III OSK 171/23

III OSK 171/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 402/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-21
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par 1, 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 402/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 stycznia 2022 r. nr 1 w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 402/22, oddalił skargę K.M. (dalej jako "strona" albo "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 stycznia 2022 r. nr 1 w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zmiany rozkazu personalnego prowadzonego w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Rozkazem personalnym z dnia 3 lutego 1998 r. nr 127/98 wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił skarżącego - wówczas st. policjanta Plutonu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Rejonowej Policji w [...] - ze służby w Policji z dniem 28 lutego 1998 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 5 lutego 1998 r. i nie została przez nią zaskarżona, wskutek czego stała się ostateczna i prawomocna z upływem terminu do wniesienia odwołania.
W dniu 16 lipca 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] wydał, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., rozkaz personalny nr 1105/99 o uchyleniu rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jak uzasadnił, w wymienionym rozkazie personalnym nie ujęto kwoty dodatku służbowego, jak również nie przyznano takiego dodatku służbowego innym rozkazem personalnym, co jest niezgodne z treścią art. 100 ustawy o Policji.
W dniu 16 lipca 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] wydał rozkaz personalny nr 1106/99 o przyznaniu K.M. dodatku służbowego w kwocie 80 zł miesięcznie z dniem 1 lutego 1998 r.
W dniu 16 lipca 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] wydał, na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, rozkaz personalny nr 1107/99 o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 28 lutego 1998 r.
Wnioskami z dnia 22 września 2020 r. oraz z dnia 12 listopada 2020 r., pełnomocnik skarżącego zażądał zmiany, w trybie art. 154 k.p.a., rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. o zwolnieniu skarżącego, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, ze służby w Policji.
Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniu 23 marca 2021 r. wydał decyzję nr 1156/2021, którą odmówił zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r.
W dniu 8 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie z dnia 31 marca 2021 r., którym zaskarżył powyższą decyzję w całości.
W dniu 25 czerwca 2021 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr 850, którą uchylił decyzję nr 1156/2021 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 23 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji wiąże się z uprawnieniami strony, zatem do zmiany lub uchylenia takiej decyzji należy zastosować art. 155 k.p.a.
Pismami z dnia 20 sierpnia 2021 r. wystąpiono do Naczelnika Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji [...], do Naczelnika Wydziału Teleinformatyki Komendy Wojewódzkiej Policji [...], do Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej, celem ustalenia dowodu doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia 16 lipca 1999 r.
Pismem datowanym na dzień 20 stycznia 2021 r. Naczelnik Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji [...] poinformował, że wykaz przesyłek nadanych i odebranych przez Wydział Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji [...] za rok 1999 został wybrakowany.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Naczelnik Wydziału Teleinformatyki Komendy Wojewódzkiej Policji [...] poinformował, że rejestr poczty specjalnej i wykazy przesyłek za rok 1999 zostały przekazane do archiwum w dniu 8 maja 2003 r., gdzie po upływie 2 lat od przekazania podlegały zniszczeniu.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. wystąpiono do pełnomocnika skarżącego o złożenie oświadczenia, z którego treści będzie wynikało, czy rozkaz personalny nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. został doręczony stronie, a także o wskazanie kiedy to doręczenie nastąpiło. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 26 sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] poinformował, że po przeprowadzonej kwerendzie posiadanej dokumentacji nie ujawniono zapisu świadczącego o wpływie do Komendy Rejonowej Policji w [...] rozkazu personalnego nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. oraz rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. Ponadto wskazano, że rejestry przesyłek nadanych za lata 1998-2001 zostały już wybrakowane.
Pismem z dnia 8 września 2021 r. wezwano pełnomocnika strony do jednoznacznego doprecyzowania, czy skarżący domaga się uchylenia rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r., czy też wypłaty zaległego dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 13 września 2021 r.
Pismem z dnia 9 września 2021 r. Komendant Miejski Policji w [...] poinformował, że po przeprowadzonej kwerendzie posiadanej dokumentacji nie ujawniono zapisu świadczącego o wpływie rozkazu personalnego nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. Ponadto wskazano, że dzienniki podawcze Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] za okres od dnia 21 stycznia 1999 r. do dnia 20 marca 2000 r. zostały już wybrakowane.
