzyszenie jednoznacznie wskazało, że nie wykonuje zadań publicznych, jak również nie dysponuje majątkiem publicznym, co w sposób jednoznaczny wskazuje na brak obowiązku udostępnienia informacji, o której mowa powyżej.
Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że skarżąca ma możliwość zapoznania się z pełną dokumentacją rejestrową Stowarzyszenia w KRS-ie, jak również składanymi sprawozdaniami finansowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, tym samym podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca A. S. zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie i dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów polegającej na oparciu się jedynie na oświadczeniu złożonym przez Stowarzyszenie, i niesprawdzeniu żadnych innych dokumentów, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność a nie zobowiązaniem Stowarzyszenia do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udostępnienia wnioskowanych informacji;
2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności Stowarzyszenia, mimo że podmiot zobowiązany nie podjął działań, do których był zobowiązany na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."), co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutów wskazanych powyżej) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
3) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., w sytuacji gdy Stowarzyszenie wykonując zadania polecające na promocji wsi [...] i okolic wykonuje zadania publiczne i w związku z tym podlega wymogom określonym w u.d.i.p. i powinno zrealizować wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a to skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi na bezczynność;
4) art. 4a w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571; dalej jako: "u.d.p.p.i.w.:), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej ponieważ nie jest organizacją pożytku publicznego, podczas gdy organizacja pozarządowa nie musi być organizacją pożytku publicznego, aby była zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p.p.w. i u.d.i.p., a to skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi na bezczynność;
5) art. 4 ust. 1 pkt 13,16 i 19 u.d.i.p.p.i.w., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działalność Stowarzyszenia polegająca na promocji wsi nie należy do katalogu zadań publicznych polegających na działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, turystyki i krajoznawstwa.
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości oraz – każdorazowo – zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję na rzecz skarżącej kasacyjnie według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Zaakcentować należy, że ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 p.p.s.a. wymagań, a w tym wymóg prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych pozwala ustalić czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak tym wymaganiom formalnym w sposób należyty, od zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata szczególnie wymaga się poprawności również w zakresie normatywnej stylizacji skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.", natomiast z ostrożności procesowej zarzuciła również "na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie". Kasator błędnie przepisał podstawy skargi kasacyjnej, bowiem zarzucając naruszenie przepisów postępowania winien wskazać art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), zaś zarzucając naruszenie prawa materialnego winien wskazać art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie).
Błędne wskazanie podstaw skargi kasacyjnej zasadniczo ogranicza merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadmienić należy, że nieprzyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej stanowi istotną wadę, poważnie ograniczając zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd drugiej instancji. (tak: wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1723/2018, CBOSA).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podniesiony w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut został niewłaściwie, niestarannie skonstruowany. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera trzy punkty, a skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała, który z punktów stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
Podkreślić należy, że już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny, co wyjaśniono powyżej, nie jest władny do dokonywania rekonstrukcji wadliwie i nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu (patrz: wyrok NSA z dnia 1 marca 2024 r., III OSK 860/23, CBOSA).
Dalej, w kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, regulując w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Należy wyłączyć stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do faz poprzedzających wydanie decyzji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna bowiem typowego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Jedynie ze względów gwarancyjnych i ochronnych względem wnioskodawcy prawodawca nakazał stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym względzie. Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie decyzja o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego jest oczywiście bezzasadny.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. podniesiony w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej również nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie, jak przy zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, przedmiotowy zarzut został niestarannie skonstruowany w zakresie dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a., nad czym sąd pochylił się wyżej.
Nadto należy podnieść, że normy z art. 149 § 1 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ stanowią normy o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
Trzeba wyraźnie podkreślić, że związanie podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani obowiązku, ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka – możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył również innych przepisów, o ile nie dotyczy to kwestii uwzględnianych z urzędu. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd kasacyjny nie zastępuje więc strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych, w tym nie poszukuje przepisów analogicznych do tych, jakie strona wprost zarzuciła w skardze kasacyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., III OSK 2742/23, Legalis).
Konkludując skarżąca kasacyjnie, abstrahując od okoliczności zarzucenia naruszenia przepisów postępowania na błędnej podstawie prawnej (nieprawidłowo: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prawidłowo: art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to niestarannie skonstruowała podniesione zarzuty oraz nie sprostała wymogowi prawidłowego sformułowania i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do podniesionych na podstawie błędnej podstawy prawnej (nieprawidłowo: art. 174 pkt 2 p.p.s.a., prawidłowo: art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), z ostrożności procesowej, zarzutów naruszenie prawa materialnego zawartych w pkt II ppkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również nie zasługują na uwzględnienie jako bezzasadne i chybione.
Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., (pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., w sytuacji gdy Stowarzyszenie wykonując zadania polecające na promocji wsi [...] i okolic wykonuje zadania publiczne i w związku z tym podlega wymogom określonym w u.d.i.p. i powinno zrealizować wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a to skutkowało nieuprawnionym oddaleniem skargi na bezczynność.
Wskazać należy, że błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać zatem należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.
Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zawarł ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów wyjaśniających, dlaczego w jego ocenie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów prawa oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów.
Z wyżej wymienionych pobudek również zarzuty podniesione w pkt II ppkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4a w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p.p.i.w. oraz naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 13,16 i 19 u.d.i.p.p.i.w. nie zasługują na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej nie sprostał wymaganiom prawidłowego określenia i uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Niezależnie od niedoskonałości skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podany w przepisie ma charakter otwarty, przykładowy. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) – aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być także stowarzyszenie (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14; wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 458/15; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., I OSK 2586/16, CBOSA).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15), że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., I OSK 2586/16, CBOSA).
Skarżąca kasacyjnie koncertuje swoje stanowisko na argumencie, że w zgodnie z zapisami KRS celem działania Stowarzyszenia jest "promocja wsi Grabowo i jej okolic", niezależnie od stanowiska samego Stowarzyszenie wyrażonego w piśmie z dnia 9 października 2023 r., iż nie wykonywało żadnych zadań publicznych i nie dysponuje majątkiem publicznym. Skarżąca ani na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie ani na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie podniosła jakichkolwiek stosownych argumentów, które mogłoby podważyć stanowisko Stowarzyszenia. Podnieść należy, że sam zapis w KRS nie jest równoznaczne z tym, że Stowarzyszenie wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje stanowisko na tym, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w związku z dyspozycją art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Treść omawianych zarzutów, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej świadczy zaś o tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie jest zadowolona z wyników dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i przeprowadzonej w tym zakresie analizy stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji której uznano, że Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Konkludując skoro wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., to w sprawie niniejszej nie mogło dojść do bezczynności.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.