III OSK 1698/22

III OSK 1698/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Bk 58/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-03-17
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 106  art. 133 § 1, art. 106 § 5, art. 106 § 3, art. 145 § 1 i 2, art. 146
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1805
art. 233 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 58/22 w sprawie ze skargi M. T. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. T. na rzecz Gminy K. kwotę 360 złotych (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 58/22 oddalił skargę M. T. (dalej jako skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Burmistrz K. zarządzeniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 762) zwanej dalej P.o. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) zwanej dalej u.s.g., po zasięgnięciu opinii P. Kuratora Oświaty, odwołał z dniem [...] listopada 2021 r. bez wypowiedzenia M. T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2403/21) pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. powinno być rozumiane wąsko. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Co ważne z przepisu tego nie wynika, aby podstawą do odwołania dyrektora szkoły były tylko zawinione przypadki działania dyrektora, ale także przypadki niezawinione, uniemożliwiające sprawowanie tej funkcji w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2580/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ prowadzący zarzucił skarżącej cztery naruszenia: (1) utrudnianie pracy służbom sanitarnym w podejmowaniu działań zapobiegających rozprzestrzenianiu się zakażenia COVID-19, (2) ignorowanie i niewykonywanie poleceń organu prowadzącego polegające na nieprzekazywaniu informacji o podejmowanym działaniach w zakresie organizacji zajęć Zespołu oraz nieinformowanie organu o wszystkich zdarzeniach dotyczących funkcjonowania Zespołu związanych z COVID-19, (3) brak występowania do organu prowadzącego o wyrażenie zgody na zawieszenie zajęć szkolnych, a w szczególności całkowite zaprzestanie informowania organu o zawieszeniu zajęć i sposobie realizacji zajęć i innych zadań jednostki w trakcie zawieszenia zajęć, (4) ignorowanie poleceń organu prowadzącego dotyczących złożeń organizacyjnych i finansowych placówki określonych w arkuszu organizacji Zespołu i planu finansowego i zaciąganie zobowiązań finansowych z przekroczeniem uprawnień i planu finansowego.
Organ w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia oraz w jeszcze obszerniejszej odpowiedzi na skargę szeroko uzasadnił swoje stanowisko odnośnie wskazania naruszonych przepisów oraz opisu naruszeń ze strony skarżącej. Przywołał oraz dołączył do akt dowody wykazujące w jego ocenie naruszenia skarżącej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi oraz w kolejnych pismach stanęła na stanowisku, że stawiane jej zarzuty są bezpodstawne i zachowaniem swoim nie naruszyła przepisów powoływanych przez organ. Sąd postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. na rozprawie dopuścił powyższe dowody zawnioskowane i dołączone do akt przez obie strony, z wyjątkiem zawnioskowanych dowodów, o które sam Sąd musiałby się zwracać do innych organów – na mocy przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a.
W ocenie Sądu część stawianych przez organ skarżącej zarzutów jest zasadna i dawała podstawę do wydania zaskarżanego zarządzenia. Jako niezasadne należy uznać naruszenie zasad gospodarowania środkami pieniężnymi. Jak wskazano w przywoływanym już wyroku NSA z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2403/21 stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Sąd pierwszej instancji w składzie niniejszym w pełni powielił ten pogląd.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku inaczej natomiast przedstawia się kwestia zarzucanych skarżącej pozostałych trzech naruszeń. Wszystkie one dotyczą wprawdzie negatywnej oceny pracy czy wykonania bieżących zadań Dyrektora Szkoły, co w normalnej sytuacji nie dawałoby podstawy do wydania zarządzenia w omawianym trybie. W sprawie nie mamy jednak do czynienia z normalną sytuacją, tylko z sytuacją epidemiczną, wywołaną wirusem COVID-19. Wszystkie trzy zarzuty są zaś powiązane z sytuacją wywołaną wirusem COVID-19.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ oparł się przy wydawaniu zarządzenia na nieobowiązujących przepisach. Wprawdzie ma rację skarżąca, że w dacie wydawania zarządzenia nie obowiązywał § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493) przywołany w zarzucie nr 1, ale obowiązywał § 13c tego rozporządzenia, przywołany i szczegółowo opisany przez organ w uzasadnieniu zarządzenia do tego naruszenia.
Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że naruszenie nr 1 zostało sformułowano ogólnikowo. Organ precyzyjnie opisał te naruszenie i zarazem wykazał, że na skarżącej jako na Dyrektorze Szkoły spoczywał obowiązek współpracy z inspektorem powiatowym i mimo prób wykazywania przez skarżącą, że zadośćuczyniła tym obowiązkom, organ wykazał, że tak nie było. W szczególności dotyczy to sytuacji z okresu od 13 października 2021 r. do 21 października 2021 r. Skarżąca zobowiązana była w dniu 13 października 2021 r. przekazać inspektorowi powiatowemu listę osób z którymi miała kontakt osoba zarażona wirusem SARS COV 2 jednakże tego nie zrobiła. Stąd inspektor powiatowy o tę listę zwrócił się bezpośrednio do Burmistrza K. pismem z dnia 15 października 2021 r. opisując szeroko, że skarżąca nie realizuje nałożonych na nią zadań. Lista taka została sporządzona dopiero w dniu 17 października 2021 r. (niedziela po południu) i to nierzetelnie. Próba tłumaczenia skarżącej, że pomiędzy 14 i 17 października 2021 r. zajęcia w szkole się nie odbywały, pozostaje bez wpływu na brak realizacji nałożonego na skarżącą obowiązku. Dzień 14 października 2021 r. był dniem wolnym od nauki ale nie od pracy i administracja Szkoły w tym dniu pracowała.
Zdaniem Sądu podobnie sytuację braku wykonywania w tej mierze zadań przez skarżącą inspektor powiatowy opisał w piśmie skierowanym do Burmistrza z dnia 20 października 2021 r. Wskazał tam ponadto, że do dnia 20 października 2021 r. dyrekcja Szkoły nie wskazała osoby i numeru telefonu komórkowego do kontaktu w ww. sprawie, która udzielałaby informacji poza godzinami pracy szkoły, tj. popołudniami oraz w dni wolne i święta. Tłumaczenia zatem skarżącej, że informacja taka została przekazana w terminie nie podlega prawdzie. W terminie przekazano bowiem informację niepełną.
Ze szczegółowo opisanego przez organ stanu faktycznego dotyczącego omawianej kwestii jawi się obraz, w którym skarżąca z niewiadomych przyczyn wdała się w konflikt z inspektorem powiatowym nie realizując nałożonych na nią ustawowo obowiązków, czym doprowadziła do tego, że w dniach od 14 do 18 października 2021 r. osoby, które winny odbywać kwarantannę narażały inne osoby na zakażenie. Konflikt ten przybrał taką miarę, że skarżąca zamiast realizować zadania na rzecz inspektoratu powiatowego, zaczęła żądać od tego Inspektoratu podjęcia działań na rzecz Szkoły kierowanej przez nią, a następnie kategorycznie odmówiła sporządzenia listy i przekazania listy twierdząc, że w dniu 14 października 2021 r. jest święto i nikogo nie będzie w Szkole. Działanie takie należy ocenić negatywnie jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt P.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że w tym miejscu zauważenia wymaga, że w orzecznictwie pojawił się pogląd, że samo niewłaściwe lub nie do końca właściwe wywiązywanie się z powierzonych obowiązków ze względu na działanie w wyjątkowych, niespotykanych wcześniej okolicznościach, tj. w okresie wprowadzenia stanu epidemicznego i przejścia szkół na nauczanie zdalne, nie zawsze muszą stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 556/20). Podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym tamtej sprawy naruszone obowiązki nie zagrażały życiu i zdrowiu uczniów i personelu. W sprawie niniejszej zaś, co bezspornie wykazuje organ, w oparciu o stanowisko przedstawione przez inspektora powiatowego, "niestosowanie się Dyrekcji do poleceń Państwowej Inspekcji Sanitarnej skutkowało będzie wzrostem zakażeń nie tylko w istniejącym już ognisku szkolnym (liczba zachorowań powyżej 3 osób) ale w mieście i gminie K. skąd pochodzą uczniowie, nauczyciele oraz inne osoby pracujące w ZSO w K.". Działanie skarżącej, a właściwie brak prawidłowego działania w określonych warunkach, naraził na utratę zdrowia i życia wiele osób.
Jeśli zaś chodzi o naruszenia nr 2 i 3, to w ocenie Sądu są one wykazywane przez organ w sposób uzasadniony. Jak wynika z § 18 ust. 2a rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1604) dyrektor, za zgodą organu prowadzącego i po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, może zawiesić zajęcia na czas oznaczony, jeżeli ze względu na aktualną sytuację epidemiologiczną może być zagrożone zdrowie uczniów.
