III OSK 1697/24

III OSK 1697/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Po 692/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-02-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 11b, art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a,art. 145 § 3, art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 692/23 w sprawie ze skargi B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 5 maja 2023 r., nr WIK.RK.1431.21.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 692/23 oddalił skargę B. K. (dalej także jako: skarżący) na akt Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej także jako: organ) z dnia 5 maja 2023 r., nr WIK.RK.1431.21.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 7 marca 2023 r. skarżący, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie i przekazanie mu wszystkich dokumentów (całości spraw) w zakresie uchwalonych planów i wydatków funduszu sołeckiego za lata 2020, 2021 i 2022 - uchwał dotyczących planów sołeckich wraz z protokołami z zebrań wiejskich, opisanych faktur dotyczących realizacji zaplanowanych wydatków sołeckich zarówno przez poszczególne sołectwa jak i wydział księgowości Urzędu Miasta i Gmin W. dla następujących sołectw: K., N., B., P., S., J., G..
Wniosek skarżący podpisał jako "B. K. radny Rady Miejskiej we W." i tak też oznaczony został nadawca wniosku.
W dniu 22 marca 2023 r. organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia wnioskowanej informacji publicznej.
Jednak w odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. wskazał, że nie wnosił o udostępnienie informacji przetworzonej, lecz o przekazanie materiałów źródłowych, a więc o udostępnienie informacji publicznej prostej. Skarżący podkreślił, że jego wniosek nie jest skomplikowany, czy niezrozumiały.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023, nr WIK.RK.1431.21.2023 organ, działając na podstawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił skarżącego, że udzielenie wnioskowanych przez niego informacji wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów i zwrócił uwagę na szeroki zakres wnioskowanych informacji i konieczność przekształcenia ich w formę wskazaną w żądaniu. Organ podał, że koszty dodatkowe, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmują następujące elementy składowe:
1.Koszty osobowe - godziny nadliczbowe
a) liczba godzin nadliczbowych każdego z pracowników uczestniczącego w przygotowaniu żądanej informacji publicznej
- pracownik numer 1: 18 godzin
- pracownik numer 2: 16 godzin
- pracownik numer 3: 1 godzina
- pracownik numer 4: 2 godziny
- pracownik numer 5: 2 godziny
b) stawka za 1 godzinę pracy w godzinach nadliczbowych każdego z zaangażowanych pracowników (stawka brutto, powiększona o koszty pracodawcy)
- stawka dla pracownika numer 1: 43,29 zł
- stawka dla pracownika numer 2: 43,29 zł
- stawka dla pracownika numer 3: 43,29 zł
- stawka dla pracownika numer 4: 37,01 zł
- stawka dla pracownika numer 5: 41,72 zł
Koszty osobowe łącznie = suma iloczynu ppkt 1a i 1b dla każdego z pracowników = 779,22 zł + 692,64 zł + 43,29 zł + 74,02 zł + 83,44 zł = 1 672,61 zł;
2. Koszty eksploatacyjne związane z przygotowaniem kserokopii
a) koszt zakupu 1 tonera 301,35zł (na podstawie umowy nr WIK.ZP.272.1.2023/96 z dnia 17 stycznia 2023 r.);
b) szacunkowa według producenta tonera wydajność: 1 toner = 24 000 kserokopii (stron), koszt tonera w przeliczeniu na jedną kopię: 0,01 zł;
c) zużycie części eksploatacyjnych na 1 000 000 sztuk kopii według parametrów technicznych producenta i na podstawie obowiązujących cen za poszczególne części eksploatacyjne (bęben, deweloper, pojemnik na zużyty toner, konserwacja, regulacja, programowanie) tj.: 0,1255 zł - koszt zużycia części eksploatacyjnych w przeliczeniu na jedną kopię: 0,1355 zł;
Łączne koszty eksploatacyjne 2083 kopie * 0,1355 zł (ppkt a-c): = 282,25 zł;
3. Koszt papieru:
a) 500 kartek papieru (ryza) / cena zakupu brutto jednej ryzy papieru (500 kartek) 22,75 zł brutto na podstawie umowy nr WIK.ZP.272.5.2023/11 z dnia 24 stycznia 2023 r.;
b) cena jednostkowa jednej kartki papieru: 0,0455 zł;
Łączna liczba kartek papieru potrzebnych do przygotowania żądanej informacji 2083 sztuk kopii* 0,0455 zł = 94,78 zł;
Łączny koszt przygotowania wnioskowanej informacji wynosi (suma wyliczeń z pkt 1, 2 i 3): 2 049, 64 zł, o czym organ powiadomił skarżącego.
