III OSK 1703/22

III OSK 1703/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 721/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 247
art. 16 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 721/21 w sprawie ze skargi S. spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2021 r. nr SKO 4542/2/21 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wr 721/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjne) na decyzję z dnia 29 lipca 2021 r. SKO 4542/2/21 Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO we Wrocławiu, Kolegium) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku, oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Wrocławia z 23 czerwca 2021 r., WSR-GO.604.26.202l.JB, odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku w części dotyczącej udostępnienia adresów domostw wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków bytowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze zarzucono decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasową argumentację i podniósł, że zarzuty skargi są zbieżne z zarzutami odwołania.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił skargi, gdyż nie dopatrzył się naruszenia prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że odmowa udzielenia informacji ma charakter wyjątkowy. Wprowadzając między innymi w art. 16 u.u.i.ś. odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska - w ustępie 1 pkt 4 tego artykułu postanowiono, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa. W tej materii trzeba zauważyć, że takim aktem prawnym normującym zagadnienia ochrony danych osobowych jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L z 2016 r. Nr 119/1). Artykuł 4 pkt 1) tego rozporządzenia definiuje pojęcie "danych osobowych" jako wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą").
W dalszej części normatywnej powołanego wyżej przepisu stanowi się, że możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie zinterpretował cytowany przepis w kontekście jednego z elementów w nim zawartych, a dotyczącego danych o lokalizacji. Omawiane pojęcie ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje różnego rodzaju informacje, które dotyczą lub mogą dotyczyć (możliwej do zidentyfikowania) konkretnej osoby. "Dane o lokalizacji", o jakich mowa w art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, dotyczą również danych adresowych osoby fizycznej, w tym adresu jej zamieszkania tudzież adresu posiadanych nieruchomości.
W sprawie nie występuje interes publiczny uzasadniający udostępnienie wnioskowanych informacji. Interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji wtedy, gdy pozyskanie danej informacji nie służy tylko interesom jednostkowym, ale też szerszemu gronu obywateli, a także może wpływać na lepsze funkcjonowanie organów władzy publicznej lub wykonywanie zadań publicznych. Chodzi przy tym o to, aby wnioskodawca rzeczywiście miał swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu.
W toku postępowania jak również w skardze, strona skarżąca nie wykazała, by miała taki wpływ, przeciwnie, z jej wypowiedzi wnosić można, że realizuje własny interes jako spółka prawa handlowego zajmująca się działalnością gospodarczą między innymi związaną z gromadzeniem baz danych dotyczących posiadania wymienionych urządzeń przez inne podmioty oraz gospodarowania ściekami. Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia norm przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy, jak zarzucono w skardze.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: RODO) w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że żądane przez skarżącą dane o adresie nieruchomości lub numerze działki stanowią dane o lokalizacji w rozumieniu art. 4 pkt 1) RODO;
2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. w zw. z art. 4 pkt 1 RODO i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że wyizolowane dane o adresie nieruchomości lub numerze działki są danymi osobowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1) RODO.
Mając na uwadze powyższe wniesiono:
I. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 29 lipca 2021 r., nr SKO 4542/2/21, ewentualnie
II. na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania.
III. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
IV. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez ich podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego.
W podstawach skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174, s. 599-600).
Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 2985/13).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1339/24).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4) u.u.i.ś.) i zasadnie uznał, że żądane przez skarżącą dane o adresie nieruchomości lub numerze działki stanowią dane o lokalizacji w rozumieniu art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO. Zgodnie z art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO, dane osobowe "oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (»osobie, której dane dotyczą»); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej".
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dane o lokalizacji, o jakich mowa w art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO, dotyczą również danych adresowych osoby fizycznej, w tym adresu jej zamieszkania tudzież adresu posiadanych nieruchomości.
Dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia RODO obejmują, dane o lokalizacji, jeżeli można je powiązać z innymi informacjami, pozwalającymi na identyfikację osoby fizycznej, do której on należy. W myśl motywu 26 rozporządzenia RODO "Zasady ochrony danych powinny mieć zastosowanie do wszelkich informacji o zidentyfikowanych lub możliwych do zidentyfikowania osobach fizycznych. Spseudonimizowane dane osobowe, które przy użyciu dodatkowych informacji można przypisać osobie fizycznej, należy uznać za informacje o możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Aby stwierdzić, czy dana osoba fizyczna jest możliwa do zidentyfikowania, należy wziąć pod uwagę wszelkie rozsądnie prawdopodobne sposoby (w tym wyodrębnienie wpisów dotyczących tej samej osoby), w stosunku do których istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, iż zostaną wykorzystane przez administratora lub inną osobę w celu bezpośredniego lub pośredniego zidentyfikowania osoby fizycznej. Aby stwierdzić, czy dany sposób może być z uzasadnionym prawdopodobieństwem wykorzystany do zidentyfikowania danej osoby, należy wziąć pod uwagę wszelkie obiektywne czynniki, takie jak koszt i czas potrzebne do jej zidentyfikowania, oraz uwzględnić technologię dostępną w momencie przetwarzania danych, jak i postęp technologiczny (...)".
Ma rację Sąd I instancji, że w przeciwnym razie "dane o lokalizacji" nie byłyby ujęte przez prawodawcę unijnego w definicji danych osobowych dotyczących osoby fizycznej. Nie ma przy tym znaczenia prawnego subiektywne przekonanie wnioskodawcy domagającego się ujawnienia takich danych, że identyfikacja konkretnej osoby fizycznej, charakteryzującej się szczególnymi cechami istotnymi z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy - na podstawie adresu takiej nieruchomości - mogłaby być dla wnioskodawcy problematyczna lub nie byłby on w istocie zainteresowany ustaleniem tożsamości tej osoby. Wystarczy istniejąca obiektywnie możliwość przeprowadzenia takiej identyfikacji choćby pośrednio. Sąd I instancji słusznie podkreślił, że w niniejszej sprawie żądanie strony skarżącej dotyczy wyselekcjonowania konkretnych nieruchomości ("adresów domostw") spośród ogółu, pod kątem posiadania przez nie urządzeń w postaci zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych, czyli poprzez wprowadzenie dodatkowego wyróżnika, co stwarza ryzyko (możliwość) identyfikacji poszczególnych właścicieli nieruchomości.
Dla ustalenia pośredniej możliwości identyfikacji osoby fizycznej istotne jest zatem to, czy administrator lub inna osoba (tak w motywie 26) ma możliwość treściowego skorelowania będącej w jego dyspozycji informacji z innymi, posiadanymi przez siebie lub inny podmiot informacjami, tworząc w ten sposób zbiór danych identyfikujących daną osobę fizyczną. Za dane osobowe należy zatem uznać informację, która po połączeniu z innymi informacjami (informacją), pozwala zidentyfikować daną osobę fizyczną albo administratorowymi tej informacji, albo innemu podmiotowi, którą ją od administratora pozyskał (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 6041/21).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 4) u.u.i.ś. w zw. z art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyizolowane dane o adresie nieruchomości lub numerze działki są danymi osobowymi w rozumieniu art. 4 pkt 1) rozporządzenia RODO. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono adekwatnej do treści art. 16 ust. 1 pkt 4) u.u.i.ś. argumentacji dotyczącej niewłaściwego zastosowania tego przepisu. W związku z tym należy wskazać, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być stosowany dany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. W tym kontekście zasadny pozostaje wniosek, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie w ogóle nie podważa okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie. Dlatego też ten zarzut nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumpcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1569/23). Błędu subsumpcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.