W ocenie Sądu jak z powyższego wynika, Dyrektor każdorazowo przed zawieszaniem zajęć, a takie zawieszenia ewidentnie wystąpiły, winna uzyskać m.in. zgodę organu prowadzącego. Zgodnie z § 18 ust. 2b przywołanego rozporządzenia zgoda i opinia, o których mowa odpowiednio w ust. 2 i 2a, mogły być wydane także ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności. W takim przypadku treść zgody lub opinii powinna być utrwalona w formie protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób. Jednakże, jak wykazuje organ, skarżąca o takie zgody nie występowała, tylko post factum informowała organ o zawieszaniu zajęć. W związku z tym faktem organ zobowiązał skarżącą pismem z dnia 5 października 2021 r. do zwracania się do niego o taką zgodę co spowodowało, że skarżąca zaprzestała w ogóle informować go o sytuacji w Zespole. O zawieszaniu zajęć organ wiedział wyłącznie z opinii Inspektora powiatowego, które były do niego przesyłane w drodze informacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu, że tego rodzaju postępowanie skarżącej jako Dyrektora szkoły utrudniało a wręcz uniemożliwiało podjęcie działań w zakresie ewentualnych zmian dotyczących dowożenia uczniów do szkoły. Tym bardziej, że nie chodziło o jednorazowe zawieszenie zajęć, tylko zawieszenia kilkukrotne. O ile więc w sytuacjach innych niż epidemiologiczne działanie takie można by uznać za inne niż przypadki szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1479/19) o tyle sytuacja zupełnie inaczej się przedstawia, gdy mamy do czynienia z warunkami pandemii.
W uzasadnieniu zarządzenia organ akcentował, że spotykał się ze strony skarżącej już od dłuższego czasu z ignorancją na wielu płaszczyznach współpracy. Skarżąca temu zaprzecza powołując się na korespondencję e-mailową, ale w ocenie Sądu rację należy przyznać organowi. Po pierwsze, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie podstawą wydania zarządzenia nie był wyłącznie konflikt pomiędzy Burmistrzem i Dyrektorem, tylko niewłaściwe zachowanie skarżącej względem inspektora powiatowego. To podmiot trzeci, zewnętrzny w tym konflikcie, w sposób obiektywny wykazał niezgodne z prawem działania skarżącej. Kolejnym zewnętrznym podmiotem w sprawie jest również P. Kurator Oświaty, który bazując na przedstawionym mu opisie całej sprawy, uwzględnił te argumenty i kierując się w szczególności bezpieczeństwem uczniów i pracowników szkoły w czasie pandemii oraz koniecznością zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego funkcjonowania szkoły, wydał w dniu 17 listopada 2021 r. pozytywną opinię o odwołaniu skarżącej ze stanowiska Dyrektora.
Ponadto w ocenie Sądu o negatywnym nastawieniu skarżącej do ciążących na niej obowiązkach świadczy również jej stosunek do Burmistrza jako organu prowadzącego. Chodzi o to, w jaki sposób doszło do wręczenia skarżącej przedmiotowego zarządzenia. Skarżąca została poproszona telefonicznie o spotkanie z Burmistrzem jako organem prowadzącym, na co pismem z dnia 23 listopada 2021 r. poinformowała organ, że w związku z ogromną ilością obowiązków oraz spraw związanych z organizacją pracy ZSO w K. oraz przebiegającą kontrolą z PIP nie może przyjechać osobiście na spotkanie. Wobec powyższego to Burmistrz wraz ze skarbnikiem Gminy i inspektorem ds. szkolnictwa UM w K. udali się tego samego dnia do ZSO w K. i tam wręczyli zarządzenie skarżącej (notatka z 23 listopada 2021 r. podpisana przez te trzy osoby). Wszystkie wskazane powyżej okoliczności przesądzają, w ocenie Sądu o tym, że dalsze pozostawanie skarżącej na stanowisku Dyrektora zaczęło destabilizować funkcjonowanie zarządzanej przez nią Szkoły. W obliczu faktu, że w miejscu pracy kwarantanną objęto 10 oddziałów na 15 funkcjonujących w Szkole Podstawowej oraz oddział przedszkolny (w tym nauczycieli i pracowników obsługi), organ prowadzący nie mógł w dalszym ciągu tolerować zachowania skarżącej i w związku z tym musiał podjąć działania nagłe i adekwatne.
