III OSK 1699/22

III OSK 1699/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 2/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-03-16
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne Burmistrza Ćmielowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 2/22 w sprawie ze skargi J. A. na bezczynność Burmistrza Ćmielowa w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 2/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. (dalej: skarżąca) na bezczynność Burmistrza Ć. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego, zobowiązał Burmistrza Ć. (dalej: organ) do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2018 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia 25 lipca 2018 r. i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy.
W dniu 9 lipca 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie działań związanych z czynnościami dokonanymi przez J. W. i J. W. 1., tj.: wycinką 5 drzew przy drodze w 2016 r., wypaleniem traw, zalewaniem wodą działki skarżącej, składowaniem padłych zwierząt w okolicy domu skarżącej, zasypaniem gruzem i ziemią działki, zasypaniem przyłącza wodnego i włazu, wyrównaniem rowu, wycięciem 15 sztuk drzew. Pismem z 25 lipca 2018 r. uzupełniła powyższy wniosek, zwracając się o wyznaczenie innego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym.
W nawiązaniu do powyższego, organ w dniu 9 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny na działkach nr 910/2, 815 i 843 w (...) w zakresie: wycinki drzew, wypalania traw, zalewania woda posesji, zasypywania gruzem i ziemia działki oraz składowania padniętych sztuk zwierząt.
W piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. Burmistrz, powołując się na art. 28 k.p.a., poinformował skarżącą, że nie jest ona stroną postępowania dotyczącego wycinki drzew na nieruchomości sąsiedniej.
Dwa dni później do organu wpłynęło kolejne pismo J. A. w kwestii wyciętych drzew, wypalania traw, składowania gruzu, zasypania rowu i zalewania działki, za którym skarżąca przedstawiła dowody na nośniku DVD.
W piśmie z dnia 11 września 2018 r. organ poinformował skarżącą, że
w przypadku drzew okazanych w dniu 9 sierpnia 2018 r. przy jej działce, nie można określić na jakiej działce są one zlokalizowane, a będzie to możliwe po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, tj. okazaniu granic przez uprawnionego geodetę. Organ dodał, że tylko strona może domagać się wyjaśnień i informacji w toczącym się postępowaniu i dlatego w sprawie wycinki siedmiu drzew przy murze pomiędzy działką skarżącej a działką Państwa W. organ zbada zgłoszony wniosek i podejmie czynności służbowe w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Jednocześnie organ wskazał, że problematykę drzew i krzewów rosnących przy granicy działki regulują przepisy art. 143 -154 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
W kolejnych pismach kierowanych do organu z dnia: 23 sierpnia 2018 r., 14 listopada 2018 r. i 9 stycznia 2019 r. skarżąca podtrzymała treść poprzednich pism.
Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. Burmistrz ponownie poinformował skarżącą, że nie jest stroną postępowania dotyczącego usunięcia drzew oraz, że w wyniku przeprowadzonego pomiaru geodezyjnego ustalono, iż usunięte drzewa stanowiły własność osób fizycznych, które w tej sprawie dokonały zgłoszenia w Komendzie Powiatowej Policji w O.. Odnosząc się do zarzutu składowania odpadów, organ wskazał, że ustalenie ich posiadacza będzie możliwe po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie rozgraniczenia.
W skierowanej do skarżącej odpowiedzi na jej kolejne pismo z dnia 22 listopada 2019 r. organ podtrzymał dotychczasową argumentację, na skutek czego zarzuciła ona organowi w piśmie z 14 lutego 2020 r., że nie jest zainteresowany wyjaśnieniem podnoszonych przez nią kwestii i wyznaczyła nieprzekraczalny termin załatwienia sprawy z jej wniosków do dnia 24 lutego 2020 r.
W odpowiedzi z dnia 20 marca 2020 r. organ podniósł, że w ustawowym terminie odpowiadał na każde pismo skarżącej i powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko dotyczące podnoszonych przez nią kwestii.
W dniu 17 września 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o podjęcie działań w przedmiocie gruzu, kanalizacji, rowu i wycinki drzew, co jej zdaniem, powinno nastąpić 25 miesięcy wcześniej.
Burmistrz Ć. w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r. poinformował, że
w związku z nieprawidłowościami poruszanymi w skierowanych do niego pismach dotyczących działalności właścicieli działki sąsiedniej nr 910/12 podejmował zawsze czynności sprawdzające.