Pismem dnia 6 września 2021 r. pełnomocnik strony przesłał w załączeniu oświadczenie skarżącego z dnia 1 września 2021 r., z którego wynika m.in., że rozkaz personalny nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. został mu doręczony po upływie "w granicach" dwóch tygodni przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] mł. insp. A.R.
Pismem z dnia 14 września 2021 r. pełnomocnik strony wskazał, że jego mocodawca domaga się wypłaty zaległego dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dna 28 lutego 1998 r. oraz ustawowych odsetek w razie zwłoki liczonych od zakończenia niniejszego postępowania.
Postanowieniem nr 2505/2021 z dnia 30 września 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji [...], na podstawie art. 61 § 1 i art. 123 k.p.a., postanowił rozpoznać w odrębnym postępowaniu żądanie strony w przedmiocie wypłaty dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. oraz ustawowych odsetek w razie zwłoki liczonych od zakończenia niniejszego postępowania. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 7 października 2021 r.
Decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr 2507/2021 Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił wypłaty skarżącemu dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 7 października 2021 r.
Z kolei decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr 2504/2021 Komendant Wojewódzki Policji [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 28 lutego 1998 r. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 6 października 2021 r.
W dniu 19 października 2021 roku pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od powyższej decyzji nr 2504/2021, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji [...] oraz o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. jako wydanego bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Wskazanej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie: art. 8 k.p.a., art. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. art. 155 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i art. 105 § 1 k.p.a. Wskazane naruszenia miały polegać przede wszystkim na niesłusznej odmowie przez organ zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. i uznaniu, że brak w sprawie słusznego interesu strony w naruszeniu zasady równego traktowania.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Komendant Główny Policji (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. nr 1 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie skutkuje ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, ani badaniem prawidłowości wskazanej decyzji ostatecznej, ale prowadzi jedynie do zbadania przez organ wyższego stopnia tego, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmiana decyzji ostatecznej. Postępowanie nadzwyczajne przewidziane w art. 155 k.p.a. ma ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, charakter niezależny i niekonkurencyjny względem postępowania o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, chcąc zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., wszczęte powinno zostać odrębne postępowanie administracyjne, w toku którego ocenie podlegać będzie to, czy na skutek spełnienia się jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie, kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych umożliwiających stwierdzenie jej nieważności.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. może być prowadzone tylko względem decyzji ostatecznej, to jest takiej, która funkcjonuje w obrocie prawnym, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby móc zatem wszcząć postępowanie przewidziane w art. 155 k.p.a. konieczne jest ustalenie, że decyzja, na mocy której strona nabyła prawo została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a więc doręczona stronie oraz że zostały wyczerpane prawne środki jej zaskarżenia lub upłynął termin do wniesienia tych środków.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie niemożliwe było prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 155 k.p.a. wobec rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. o zwolnieniu K.M. ze służby w Policji, który objęty był wnioskami pełnomocnika strony z dnia 22 września 2020 r. oraz z dnia 12 listopada 2020 r. Rozkaz ten, zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ odwoławczy został stronie doręczony dniu 5 lutego 1998 r., o czym świadczy naniesiona na tej decyzji odręczna adnotacja o treści "zapoznałem się 1998.02.05" wraz z odręcznie sporządzonym w formie parafy podpisem strony. Strona nie skorzystała z żadnego środka zaskarżenia przedmiotowej decyzji w przewidzianym terminie, stąd organ odwoławczy uznaje, że decyzja ta została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego oraz nabyła przymiot decyzji ostatecznej. W aktach osobowych skarżącego oraz w aktach niniejszego postępowania znajdują się ponadto: rozkaz personalny nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. o uchyleniu na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r., a także rozkaz personalny nr 1107/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. o zwolnieniu na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, K.M. ze służby w Policji. Pomimo, że w aktach osobowych brak jest dowodów doręczenia stronie wskazanych rozkazów, organ odwoławczy podkreśla jednak, że brak potwierdzenia doręczenia stronie rozkazu w aktach osobowych nie oznacza konieczności uznania, że decyzja nie została stronie doręczona, wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym istota każdego dokonywanego doręczenia sprowadza się do przekazania treści rozstrzygnięcia do świadomości strony. Zachowanie zatem sformalizowanego trybu doręczenia nie jest konieczne, jeśli tylko strona, której doręczono dane rozstrzygnięcie nie kwestionuje tej okoliczności - oświadcza, że rozstrzygnięcie jej doręczono (przywołano postanowienie Sądu Najwyższego z 11 grudnia 1991 r.; sygn. akt V KRN 304/90). Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. wystąpiono do pełnomocnika strony o złożenie oświadczenia, z którego treści będzie wynikało, czy rozkaz personalny nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. został doręczony stronie, a także o wskazanie kiedy to doręczenie nastąpiło. W odpowiedzi pełnomocnik strony przesłał pismo dnia 6 września 2021 r., do którego załączył oświadczenie K.M. z dnia 1 września 2021 r. z którego wynika m.in., że rozkaz personalny nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. został mu doręczony po upływie "w granicach" dwóch tygodni przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] mł. insp. A.R. Z oświadczenia tego wynika zatem wprost, że strona nie kwestionuje samego faktu doręczenia jej rozkazu personalnego nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. o uchyleniu rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Jako potwierdzenie faktu doręczenia stronie wskazanego rozkazu, organ odwoławczy wskazuje ponadto fakt, że żona strony powołuje się na ten rozkaz personalny w odwołaniu z dnia 15 września 2015 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], w którym wskazuje w pozycji 16 tę decyzję jako dokument stanowiący załącznik do tego pisma (k. 69-71 akt sprawy). Odwołanie to zostało również podpisane przez samą stronę, co także potwierdza, iż w tym czasie dysponowała ona tym rozstrzygnięciem. Nie może wobec tego budzić wątpliwości, że nawet gdyby przyjąć, że doręczenie tej decyzji stronie nastąpiło w późniejszym czasie, to nie nastąpiło ono później niż w dniu sporządzenia przez stronę i jej pełnomocnika (żonę strony) odwołania do Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...]. Stąd organ odwoławczy przyjął, w świetle zebranego materiału dowodowego oraz braku skorzystania przez stronę ze środków zaskarżenia decyzji, że rozkazowi personalnemu nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. o uchyleniu rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji przysługuje przymiot ostateczności i prawomocności.
Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w świetle uznania rozkazu personalnego nr 1105/99 Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. o uchyleniu rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji za prawidłowo wprowadzony do obrotu prawnego i posiadający przymiot decyzji ostatecznej, organ był zobligowany do umorzenia postępowania w przedmiocie skutecznie uchylonego rozkazu personalnego nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. jako bezprzedmiotowego. Niemożliwe jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia in meriti, tj. o uchyleniu albo o odmowie uchylenia decyzji administracyjnej już uprzednio uchylonej inną (późniejszą) decyzją administracyjną.
Skargę (nazwaną odwołaniem) od decyzji nr 1 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 stycznia 2022 r. wywiódł pełnomocnik działający w imieniu skarżącego, zarzucając naruszenie i błędną wykładnię przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc art. 100 przepisów zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, poprzez rażąco błędną wykładnię w zakresie przyznawania dodatku za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego; art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w zw. z art. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego; art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art.112 k.p.a. w zw. z art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich pracowników na gruncie prawa pracy; art. 113 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierównomierne traktowanie pracownika przy przyznawaniu z tych względów niektórym pracownikom mniejszych praw niż te, z których korzystają inni pracownicy, znajdujący się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a", uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie działał zgodnie z prawem. Sąd meriti podzielił stanowisko organu, zgodnie z których organ może prowadzić postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 155 k.p.a. tylko wobec decyzji, która na dzień wszczęcia tego postępowania istnieje w obrocie prawnym. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. został natomiast skutecznie uchylony rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r., a więc na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej nie istniał w obrocie prawnym. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował okoliczności, że powyższy rozkaz personalny został uchylony rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. To rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu (co potwierdziła sama strona), a więc weszło skutecznie do obrotu prawnego. Wobec jego niezaskarżenia, rozkaz ten uprawomocnił się pozbawiając bytu prawnego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro na dzień wydawania decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. (objętej złożoną skargą), nie istniał w obrocie prawnym rozkaz personalny, mający być ewentualnie zmieniony czy uchylony w trybie art. 155 k.p.a. Komendant Główny Policji zmuszony był utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu prowadzonego postępowanie. Na dzień orzekania nie istniał bowiem jego przedmiot.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, Sąd meriti uznał, że pozostawały one poza przedmiotem postępowania, którego granice wyznacza zaskarżony akt administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wskazanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez całkowite pominięcie przez Sąd argumentacji dotyczącej należności wypłaty na rzecz skarżącego dodatku za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., który zgodnie z art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji powinien mu przysługiwać razem z uposażeniem, ponieważ stanowi jego część składową obok uposażenia zasadniczego, co skutkowało oddaleniem skargi;
- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, iż skarżącemu nie należy się przyznanie dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99, w sytuacji, gdy dodatek ten w czasie wydawania rozkazu należał się skarżącemu obligatoryjnie;
- naruszenie art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w sprawie, poprzez rażącą wykładnię przepisów w zakresie przyznawania dodatku za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego, poprzez nieprzyznanie skarżącemu należnego mu dodatku służbowego za okres 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99;
- naruszenie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez rażąco błędną wykładnię przepisów w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów oraz dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu należnego mu dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r., pomimo uchylonego rozkazu personalnego 127/98, rozkazem personalnym nr 1105/99;
- naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
- naruszenie art. 154 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisu i niestaranne zastosowanie go w uzasadnieniu wyroku;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie działania organów administracji w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że w sprawie nie wystąpiła jakakolwiek przesłanka wskazana w art. 155 k.p.a., a tym samym, że brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji rozkazu personalnego nr 127/98, gdy tymczasem Sąd powinien dojść do wniosku, że zaistniały podstawy do uchylenia lub zmiany tego rozkazu - w tej jego części, w której nie uwzględniono wysokości dodatku służbowego oraz okresu, za który skarżący K.M. powinien ten dodatek otrzymać, tj. od 1994 r. do 28 lutego 1998 r, a który to dodatek w określonej przez organ wysokości powinien był być ustalony z urzędu z racji zajmowanego przez skarżącego stanowiska i ujęty w sentencji rozkazu personalnego, co przesądza o wydaniu powyższego rozkazu personalnego w tej części - z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do wypłaty na rzecz skarżącego zaległego, przysługującego mu dodatku za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od 1994 r., zasądzenie ustawowych odsetek w razie zwłoki liczonych od zakończenia niniejszego postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że w rozkazie nr 127/98 nie ujęto kwoty dodatku służbowego, jak również nie przyznano takiego dodatku służbowego innym rozkazem personalnym - co jest niezgodne z treścią art. 100 ustawy o Policji. Wskazano dodatkowo, że z rozkazu personalnego nr 1105/99 z dnia 16 lipca 1999 r. jednoznacznie wynika, iż uchyla on na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. rozkaz personalny nr 127/98 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a wspomniany dodatek służbowy powinien być orzeczony na rzecz K.M. obligatoryjnie zgodnie z art. 100 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji. W rozkazie personalnym nr 1105/99 z dnia 16 lipca 1999 r. zawarta została informacja, iż od 1994 r. skarżący kasacyjnie nie posiadał dodatku przysługującego mu na postawie przepisów ustawy o Policji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie oznacza to, że organ wydający ww. rozkaz personalny stwierdził, iż skarżącemu kasacyjnie obligatoryjnie należał się dodatek personalny od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. Skarżący kasacyjnie miał zatem zostać pozbawiony swojego prawa bezpodstawnie, bez żadnego uzasadnienia, ani tym bardziej bez możliwości wniesienia środka odwoławczego, co skutkować ma naruszeniem praw strony wynikających między innymi z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Kodeksu pracy oraz ustawy o Policji. Bezprawne pozbawienie odpowiedniego dodatku miało, według pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, przyczynić się do pogorszenia sytuacji majątkowej skarżącego, który jest starszą, schorowaną osobą, której nie stać na zakup leków. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał ponadto, że decyzja Komendanta Głównego Policji została oparta na doktrynie i linii orzeczniczej innej niż obowiązująca w czasie wydawania decyzji wobec skarżącego zamiast na przepisach obowiązujących oraz na aktualnej w czasie wydawania decyzji linii orzeczniczej.