Zdaniem WSA w Białymstoku w tym miejscu należy podkreślić jeszcze jedną kwestię. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, że "szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają" tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Nie mogą to być sytuacje, które wydarzyły się w odległym czasie. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy przesłanka ta jest spełniona. Wprawdzie zarządzenie wydano dopiero w dniu 23 listopada 2021 r., ale stało się tak dlatego, gdyż to P. Kurator Oświaty dopiero w dniu 17 listopada 2021 r. wydał opinię, bez której wydanie zarządzenia nie było dopuszczalne. Natomiast organ prowadzący zwrócił się do Kuratora o wydanie opinii już w dniu 29 października 2021 r.
Reasumując, zdaniem Sądu postępowanie przed organem zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o ocenę prawną wydanego zarządzenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. T., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego poprzez odstąpienie od jego wąskiej interpretacji, a rozszerzenie na przypadki dotyczące bieżących zadań nauczyciela - Dyrektora Szkoły wyłącznie ze względu na sytuację epidemiczną wywołaną wirusem Covid-19, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przypisu do niniejszego przypadku i oddaleniem skargi;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść sprawy tj.
a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 w związku z § 3 w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.c. wobec braku wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącej przy wniosku z dnia 7 marca 2022 r. na potwierdzenie niezasadności zarzutów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu, a między innymi wobec wyróżniającej oceny pracy przez P. Kuratora Oświaty w wyniku kontroli w dniu 9 września 2021 r., przestrzegania przepisów prawa i zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w czasie epidemii Covid-19 co zostało stwierdzone protokołem kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, faktycznego wyznaczenia w dniu 14 października 2021 r. zastępcy dyrektora A. Ł. jako osoby do kontaktów z Państwowym Inspektorem Sanitarnym i powiadomienia o tym właściwego Inspektora Sanitarnego, przekazywania informacji zarówno Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu jak i Burmistrzowi w przedmiocie organizacji zajęć szkolnych potwierdzonych w wiadomościach przesłanych pocztą elektroniczną;
b) art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 146 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, bez uwzględniania całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy w szczególności materiału dowodowego złożonego przez skarżącą na potwierdzenie prawidłowej realizacji obowiązków, a w wyniku czego oddaleniem skargi, w sytuacji gdy WSA winien uchylić zarządzenie Burmistrza K. wobec braku dowodów potwierdzających destabilizację Zespołu Szkół którym kierowała skarżąca pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, bądź też nie zapewnienia osobom tam pracującym odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pracy w czasie epidemii Covid-19.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zarządzenia. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak też za postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty zawarte w tej skardze nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Ne jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść sprawy w zakresie obejmującym art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącej przy wniosku z dnia 7 marca 2022 r.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie. Ponadto należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego zarządzenia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które zostały zawarte w jego uzasadnieniu, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. byłby zasadny, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sytuacja taka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji i przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, po dodatkowym dopuszczeniu dowodów zawartych w piśmie skarżącej z 7 marca 2022 r., nie wymaga uzupełniania i w pełni może być podstawą do wydania wyroku. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ orzekał na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału zgromadzonego w aktach, w szczególności pominięcia dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącej przy wniosku z dnia 7 marca 2022 r.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd jedynie może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, ponieważ kontrola zaskarżonego aktu odbywa się na podstawie akt sprawy (powołany już art. 133 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących po stronie sądu w sprawie wątpliwości. Tym samym dowód przeprowadzany na podstawie powołanego art. 106 § 3 P.p.s.a. nie ma na celu ustalania nowego stanu faktycznego w sprawie, ale jedynie służy ocenie, czy stan faktyczny ustalony przez organ odpowiada rzeczywistemu stanowi sprawy. Ponadto w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że sąd administracyjny ma prawo, a nie obowiązek przeprowadzenia dowodu z dokumentu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W związku z tym podkreśla się w orzecznictwie, że dowody dopuszczone w sprawie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służą zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14).
Stawiając ten zarzut Sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie zarzuca pominięcie wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącej z dnia 7 marca 2023 r. Zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 126) dopuścił dowody zawnioskowane tym pismem i do niego dołączone. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów tylko z tych dokumentów, o które musiałby zwracać się do innych organów.