W dniu 7 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej z dnia 2 grudnia 2021 r., w którym skarżąca podniosła, że od dnia 14 sierpnia 2018 r. organ nie podjął odpowiednich działań na skutek zgłaszanych przez nią nieprawidłowości.
Ponownie w dniu 21 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo z dnia 14 grudnia 2021 r. zatytułowane "PONAGLENIE", w którym skarżąca wskazała
w szczególności, że organ nie wydał decyzji dotyczących zgłaszanych przez nią nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, działania organu są pozorne i bezprawne.
W odpowiedzi, pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Burmistrz Ć. po raz kolejny powtórzył swoją dotychczasową argumentację, zawartą m.in. w piśmie z dnia 20 listopada 2020 r.
Kolejnym pismem, które wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2021 r., skarżąca ponownie interweniowała w sprawie wycinki drzew i krzewów, wypalania traw oraz składowania odpadów.
W piśmie z dnia 25 maja 2021 r. organ zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie jej wniosków i wskazanie na określone działania Gminy, których skarżąca oczekuje, a które znajdują się w katalogu zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że niesprecyzowanie wniosku w wyznaczonym terminie 7 dni spowoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania.
W dniu 3 stycznia 2022 r. za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęła zawarta w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. skarga na bezczynność Burmistrza Ć. wraz z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ć. wyjaśnił, że w związku z nieprawidłowościami poruszanymi przez skarżącą w bardzo wielu pismach skierowanych do organu dotyczących działań właścicieli działki nr [...] podejmował czynności sprawdzające w związku z otrzymanymi pismami i udzielał odpowiedzi w terminach ustawowych.
Sąd dopuścił dowód z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SAB/Ke 33/19.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zobowiązał Burmistrza Ć. do rozpoznania wniosku skarżącej w określonym terminie i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji, skarga spełnia wymogi formalne, w szczególności została poprzedzona ponagleniem (m.in. pisma z dnia 7 grudnia 2020 r. i 21 grudnia 2020r.). Pisma te adresowane są do Burmistrza Gminy Ć. i Gminy Ć., nie zaś do organu wyższego stopnia. O wypełnieniu warunku poprzedzenia skargi ponagleniem nie decyduje jednak określenie adresata takiego pisma, zwłaszcza, że strona może nie mieć wiedzy, który organ będzie właściwy w takiej sprawie. Istotne znaczenie ma w tym wypadku treść pisma. Wyraźne wskazanie przez skarżącą w tytule pisma, że stanowi ono m.in. "PONAGLENIE" i zawarte w nim zarzuty pod adresem działalności organu, są w ocenie Sądu, wystarczające, aby uznać, że skarga została poprzedzona ponagleniem.
Zdaniem WSA w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego
w trybie przepisów o odpadach organ był władny wyjaśnić i rozstrzygnąć o zasadności wniosku skarżącej dotyczącej odpadów (gruzu). Pożądane było również procesowe załatwienie wniosku strony odnośnie składowania eternitu i składowania padłych sztuk zwierząt, skoro organ nie dostrzegł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania umożliwia wnioskodawcy złożenie zażalenia i zakwestionowanie powodów takiej odmowy.
Sąd podkreślił, że Burmistrz zasadniczo pisemnie odpowiadał wnioskodawczyni na te zarzuty, ale było to niewystarczające działanie organu z punktu widzenia przepisów prawa. Swoje ustalenia i wyjaśnienia organ czynił poza postępowaniem administracyjnym, podczas gdy powinien przeprowadzić takie postępowanie z rygorami określonymi przez Kodeks postępowania administracyjnego. Organ był wobec tego zobowiązany od podjęcia czynności w kierunku załatwienia wniosku strony odnośnie zalewania jej posesji wodą, bez względu na przyczyny takiego naruszenia wskazywane przez wnioskodawczynię. Organ powinien na wniosek skarżącej wszcząć postępowania administracyjne (ewentualnie działać z urzędu) w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.).
Sąd nie miał wątpliwości, że przedmiotowy wniosek skarżącej zawierał w sobie także żądanie wszczęcia postępowania o naruszenie stosunków wodnych na gruncie, tyle że żądanie to zostało w sposób nieprofesjonalny sformułowane.