W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na wezwanie ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia przy tym zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Nadto odnotować należy, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r.; sygn. akt I OSK 844/17).
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że we wniesionym środku odwoławczym zgłoszone zostały - zgodnie z intencją pełnomocnika skarżącego kasacyjnie - jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uznać należy – w świetle powyżej zaprezentowanych rozważań odnośnie konstrukcji skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – że zarzuty podniesione w pkt I – VII petitum skargi kasacyjnej zostały skonstruowane generalnie wadliwie, gdyż autor skargi kasacyjnej względem Sądu pierwszej instancji stawia zarzut błędów w ustaleniach faktycznych, zarzut naruszenia zawartych w ustawie o Policji przepisów prawa materialnego jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (którego w sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował). Niemniej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzuty ukierunkowane na podważenie orzeczenia Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował rozstrzygnięcie organu w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. mogą zostać poddane ocenie merytorycznej.
Zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej oscylują faktycznie wokół kwestii, czy w sprawie wystąpiła jakakolwiek przesłanka wskazana w art. 155 k.p.a., a tym samym, czy były podstawy do uchylenia lub zmiany rozkazu personalnego nr 127/98 w tej jego części, w której nie uwzględniono wysokości dodatku służbowego oraz okresu, za który skarżący kasacyjnie powinien ten dodatek otrzymać, tj. od 1994 r. do 28 lutego 1998 r.
Stosownie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgormadzony do tej pory (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2018 r., s. 1024 i n.). Dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r. (sygn. akt III SA 1212/95) stwierdzono, że nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1996 r. (sygn. akt III SA 1110/95) wskazano, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niedotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone w trybie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie mogło zostać zakończone decyzją zawierającą rozstrzygnięcie in meriti. Sąd pierwszej instancji stwierdził w sposób zasadny, że okolicznością niesporną było to, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. Ponadto poza sporem pozostawała też okoliczność, że powyższy rozkaz personalny został uchylony rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 16 lipca 1999 r. To rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu kasacyjnie, a więc weszło skutecznie do obrotu prawnego. Wobec jego niezaskarżenia rozkaz ten uprawomocnił się, pozbawiając bytu prawnego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lutego 1998 r. Skoro na dzień wydawania decyzji z dnia 4 stycznia 2022 r. nie istniał w obrocie prawnym ww. rozkaz personalny, to Komendant Główny Policji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu prowadzonego postępowanie.
Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są zatem tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 października 2010 r.; sygn. akt II OSK 1622/09 oraz z dnia 14 października 2010 r.; sygn. akt II OSK 1581/09). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć nadto charakter pierwotny i następczy. Z pierwotną bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy po wszczęciu postępowania administracyjnego i podjęciu w nim czynności procesowych okaże się, że w dacie wszczęcia postępowania nie istniała sprawa administracyjna, którą organ administracji miałby rozstrzygać decyzją. Z kolei następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadną przesłanki decydujące o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II WKP 2019, komentarz do art. 105, teza 2, LEX/el). W realiach rozpatrywanej sprawy organy orzekające uznały w sposób zasadny, że bezprzedmiotowość postępowania miała a limine charakter pierwotny.
Finalnie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej i wnioski związane stricte z wypłatą dodatku służbowego wymykają się spod kontroli sądowej w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.
Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że żądanie skarżącego kasacyjnie w przedmiocie wypłaty dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. wraz z ustawowymi odsetkami w razie zwłoki stanowiło przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, w którym Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniu 30 września 2021 r. wydał decyzję nr 2507/2021, mocą której odmówił wypłaty dodatku służbowego za okres od 1994 r. do dnia 28 lutego 1998 r. Decyzją z dnia 18 maja 2022 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 30 września 2021 r. odmawiającą skarżącemu kasacyjnie wypłaty dodatku służbowego za okres od 1994 r. do 28 lutego 1998 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 1327/22) oddalił skargę na ww. decyzję Komendanta Głównego Policji. Skarga kasacyjna od tego wyroku jest z kolei przedmiotem odrębnego postępowania (prowadzonego pod sygn. akt III OSK 1007/23).
Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie, mającej za przedmiot umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał w pełni prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji stwierdzając, że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny, zatem uznawszy w reasumpcji, że wniesiony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.