Strona skarżąca kasacyjnie argumentując naruszenie ww. przepisu podniosła, że dokumenty dołączone do wniosku z 7 marca 2022 r. potwierdzają niezasadność zarzutów zawartych w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji zarządzeniu. Ta argumentacja nie jest zasadna. Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uznał, aby dowody te potwierdzały wadliwość ustaleń zawartych w zaskarżonym zarządzeniu. Podstawowy zakres zarzutów stanowiących podstawę do wydania zarządzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. obejmował przedział czasowy między 13 października 2021 r. a 21 października 2021 r. Za ten okres czasu zostały sformułowane wobec skarżącej kasacyjnie podstawowe zarzuty braku wykonywania poleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mońkach oraz niepodejmowania czynności wynikających z obowiązujących przepisów i dotyczących bezpośredniego narażenia na utratę zdrowia i życia uczniów, nauczycieli i innych pracowników Zespołu Szkół [...] w K. Natomiast pismo pełnomocnika skarżącej z daty 7 marca 2023 r. dotyczy przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci protokołu kontroli z dnia 9 września 2021 r., protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z 29 listopada 2021 r., pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 listopada 2021 r. oraz pism i notatek Wicedyrektor Zespołu Szkół [...] w K. z dnia 29 listopada 2021 r., 22 października 2021 r. i 5 października 2021 r. Żaden z tych dokumentów nie dotyczył zdarzeń objętych okresem 13-21 października 2021 r. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 19 listopada 2021 r. wynika brak przekazania Zespołowi Szkół [...] w K. formalnych wytycznych w zakresie zasad ochrony przed zagrożeniem epidemicznym celem ich wdrożenia, to jednak takiej treści nie zawiera to pismo. Z jego treści (akta sądowe sprawy, karta nr 116) jedynie wynika, że zawiera ono przypomnienie kierowane do wielu jednostek organizacyjnych o przestrzeganiu wytycznych Ministerstwa Edukacji i Nauki, Ministerstwa Zdrowia i Głównego Inspektora Sanitarnego skierowane do szkół podstawowych i ponadpodstawowych. W żaden sposób z treści tego pisma nie wynika, aby Zespół Szkół [...] w K. nie otrzymał wymaganych wytycznych, zaleceń lub rekomendacji.
Kwestia wyznaczenia w dniu 14 października 2021 r. przez skarżącą kasacyjnie pracownika Zespołu Szkół (Wicedyrektor A. Ł.) do kontaktu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie kwarantanny uczniów zostało dokonane tylko częściowo, ponieważ kontakt telefoniczny był ograniczony tylko do godzin pracy Szkoły. Za działania zastępcy dyrektora szkoły odpowiedzialność ponosi dyrektor szkoły, który powinien, w szczególności w przypadku realnego zagrożenia epidemicznego mającego miejsce w ww. okresie, także kontrolować prawidłowość podejmowanych czynności ze strony pracowników kierowanej przez siebie szkoły.
Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z podniesionym w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Naruszenie art. 233 § 1 K.p.c. mogłoby polegać na wadliwej ocenie mocy dowodowej dopuszczonych przez Sąd pierwszej instancji dowodów z dokumentów, braku na podstawie tak dopuszczonych dowodów rozważenia pozostałych dowodów zebranych przez organ w sprawie lub oczywiście błędnej oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2780/21). W tej sprawie żadna z tych sytuacji nie miała miejsca.
Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 P.p.s.a. odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (a więc i art. 233 § 1 K.p.c.) w zakresie przeprowadzania dowodu z dokumentu nie jest w tej sprawie zasadny.
W okolicznościach tej sprawy zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. polegającego na uznaniu, że odwołanie skarżącej kasacyjnie nie było szczególnie uzasadnionym przypadkiem także nie jest zasadny.