Organ wyjaśnił ponadto, że wyżej szczegółowo opisane koszty są kosztami dodatkowymi, jakie będzie musiał ponieść w związku z przygotowaniem wnioskowanej informacji z uwagi na jej zakres, ilość i formę żądanych dokumentów, pracochłonność ich przygotowania oraz potrzebę przetworzenia informacji. Organ uznał, że koszty te należy klasyfikować jako wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu, gdyż dotyczą wykonywania obowiązków poza przyjętym zakresem czasu pracy.
Jednocześnie organ poinformował, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia skarżącego, chyba że skarżący w tym terminie dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Organ wskazał również, że skarżący w marcu złożył także trzy inne, równie obszerne, wnioski o udostępnienie informacji publicznej, poza tym będącym przedmiotem niniejszego wezwania i podkreślił, że oczywistym jest, że zapewnienie dostępu do informacji na temat spraw publicznych jest ważne i potrzebne, ale jak w wielu innych przypadkach granica pomiędzy rzeczywistą potrzebą uzyskania informacji, a nadużywaniem tego prawa jest dyskusyjna.
W odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszego powiadomienia organ wskazał, że zdecydowana większość wnioskowanych w nim dokumentów została już zarchiwizowana. Przygotowanie ich wymaga odszukania w archiwum znajdującym się w dwóch różnych lokalizacjach, a zatem również oddelegowania pracownika celem ich odszukania. Organ zaznaczył, że przygotowanie kopii wystawionych faktur i dokumentów księgowych dotyczących funduszu sołeckiego wymaga ich wyszukania ze zbioru kilkudziesięciu tysięcy dokumentów księgowych znajdujących się w ponad 200 segregatorach. Wnioskowane informacje (faktury) są bowiem archiwizowane w określony sposób m.in. poprzez chronologiczne przypisanie do danego dziennika. W pierwszej kolejności pracownik oddelegowany do odszukania w archiwum właściwego zbioru musi go odnaleźć w zasobach archiwalnych, co wymaga określonego czasu, zważywszy na fakt obszerności dokumentacji przechowywanej w archiwum, złożoności jej zaszeregowania i umiejscowienia na wybranych regałach. Następnie po wyszukaniu właściwego zbioru dokumentów księgowych za dany okres trafia on do pracowników merytorycznych Wydziału Księgowości, którzy z kolei spośród kilkudziesięciu tysięcy faktur zarchiwizowanych w danym roku muszą odszukać te wskazane we wniosku, a następnie każdą z faktur skserować. Organ podkreślił przy tym, że nie jest to czynność prosta, odtwórcza, gdyż wymaga odpowiedniej wiedzy i analizy celem prawidłowego wyselekcjonowania oczekiwanych dokumentów. Organ zaznaczył, że wszystkie powyższe czynności, niezbędne dla zrealizowania zaledwie jednego z punktów wskazanych we wniosku, powodują konieczność zaangażowania kilku osób i to poza ich normalnymi godzinami pracy. Nie jest możliwe wykonanie powyższych czynności w standardowym czasie pracy ze względu na konieczność terminowej realizacji przez pracowników innych powierzonych im obowiązków służbowych.
Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że wyszukanie wnioskowanych dokumentów jest bardzo czasochłonne, gdyż wymaga wyszukania i przygotowania ponad 2080 kserokopii, po wcześniejszym ich wyszukaniu i wyselekcjonowaniu spośród kilku tysięcy dokumentów. Organ dodał, że do tego należy doliczyć czas niezbędny do wydrukowania blisko 600 wpłat, które najpierw należy także odpowiednio wyszukać.
Następnie w celu przygotowania informacji czy w pełni wydatkowano wszystkie środki we wskazanych latach 2020-2022, dla wybranych sołectw, konieczne jest przetworzenie informacji. Sporządzenie powyższego zestawienia w formie i w zakresie wskazanym we wniosku wymaga odszukania w poszczególnych latach tj. 2020, 2021 i 2022, wśród bardzo licznych dokumentów księgowych, wszystkich informacji na temat środków z funduszu sołeckiego, a następnie przypisania ich do danego sołectwa i przygotowania zestawienia z wybranymi danymi o które wnosi wnioskodawca i ich analizy/ wzajemnego zestawienia celem wykazania różnic/terminów.
