III OSK 1704/22

III OSK 1704/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Wr 51/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 51/21 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 2396/20 w przedmiocie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Wrocławia na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 51/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 2396/20 w przedmiocie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we Wrocławiu, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 5 i 6; § 2 ust. 3 i ust. 4; § 4 ust. 3 pkt 7 i pkt 8; § 5 ust. 2; § 5 ust. 3 we fragmencie "lub ust. 2" § 5 ust. 4-6; § 5 ust. 7 we fragmencie "i 6"; § 5 ust. 9 oraz § 9 załącznika do zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Wrocławia.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie w zakwestionowanym przez Wojewodę powyższym zakresie narusza w sposób istotny prawo, dlatego też skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślono, że w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.k., organ wykonawczy gminy, na mocy uchwały organu stanowiącego, może uregulować wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Jednocześnie realizacja upoważnienia w zakresie określenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach musi uwzględniać regulacje zawarte w art. 7 ust. 1-4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2017 r. poz. 712) zwanej dalej ustawą o cmentarzach.
W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie stwierdził, że art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach nie daje podstawy do ustalenia opłat za udostępnienie na 20 lub 50 lat miejsca dla pochówków urnowych, opłat za dochówki urn, stanowiących pochodne tych opłat oraz opłat za zachowanie grobów urnowych. Choć opłaty za korzystanie z mienia komunalnego, jakim jest cmentarz są określane jednostronnie przez gminę aktem prawa miejscowego, to w przypadku opłat związanych z pochowaniem zmarłych ich źródłem jest umowa z zarządcą cmentarza, na mocy której w wyniku uiszczenia opłaty dochodzi jednocześnie do nabycia określonych praw o charakterze cywilnym (osobistych i majątkowych, składających się na tzw. prawo do grobu: w tym takich osobistych praw, przysługującym znacznie szerszemu kręgowi osób niż "wykupującemu miejsce" jak prawo odwiedzania grobu, kultu zmarłych), których realizacja jest jednak ściśle powiązana z konkretnym miejscem pochówku. Wspomniane prawa osobiste wygasają dopiero w momencie ponownego wykorzystania grobu. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wprost wynika zaś, że wyartykułowany w ust. 1 zakaz ponownego pochowania w grobie przed upływem 20 lat oraz możliwość zachowania grobu po upływie tego czasu pod warunkiem wniesienia zastrzeżenia i opłaty, nie ma zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby oraz do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.
Wykorzystanie celem ponownego pochowania jest natomiast możliwe w przypadku grobu ziemnego dopiero po 20 latach, z tym że dla zapewnienia ochrony szeroko rozumianego prawa do grobu dopuszczono możliwość zachowania grobu istniejącego (art. 7 ust. 2) pod warunkiem złożenia – przez jakąkolwiek osobę - zastrzeżenia oraz wniesienia opłaty.
Przepis art. 7 ust. 1-4 ustawy o cmentarzach, wbrew stanowisku Prezydenta Wrocławia jednoznacznie określa, w jakiej sytuacji w przypadku miejsca grzebalnego, w związku z udostępnieniem którego uiszczono już opłatę, może nastąpić ponowne jego wykorzystanie. Wynika z niego bowiem, że - skoro regulacje ust. 1 i 2 nie mają zastosowania w przypadku grobu murowanego i urnowego – dochówek może nastąpić w każdym czasie (ale będzie to musiało oczywiście zgodnie z możliwościami wynikającymi z wolnych stanowisk i uwzględnieniem istniejących praw do grobu), zaś brak jest możliwości ponownego pochowania w drodze "zamiany" takiego grobu po 20 latach (lub innym czasie) w nowy grób. Regulacja uzależniająca zachowanie takiego grobu od wniesienia opłaty nie ma w tym przypadku konsekwentnie zastosowania.