Błędna wykładnia polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Taki zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 3229/23; wyrok NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23; wyrok NSA z 22 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1192/23). Strona skarżąca kasacyjnie podniosła w tym zakresie, że prawidłowa wykładnia "przypadku szczególnie uzasadnionego" powinna wskazywać na jego wyjątkowy charakter. Do takiej kategorii zdarzeń nie mogą być zakwalifikowane przypadki typowe, powtarzalne bazujące na negatywnej ocenie pracy dyrektora lub wykonywaniu bieżących zadań przez dyrektora. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić i taką też wykładnię zawarł w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Mająca w tej sprawie miejsce sytuacja związana była z nadzwyczajnym przypadkiem wystąpienia epidemii wywołanej wirusem Covid-19, który bezpośrednio zagrażał zdrowiu i życiu uczniów, nauczycieli i pozostałych pracowników Zespołu Szkół, a ponadto wobec wykazanego braku podejmowania działań także mieszkańcom K. i innych miejscowości. Przeciwdziałanie tej epidemii niewątpliwie miało charakter szczególny, nadzwyczajny i było wyzwaniem dla wielu organów. Tym niemniej z akt sprawy wynika, że zachowanie strony skarżącej kasacyjnie w okresie 13-21 października 2021 r. nie wynikało z dokładania starań celem przeciwdziałania skutkom tej epidemii, ile z braku wykonywania poleceń innego organu. Niewątpliwie organem właściwym do podejmowania czynności związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem sytuacji bezpośredniego zagrożenia epidemicznego był właściwy powiatowy państwowy inspektor sanitarny, a tym samym jego polecenia w sytuacji zaistnienia przypadków zarażenia uczniów i nauczyciela (nauczycieli) wirusem Covid-19 powinny być wykonywane z najwyższą starannością. Chronioną wartością było bowiem zdrowie i życie. Jak przy tym wynika z akt sprawy nie można uznać za zasadne tłumaczenie strony skarżącej kasacyjnie o podejmowaniu w ww. okresie działań zgodnie z komunikatami i obowiązującymi przepisami. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie kwestionując błędną wykładnię art. 66 ust 1 pkt 2 P.o. nie wskazała na przepisy, które przestrzegała w swoim działaniu w okresie 13-21 października 2021 r. i na podstawie których podejmowała swoje czynności. W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" to ta właśnie strona powinna wskazać, na czym miała polegać prawidłowa jego wykładnia i jakie argumenty przemawiają za wykładnią przedstawioną przez stronę. Jeżeli podnosi się, że skarżąca kasacyjnie jako Dyrektor Zespołu Szkół przestrzegała właściwych w tym zakresie przepisów (tj. przepisów mających na celu przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się wirusa Covid-19), to powinna wskazać, które to przepisy uzasadniały jej działanie. Brak takiego sprecyzowania utrudnia uznanie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie za zasadną.
Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że narażenie uczniów, nauczycieli i inne osoby na dalsze rozprzestrzenianie się wirusa Covid-19 poprzez brak podejmowania wymaganych i wskazywanych przez właściwy organ nadzoru sanitarnego działań w okolicznościach tej sprawy trafnie został uznany za szczególnie uzasadniony przypadek. Dotyczył on bowiem sytuacji zupełnie wyjątkowej, nadzwyczajnej i nagłej, a organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły publicznej miał prawo uznać, że dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2755/21).
Bezzasadny w okolicznościach tej sprawy jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 146 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Art. 145 P.p.s.a. reguluje zakres rozstrzygnięć sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia. Ponadto przepis ten dzieli się na punkty, a § 1 pkt 1 także na litery. W tej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji nie była decyzja ani też postanowienie, tym samym Sąd ten nie mógł tego przepisu stosować i go nie stosował. Nie można skutecznie zarzucić naruszenie przepisu, który w danej sprawie nie podlegał stosowaniu.
W czasie orzekania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 146 P.p.s.a. regulował zakres rozstrzygania przez sąd administracyjny w przypadku, gdy przedmiotem skargi były inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a P.p.s.a. Także ten przepis nie miał zastosowania w tej sprawie, ponieważ przedmiotem skargi w tej sprawie było zarządzenie i w razie ewentualnego uwzględnienia skargi sąd administracyjny rozstrzygałby na podstawie art. 147 P.p.s.a., a nie art. 146 tej ustawy. Ponadto art. 146 P.p.s.a. także zawiera dwa paragrafy, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który z tych paragrafów stanowi przedmiot zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w tej sprawie został naruszony art. 7 i art. 45 Konstytucji RP, a zaskarżony wyrok stanowi ograniczenie samodzielności dyrektora szkoły i godzi w konstytucyjnie chronione prawa i wolności.
Tym samym skoro wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a zaskarżony wyrok kontrolowany w granicach jej zarzutów odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).