Organ podkreślił, że przygotowanie takich zestawionych informacji wymaga wyselekcjonowania odpowiednich dokumentów, ich porównania, zsumowania na podstawie różnych kryteriów. Następnie po wyszukaniu odpowiednich dokumentów dla lat 2020, 2021 i 2022 trzeba mieć na uwadze, iż są one ze sobą w różny sposób powiązane, posiadają różną formę (faktury, umowy, przelewy bankowe, potwierdzenia przelewów). Co więcej, z uwagi na odmienny charakter i specyfikę ww. dokumenty są inaczej katalogowane i archiwizowane. Dlatego też sporządzenie ww. zestawień przez tutejszy Urząd jest związane z koniecznością odpowiedniego połączenia informacji na podstawie ww. wyselekcjonowanych pojedynczych dokumentów, samodzielnego ich zredagowania, przeprowadzenia czynności analitycznych (zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku), których końcowym efektem będzie wnioskowane zestawienie/analiza w postaci, np.: podania łącznej kwoty uzyskanej przez każdą świetlicę osobno w odpowiednich latach kalendarzowych, wykazania kwot różnic pomiędzy wysokością wynajmu a kwotą przekazaną na rzecz sołectwa, wskazania terminów realizacji zwrotu środków na rzecz sołectwa (pkt. 3, 5 i 5 przedmiotowego wniosku). Tym samym skutkiem powyższego jest przygotowanie specjalnie dla wnioskodawcy nowego typu/jakości informacji (dokumentu).
Organ zaznaczył, że nie prowadzi i tym samym nie dysponuje takim gotowym zestawieniem, raportem. Dlatego też, aby zrealizować wniosek w formie w nim wskazanej konieczne jest sporządzenie takowego zestawienia. Z uwagi na powyższe, zadanie to jest pracochłonne i wymaga analizy tysięcy dokumentów, a w tym celu konieczne jest oddelegowanie pracowników po godzinach pracy do przygotowania wymaganych informacji (ich odszukania, skopiowania, zanonimizowania, zestawienia ze sobą).
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że sporządzenie wnioskowanych zestawień nie jest jedynie czysto technicznym zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację. Powyżej opisane czynności wybrania z wszystkich posiadanych dokumentów, zwłaszcza księgowych, wymagają nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu. Czynności te są bowiem czasochłonne i wiążą się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych (wyżej opisanych) trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami Urzędu.
Reasumując, organ wskazał, że przygotowanie żądanej informacji publicznej we wskazanym we wniosku zakresie i formie wymaga zaangażowania zespołu pracowników poza ich standardowe czynności i godziny pracy wynikające z zakresu obowiązków, a także poniesienie przez Urząd dodatkowych kosztów rzeczowych. Sprawdzenie ponad 200 segregatorów z kilkudziesięcioma tysiącami dokumentów księgowych wymaga wyselekcjonowania tej dokumentacji z zasobów archiwalnych znajdujących się w 2 lokalizacjach, następnie jej przejrzenia "kartka po kartce" celem wyszukania żądanych dokumentów, wypięcia, rozszycia, skserowania, zanonimizowania, zniszczenia kopii.
W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia 13 kwietnia 2023 r. wezwał organ do zaprzestania naruszania prawa w postaci żądania uiszczenia opłaty w wysokości 2049,64 zł tytułem dodatkowych kosztów związanych z zaangażowaniem pracowników do odszukania wskazanych we wniosku dokumentów oraz związanych ze zużyciem materiałów eksploatacyjnych oraz do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 7 marca 2023 r.
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2023 r. organ podał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 5 maja 2023 r. udzielono skarżącemu wnioskowanej informacji i wezwano go do zapłaty 2 308,94 zł tytułem kosztów jej udostępnienia. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że ostateczna ilość udostępnionych kopii dokumentów wynosi 3719, a liczba kartek 2910, a więc uległa zmianie szacowana wcześniej wysokość opłaty, która wynosi odpowiednio: - 503,92 zł tytułem kosztów eksploatacyjnych (3719 x 0,1335 zł), - 132,41 zł tytułem kosztów zakupu papieru (2910 x 0,0455 zł), - 1672,61 zł tytułem kosztów osobowych.