W przypadku skarżonego zarządzenia, z objętych skargą jednostek redakcyjnych (od § 2 do § 5 zarządzenia) nie wynika, by ustalone tam opłaty związane były z jakimkolwiek innym sposobem korzystania z mienia komunalnego niż precyzyjnie tam wskazane: udostępnienie miejsca pierwszego pochówku, zachowanie tego miejsca, dochówek. Każde z wymienionych uprawnień jest natomiast ściśle związane z prawem dysponowania grobem, w zakresie którego właśnie art. 7 ustawy o cmentarzach wprowadza istotne zasady. Zgodnie z tym zasadami brak jest w ogóle podstaw do formułowania ograniczeń czasowych w zakresie prawa do grobu (i prawa dysponowania grobem) w przypadku grobów murowanych i w których składane są szczątki poddane spopieleniu. Brak możliwości wprowadzenia opłat za korzystanie z tego uprawnienia w zakresie ograniczonym czasowo jest konsekwencją powyższego.
Sąd podniósł również, że postawione zarzuty nierównego traktowania obywateli - wyrażające się tym, iż osoby posiadające groby murowane byłyby w uprzywilejowanej sytuacji, gdyż nie musiałyby uiszczać opłat, natomiast pozostałe osoby, posiadające inny rodzaj grobu, musiałyby takie opłaty uiszczać - w zestawieniu z treścią samego zarządzenia wskazują na niekonsekwencję organu gminy. Zarządzenie to bowiem i tak odmiennie traktuje groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby i chowanie urn. Zgodnie bowiem z treścią zarządzenia, opłata za udostępnienie miejsca do pierwszego pochówku w grobach ziemnych urnowych (§ 2 ust. 1 pkt 5 i pkt 6), w grobie murowanym urnowym (§ 2 ust. 3) oraz w niszy urnowej w kolumbarium (§ 2 ust. 4), jest ustalona na 20 i 50 lat. Z kolei odnośnie opłaty za udostępnienie miejsca do pierwszego pochówku w grobach murowanych dwumiejscowy i czteromiejscowym (§ 2 ust. 2), organ wykonawczy ustalił okres na 99 lat, co w zasadzie można uznać za okres wieczysty. Ponadto, zarządzenie nie zawiera przepisów w zakresie opłaty za zachowanie istniejącego grobu na dalsze lata dotyczących grobów murowanych dwumiejscowych i czteromiejscowych. W § 4 zawarto regulacje dotyczące jedynie grobów ziemnych oraz chowania urn. Organ wykonawczy w treści zarządzenia w sposób prawidłowy uznał, że w stosunku do grobów murowanych dwumiejscowych i czteromiejscowych, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy cmentarzach i chowaniu zmarłych nie znajdują zastosowania przepisy ust. 1 i 2 tego artykułu. Tym samym w tej części uznano, że nie ma podstaw do pobierania kolejnej opłaty przedłużającej prawo do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Przy czym jednocześnie, Prezydent Wrocławia nie zachował powyższej zasady w stosunku do chowania urn, o czym mowa wprost w art. 7 ust. 3 ww. ustawy. W zarządzeniu uregulowano nie tylko opłatę za udostępnienie miejsca do pierwszego pochówku w grobach ziemnych urnowych z ograniczeniem czasowym na okres 20 lat (§ 2 ust. pkt 5 i pkt 6) lub 50 lat (§ 2 ust. 3 i ust. 4), ale także przepisy przedłużające prawo do zachowania grobu po dokonaniu pochówku urny w grobach ziemnych urnowych (§ 4 ust. 3 pkt 7 i pkt 8). Ponadto, takie twierdzenie nie jest spójne z ustalonymi opłatami za udostępnienie miejsca do wykonania pierwszego pochówku na terenie cmentarzy komunalnych we Wrocławiu. Już bowiem samo porównanie wysokości opłaty za grób ziemny dwumiejscowy (grób odnawialny po 20 latach) - 1500 zł oraz grób murowany dwumiejscowy (na okres 99 lat) - 8000 zł wskazuje, że organ wykonawczy uwzględnił w samej opłacie finansowanie i utrzymanie cmentarzy komunalnych. Kwota opłaty za udostępnienie miejsca do pierwszego pochówku w grobie murowanym dwumiejscowym jest ponad 5 krotnie wyższa niż za miejsce w grobie ziemnym dwumiejscowym. Jednocześnie w rezultacie opłaty te są za okres "wieczysty" (100 lat).