Zdaniem WSA bierność organu w prawidłowym załatwieniu wniosku skarżącej przejawiało się również w części odnoszącej się do wycinki drzew. Trudno w świetle treści korespondencji pomiędzy skarżącą a organem bronić poglądu, że jej żądanie zostało rozpoznane. Wielokrotnie strona zwracała uwagę na wycinkę drzew położonych nie tylko przy drodze gminnej, ale także przy murze. Istotnie wskazywała ona w swoich pismach na różną ilość drzew, których miała dotyczyć wycinka, ale tym bardziej prawidłowo wszczęte i przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliłoby organowi na zweryfikowanie wszystkich tych zarzutów i twierdzeń. Organ nie tylko zaniechał wszczęcia takiego postępowania w omawianym przedmiocie, ale również nie wydał on postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie
art. 61a § 1 k.p.a. Z całą pewnością sposób załatwienia wniosku skarżącej przez organ nie był prawidłowy, skoro w efekcie organ nie podjął wymaganych przepisami prawa czynności (aktów).
Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził, że organ nie podjął wymaganych okolicznościami sprawy czynności, ani nie wydał żadnego aktu załatwiającego w całości wniosek skarżącej, dlatego stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Sąd ocenił, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji działania organu administracji publicznej w tej sprawie zadecydowało nie tylko znaczne przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.), ale także okoliczność, że bezczynności dopuścił się organ, do którego właściwości należą sprawy związane z naruszeniem stosunków wodnych, usuwaniem odpadów czy nielegalną wycinką drzew. Od organów jednostek samorządu terytorialnego jako sprawujących władzę publiczną należy oczekiwać znajomości regulacji prawnych dotyczących realizacji zadań powierzonych tym organom.
Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie poniższych przepisów procesowych:
a) art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art 37 § 3 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarga została skutecznie wniesiona w sytuacji gdy nie wyczerpano trybu zaskarżenia bezczynności organu z uwagi na braku pisma skarżącej w postaci ponaglenia, w związku z czym skargę należało odrzucić;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art 35 § 1 k.p.a w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie podjął wymaganych przepisami prawa czynności tj. nie wszczął postępowania ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ocena całokształtu sprawy i jej zindywidualizowanych okoliczności powinna prowadzić do wniosku, iż organ podejmował wszelkie niezbędne czynności, aby dojść do istoty zagadnień zgłaszanych przez skarżącą, jednak ciągłe wprowadzanie organu w błąd przez skarżącą, niezliczona ilość kierowanych do organu pism o podobnej tematyce, uzasadniały pozostawienie takich pism bez rozpatrzenia, zwłaszcza w sytuacji, iż skarżąca pomimo wezwania organu nie sprecyzowała ich treści;
c) art. 149 § 1, i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Ć. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do jej zakończenia a tym samym nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można mu przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
d) art 149 § 1a i 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniają przypisania organowi kwalifikowanej bezczynności i ukarania grzywną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, oraz nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
I. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., art 53 § 2b p.p.s.a. oraz art 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem jej wniesienie nie zostało poprzedzone ponagleniem, a zatem skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Wskazując argumenty mające potwierdzać skuteczność podniesionego zarzutu podano, że z uwagi na ilość i treściową niejednoznaczność pism wnoszonych przez skarżącą, organ nie był w stanie zidentyfikować któregoś
z nich, jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Eksponowano również, że pisma skarżącej nie zawierały uzasadnienia i innych wymogów formalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że wymogiem formalnym skargi na bezczynność organu administracji publicznej, warunkującym jej dopuszczalność jest uprzednie wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Skarga wniesiona bez zachowania tego wymogu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 53 w 2b p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że skarżąca wzmiankowanego trybu nie zachowała. Twierdzenia te pozostają jednak
w sprzeczności z ustaleniami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, który zwrócił uwagę, że w szczególności pisma skarżącej z 7 i 21 grudnia 2020 roku wskazują, iż skarżąca wniosła ponaglenie w trybie art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowe pisma zostały oznaczone jako "PONAGLENIE", a ich treść jednoznacznie wskazuje, że skarżąca formułuje wobec organu zarzuty związane z nierozpoznaniem wniesionych przez nią wniosków. Należy zgodzić się z ocenami Sądu pierwszej instancji, że przywołane cechy składanych przez skarżącą pism obligowały organ do nadania im stosownego biegu, a więc przekazania do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 4 k.p.a., czego jednak nie uczyniono. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że niejednoznaczność wnoszonych przez skarżącą pism nie pozwalała właściwie zidentyfikować ich charakteru procesowego. Tak oznaczenie pisma jako "PONAGLENIE", jak i zasadnicza jego treść wyrażająca pretensje wobec niezałatwienia wniosków skarżącej z lipca 2018 roku nie pozostawiają wątpliwości co do tego, jak należało je zakwalifikować. W tym stanie rzeczy WSA właściwie ustalił, że przed wniesieniem skargi skarżąca skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia i wniosła ponaglenie. Skuteczność procesowa skargi na bezczynność nie jest uzależniona od tego, czy organ nada ponagleniu właściwy bieg, albo czy zostanie ono uwzględnione. Już z momentem wniesienia ponaglenia przewidziany treścią art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. rygor uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia zostaje zrealizowany. Wspomnieć trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów ani okoliczności, które pozwalałyby wejść w polemikę z ocenami prawnymi Sądu pierwszej instancji. Ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że podane w uzasadnieniu wyroku pisma nie mogły zostać potraktowane jako ponaglenie, nie zawierały stosownego uzasadnienia i nie spełniały wymogów formalnych przewidzianych w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie swych wniosków nie uargumentowała, w szczególności poprzez podanie twierdzeń i faktów, które wskazywałyby na wadliwość odmiennych ocen WSA sformułowanych w tym przedmiocie.
II. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a w zw.
z art. 61 § 1 k.p.a. Wadliwości działania Sądu pierwszej instancji w zakresie relewantnym do postawionego zarzutu skarżący kasacyjnie upatrywał w błędnym przyjęciu, że organ nie podjął wymaganych przepisami prawa czynności. Organ eksponuje, że w realiach sprawy nacechowanych ponadstandardową aktywnością skarżącej, która niejednokrotnie wprowadzała go w błąd, podjęto wszystkie możliwe czynności w celu załatwienia sprawy. Ogromna ilość kierowanych do organu pism procesowych, których braków skarżąca mimo wezwań nie usunęła, uzasadniała pozostawienie części z nich bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że nie jest on uprawniony do swobodnego intepretowania podań stron.
Nie oznacza to jednak, że w razie gdy organ nie ma pewności co do tego, jakich działań oczekuje od niego strona, nie ma obowiązku podjęcia aktywności celem doprecyzowania tych kwestii. Jak słusznie podał Sąd pierwszej instancji w takich układach aktywują się nałożone na organ obowiązki zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), działania w sposób wzbudzający zaufanie stron do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych związanych ze sprawą (art. 9 k.p.a.). Ujmując rzecz integralnie, obowiązkiem organu jest aktywnie współpracować ze stroną w celu ustalenia jej rzeczywistych intencji, a konkretnie czy domaga się od organu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Sąd pierwszej instancji bardzo konkretnie podał, w jakich sprawach inicjowanych wnioskami skarżącej organ podjął aktywność procesową: wycinka drzew, wypalanie traw, zalewanie posesji wodą, zasypywanie gruzem i ziemią działki, składowanie padniętych sztuk zwierząt. W celu załatwienia tych spraw, w dniu 9 sierpnia 2018r. na działkach nr [...] i [...] w miejscowości (...), gm. Ć. zostały przeprowadzone oględziny.
Sąd pierwszej instancji wytknął, że przeszkodą do załatwienia sprawy nielegalnego składowania gruzu na działce nie mógł być powołany przez organ fakt niezakończonego postępowania rozgraniczeniowego. Artykuł 26 ust. 1 ustawy
o odpadach obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania nakłada bowiem na ich posiadacza, którym nie musi być właściciel gruntu. Jednocześnie przepisy ustawy o odpadach – art. 3 ust. 1 pkt 19 - ustanawiają domniemanie, że władający gruntem, na którym znajdują się odpady jest ich posiadaczem. W skardze kasacyjnej nie podważono przyjętej przez WSA wykładni przepisów ustawy o odpadach, dlatego też sformułowane w tym zakresie oceny prawne nie mogą zostać podważone. Organ nie musiał więc czekać na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego, albowiem ustalenie kto jest właścicielem gruntu, na którym znajdują się odpady nie jest konieczne do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.