Reasumując tę część rozważań stwierdzono, że wskazane w skardze przez Wojewodę regulacje zawarte w § 2, § 4 i § 5 Załącznika, dotyczące opłat związanych z pochówkiem lub dochówkiem w grobach urnowych, pozostają w sprzeczności z art. 7 ust. 1-4 ustawy o cmentarzach, przez co nie mieszczą się w zakresie, w jakim organ gminy może wykonywać uprawnienia prawodawcze powierzone mu na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Powyższe wypełnia przesłankę istotnego naruszenia prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności powyższych regulacji Załącznika, objętych skargą.
Także w zakresie kwestionowanych regulacji § 9 skarżonego Załącznika Sąd w całości zaaprobował stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do pobierania opłat za możliwość ustawienia nagrobka lub płyty nagrobnej na grobie, rozebrania nagrobka, ponownego ustawienia rozebranego nagrobka, czy też wykonania ekshumacji na miejscu grzebalnym już opłaconym jako za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarza. Zarządca cmentarza nie świadczy wymienionych w § 9 usług we własnym zakresie, ale są one wykonywane przez podmioty zewnętrzne. Opłaty te nie są zatem opłatami za dodatkowe usługi, ale wyłącznie z tytułu wykonywania takich usług przez inne podmioty z użyciem infrastruktury cmentarza. Już z tego powodu zatem brak jest podstaw do nakładania opłat za takie przejawy korzystania z tego mienia komunalnego w związku z ceremoniami pogrzebowymi, które nie są różne od korzystania z cmentarza przez inne podmioty. Organ nadzoru trafnie w tym zakresie odwołuje się do (ukształtowanej w obecnym stanie prawnym) treści tzw. prawa do grobu jako szerokiego wachlarza uprawień o charakterze zarówno osobistym, jak i majątkowym. Zawarta w § 9 ust. 5 pkt 3 opłata za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaną na terenie cmentarza usługą "inną niż wymieniona w ust. 5 pkt 1 i 2" nie spełnia wymogu dostatecznej precyzji regulacji. Dlatego też regulacje zawarte w § 9 skarżonego Załącznika Sąd uznał za niemieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie mogą być one bowiem uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Wrocławia, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia (Dz. U. z 2019 r poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. i uwzględnienie przez Sąd skargi Wojewody Dolnośląskiego i stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Wrocławia o Nr 2396/20 z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we Wrocławiu w zakresie zaskarżonym, który to wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.;
a) błędną wykładnię art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach w związku z art. 4 u.g.k. poprzez przyjęcie, iż podstawą ustalenia spornych opłat nie mógł być przepis art. 4 u.g.k. gdyż na jego podstawie można określić wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie wówczas, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zdaniem Sądu ustawa o cmentarzach, w tym jej art. 7 regulują kwestię opłat za pochówki, i przepis ten nie daje podstawy do ustalenia opłat za groby urnowe (w związku z udostępnieniem miejsca pierwszego pochówku w grobie urnowym ziemnym i murowanym za okres 20 lat oraz w kolumbarium na 50 lat, zachowaniem grobu ziemnego urnowego na dalsze 20 lat, dochowaniem urny) -
podczas gdy przepis art. 4 u.g.k. stanowi podstawę do ustalania opłat w przypadkach i zakresie zakwestionowanym przez Sąd w Załączniku do Zarządzenia Prezydenta Wrocławia o Nr 2396/20 z dnia 17 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych we Wrocławiu, a przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach ani nie wyklucza możliwości wprowadzenia opłat za udostępnienie miejsca dla pochówków urnowych, opłat za dochówki urn, stanowiących pochodne tych opłat oraz opłat za zachowanie grobów urnowych;
b) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie daje podstawy do ustalenia przez Prezydenta Wrocławia zasad opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne, określone w § 9 załącznika do zarządzenia, gdyż na mocy ustawy usługi takie nie mogą być uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. umożliwia ustalenie przez Prezydenta Wrocławia zasad opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne, gdyż na mocy ustawy usługi takie mogą być uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach w związku z art. 4 u.g.k. polegającej na przyjęciu, że podstawą ustalenia spornych opłat nie mógł być art. 4 u.g.k. gdyż na jego podstawie można określić wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie wówczas, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zdaniem Sądu art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje kwestię opłat za pochówki i przepis ten nie daje podstawy do ustalenia opłat za groby urnowe (w związku z udostępnieniem miejsca pierwszego pochówku w grobie urnowym ziemnym i murowanym za okres 20 lat oraz w kolumbarium na 50 lat, zachowaniem grobu ziemnego urnowego na dalsze 20 lat, dochowaniem urny), podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie art. 4 u.g.k. stanowi podstawę do ustalania opłat w przypadkach i zakresie zakwestionowanym przez Sąd, a art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach ani nie wyklucza możliwości wprowadzenia opłat za udostępnienie miejsca dla pochówków urnowych, opłat za dochówki urn, stanowiących pochodne tych opłat oraz opłat za zachowanie grobów urnowych.
Przedstawiony zarzut dotyczy istoty sporu w tej sprawie, sprowadzający się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zakres regulacji opłat związanych z korzystaniem z infrastruktury cmentarza, w tym także udostepnieniem miejsca na pochówek został w sposób wyczerpujący uregulowany w ustawie o cmentarzach, czy też regulacja tej kwestii jest w ustawie o cmentarzach jedynie fragmentaryczna i dopuszczalne jest uregulowanie innych jeszcze opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej lub samego cmentarza w uchwale wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 u.g.k.?
Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi zgodnej z poglądem Sądu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym wyroku.
Przedstawiona kwestia była już przedmiotem wielu rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni pogląd ten podziela.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy ) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach.
Przyjęcie za zasadny pogląd strony skarżącej kasacyjnie nie tylko nie ma podstaw w wykładni gramatycznej ww. przepisów, ale również nie byłby zgodny z wykładnią systemową powołanych przepisów, zgodnie z którą należy im nadać treść uwzględniającą ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie jest zasadny także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie daje podstawy do ustalenia przez Prezydenta Wrocławia cen lub opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne gdyż na mocy ustawy usługi takie nie mogą być uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. umożliwia ustalenie przez Prezydenta Wrocławia zasad opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne gdyż na mocy ustawy usługi takie mogą być uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego.
Prezydent Wrocławia jako organ wykonawczy Miasta Wrocławia nie ma samodzielnej kompetencji do określenia zakresu wydawania zarządzeń na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. Zgodnie z tym przepisem organ wykonawczy gminy może ustalać wysokość cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego tylko w takim zakresie, w jakim uprawniony jest do tego organ stanowiący gminy i o ile organ ten upoważni do tego organ wykonawczy. Tym samym nawet, jeżeli niektóre opłaty objęte unieważnionym przez Sąd pierwszej instancji zarządzeniem Prezydenta Wrocławia obejmowały korzystanie z mienia komunalnego, to i tak nie stanowiło to wykluczenia stosowania art. 7 ustawy o cmentarzach jako przepisu, który w sposób całościowy reguluje opłaty związane z korzystaniem z cmentarza.
W tym stanie sprawy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Wrocławia zasądzić na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).