Oceny prawne o analogicznym charakterze Sąd pierwszej instancji sformułował w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wycinki drzew. I w tym wypadku WSA przyjął, że karę administracyjną za bezprawne usunięcie drzew można wymierzyć wobec posiadacza nieruchomości. Z tego też względu przeszkodą do załatwienia wniosku skarżącej w tym przedmiocie nie mogło być troczące się postępowanie rozgraniczeniowe. I w tym wypadku skarżący kasacyjnie organ nie kwestionował wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, pozostawiając tę kwestię poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca wielokrotnie domagała się od organu wydania rozstrzygnięcia
w sprawie naruszenia stosunków wodnych na jej działce. Wskazywała na zalewanie jej posesji w następstwie usunięcia rowów melioracyjnych, zasypanie rowu i wału, czy likwidacji rowów i przepustu przez drogę. Kierowanie do skarżącej pism, w których organ ustosunkowuje się do twierdzeń skarżącej było wadliwe. Obowiązkiem organu było wszcząć postępowanie w trybie regulowanym treścią art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Należy podać, że w uzasadnieniu ocenianego zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne, które podważałyby oceny i ustalenia przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie ma charakter bardziej systemowy i abstrahuje od okoliczności sprawy.
III. Organ podważa zasadność oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Zwraca uwagę na liczne podejmowane czynności procesowe, charakter sprawy oraz specyfikę działania skarżącej.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości
i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1879/22, z 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 979/22, czy z 1 września 2023 r., sygn. akt I OSK 749/22.
Organ podkreśla, że 25 maja 2021 roku wezwał skarżącą do sprecyzowania wniesionych podań. Uczynił to jednak prawie po 3 latach od ich wniesienia w lipcu 2018 roku. Tak Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionują, że organ podejmował czynności w sprawie, jednakże z przyczyn podanych przez WSA, a przytoczonych w niezbędnym zakresie we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, czynności tych nie można zakwalifikować jako efektywnie zmierzających do załatwienia wniosków skarżącej. WSA zwrócił uwagę, że organ nie tylko naruszył zasady szybkości postępowania, działania w sposób budzący zaufanie, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych w sprawie, czynnego udziału stron w postępowaniu, ale przede wszystkim jako podmiot profesjonalny, któremu ustrojowo oddano kompetencję do załatwiania spraw administracyjnych inicjowanych przez skarżącą, nie podjął czynności właściwych do ich rozstrzygnięcia. Organ przez bardzo długi okres czasu, który nie znajduje żadnego uzasadnienia działał nieefektywnie, przekraczając rażąco ustawowe terminy załatwiania spraw administracyjnych – art. 35 k.p.a.
Organ akcentuje, że w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów należało ustalić, czy faktycznie mamy do czynienia z odpadami, czy znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania i kto jest ich posiadaczem. Organ przyznaje, że wszystkie te ustalenia zostały poczynione, jednakże "charakter sprawy oraz specyfika trybu jej załatwienia wymaga czasu". Stanowisko organu jest niezrozumiałe, albowiem nie tłumaczy z jakich przyczyn nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w której wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone.
IV. Nie ma podstaw, aby zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenie art 149 § 1 p.p.s.a. i art 194 § 2 p.p.s.a. Wobec zaakceptowania stanowiska WSA, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie temu organowi z urzędu grzywny w wysokości 200 złotych jest uzasadnione. Decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony.
Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania - tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18.
Mając na względzie, że czas oczekiwania skarżącej na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wyniósł ponad 3 lata, Sąd I instancji uznał, że tak długi stan niepewności stworzony przez organ uzasadnia wymierzenie mu grzywny w wysokości 200 złotych. Zdaniem tego Sądu, okoliczności sprawy świadczą o braku staranności w działaniach organu w tej sprawie, dlatego grzywna w tej wysokości jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w zaistnieniu długotrwałego stanu bezczynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie to uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania postępowania, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość grzywny, jaka może być wymierzona na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcie pkt III wyroku WSA mieści się w ustawowych granicach i z pewnością nie jest zbyt surowe. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, by
w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ właściwy w tym przedmiocie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (art. 258 p.p.s.a.).