W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność organu zobowiązującą go do uiszczenia kwoty 2 049,64 zł (zmienionej do kwoty 2 308,94 zł), tytułem pokrycia kosztów dodatkowych związanych z wnioskiem z dnia 7 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o uchylenie aktu organu z dnia 6 kwietnia 2023 r. i o zobowiązanie organu do nieodpłatnego rozpoznania wniosku z dnia 7 marca 2023 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił Burmistrza Miasta i Gminy W. naruszenie:
1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne obciążenie skarżącego kosztami dodatkowymi związanymi między innymi z zaangażowaniem w godzinach nadliczbowych pracowników w ilości czterech osób oraz pozostałych kosztów wykazanych w zaskarżonym powiadomieniu do przygotowania wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokumentów, podczas gdy przepis ten nie daje organom administracji publicznej podstawy prawnej do obciążania wnioskodawcy kosztami związanymi z oddelegowaniem pracownika organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
2. a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust 1-3 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji publicznej dotyczącej jawności działalności organów włada publicznej, w tym sposobu dysponowania i wydatkowania przez organ administracji publicznej środkami publicznymi stanowiącymi budżet samorządu gminnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądanie poniesienia kosztów związanych z oddelegowaniem pracownika do wykonywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezprawne, bowiem żaden przepis prawa nie upoważnia organu do obciążania wnioskodawcy tego typu kosztami. Upatrywanie przez organ podstawy do takiego działania w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdaniem skarżącego stanowi wyraz nieprawidłowej wykładni prawa. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które podkreśla, iż dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, a ewentualne koszty wymagają starannego rozważenia. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z obciążeniem go kosztami w wysokości 2 308,94 zł i podniósł, że jego zdaniem organ podejmuje działania mające na celu uchylenie się od obowiązku wykonania wniosku, ogranicza prawo strony do uzyskania informacji o działaniu organów samorządu terytorialnego, a ewentualnie windykując ww. kwotę narazi skarżącego na upokorzenie. Ponadto, skarżący podniósł, że jako radny reprezentuje społeczność lokalną, a podczas zebrań wiejskich, w których uczestniczył nie przekazywano mieszkańcom informacji i sprawozdania z wydatkowania środków finansowych z funduszu sołectw, co było ostro krytykowane przez zgromadzonych mieszkańców, zwłaszcza że w pandemii zebrania nie odbywały się i nie przekazywano informacji na co środki te zostały wydane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 692/23 oddalił skargę B. K. na akt Burmistrza Miasta i Gminy W. dnia 5 maja 2023 r., nr WIK.RK.1431.21.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że jego zdaniem rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2023 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej było prawidłowe, gdyż o ile skarżący wniosek o udostępnienie informacji z dnia 7 marca 2023 r. podpisał jako radny, to jednak wyraźnie oznaczył ten wniosek jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że również argumentacja przytoczona w uzasadnieniu tego wniosku, w kolejnych pismach skierowanych do organu oraz w uzasadnieniu wniesionej skargi, oparta jest na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odwołuje się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które wypracowane zostało na gruncie tej ustawy. Skarżący nie wskazywał żadnej innej podstawy prawnej dla złożonego wniosku, a należy mieć na uwadze, że od lat pełni on mandat radnego, co zdane jest Sądowi z urzędu z uwagi na zarejestrowane i rozpatrywane wcześniej skargi (także skargi żony skarżącego) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej lub wniesione na decyzje wydane w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że skarżący w żadnym swoim piśmie nie powoływał przepisu art. 24 ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił przy tym, że art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez radnego. Radny bowiem, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 4901/21). Sad I instancji zaznaczył przy tym, że działania podejmowane przez organy samorządu gminy w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skoro w opisanej sytuacji nie budzi wątpliwości podstawa prawna działania skarżącego, to stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wyłączone i było uprawnione.
Przechodząc zatem do oceny czy organ prawidłowo ustalił wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 7 marca 2023 r., Sąd I instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy: Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, zaś w myśl art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej: Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przytoczony przepis wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że rozwiązanie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Powiadomienie to umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Zarówno milczenie wnioskodawcy, jak i wyrażane wprost stanowisko o obowiązku udostępnienia przez organ żądanej informacji, będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu, także w sytuacji, gdy wnioskodawca kwestionuje zasadność ustalenia opłaty (jak w rozpatrywanym przypadku) lub jej wysokość.
Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak, w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o: 1) pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji; 2) ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub 3) cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać powody powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od działań podjętych przez wnioskodawcę, organ podejmuje działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dodał także, że art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały tzw. "dodatkowe koszty". Ponadto, w przypadku zadecydowania przez podmiot zobowiązany o ustaleniu opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że organ ustalając skarżącemu w piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. przewidywaną wysokość opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2023 r., zweryfikowaną (podwyższoną) następnie w dniu 5 maja 2023 r., szczegółowo wymienił, z jakimi kosztami osobowymi wiąże się wykonanie żądania o tak dużym zakresie, tj. z kosztami dodatkowego wynagrodzenia pracowników za ponadnormatywną pracę, których koszty jednej godziny określono, podając również czas przygotowania informacji wskazanych we wniosku. Organ wyjaśnił także sposób ustalenia ilość godzin za ponadnormatywną pracę pracowników, którzy wyszukiwali żądane materiałów, selekcjonowali je, przygotowywali do wydania skarżącemu, a także podał jaka będzie wysokość kosztów rzeczowych, obejmująca koszt zużycia sprzętu i papieru. Tak ustalona opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. organ zawarł rozbudowaną argumentację, która wskazuje, że koszty osobowe i materiałowe poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2023 r. przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu.
Sąd I instancji wskazał, że co do zasady czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Wyjaśnił też, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia. W badanym przypadku Sąd I instancji uznał, że organ wyjaśnił, że przygotowanie kopii wystawionych faktur i dokumentów księgowych dotyczących funduszu sołeckiego wymaga ich wyszukania ze zbioru kilkudziesięciu tysięcy dokumentów księgowych znajdujących się w ponad 200 segregatorach, częściowo już zarchiwizowanych. Tymczasem skarżący zażądał informacji dotyczących siedmiu sołectw. Wynikiem tej pracy było przygotowanie żądanych materiałów, których ilość potwierdzają segregatory przekazane skarżącemu (fotografia w aktach admin. – zdjęcia ok. 5,3 tys. stron dokumentów udostępnionych w odpowiedzi na dwa wnioski skarżącego).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej zostały wyliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ wykazał, że koszty te przekraczają normalne koszty funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. W ocenie Sądu I instancji organ ustalając opłatę za udostępnienie informacji działał w graniach uznania administracyjnego, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu pisma z dnia 6 kwietnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę pozwala podzielić stanowisko organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego oraz na postawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego:
a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane dane podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy z tego przepisu wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie i na innych zasadach;
b) art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez radnego, w sytuacji w której reguluje on zasady dostępu radnego do informacji dokumentów (publicznych), a więc sąd winien był dokonać wykładni tego przepisu w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji przyjąć, iż wnioskowane dane winny być udostępnione na zasadzie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym;
c) art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 24 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że możliwe jest obciążenie dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji wnioskodawcy, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a radny na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma prawo nieodpłatnie uzyskać informacje i materiały od organu wykonawczego gminy, zwłaszcza w ramach kontrolnej względem burmistrza jako organu wykonawczego gminy działalności rady gminy, której członkiem jest radny;
d) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na zaakceptowanie naruszenia prawa przez organ administracji w świetle zgromadzonego w aktach materiału i stanu sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy należało ją uwzględnić, uchylić zaskarżoną czynność organu oraz umorzyć postępowanie;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego oraz na postawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego:
a) art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie i nierozważanie zasadności wniosku w kontekście uprawnień wynikających z tego przepisu ustawy jako wyprzedzających stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepis ten przewiduje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, w tym darmowy dostęp do informacji i dokumentów, a przy tym odwołuje się w ramach procedury dostępu do regulaminu (statutu) gminy, czego ani sąd ani organ nie rozważali w sprawie, a więc gdy nie ma właściwych ustaleń faktycznych, a te poczynione nie przystają do ww. przepisów ustawy;
b) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na zaakceptowanie naruszenia prawa przez organ administracji w świetle zgromadzonego w aktach materiału i stanu sprawy i oddalenie skargi, podczas gdy należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną czynność organu i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;
3. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego oraz na postawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego:
a) art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie z uwagi na obciążenie wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wbrew prawu nawet w sytuacji gdyby do radnego miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto kosztami hipotetycznymi, kiedy organ wiedział jakie koszty rzeczywiście poniósł, ponieważ udostępnił żądane dane, a dodatkowe koszty w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być rzeczywiste, a także w sytuacji w której organ nie wykazał, aby obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika czy pracowników dodatkowymi obowiązkami wykraczającymi ponad czas pracy czy utrudniała normalne funkcjonowanie urzędu;
b) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na zaakceptowanie naruszenia prawa przez organ administracji w świetle zgromadzonego w aktach materiału i stanu sprawy i oddalenie skargi, podczas gdy należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną czynność organu i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Wskazując na zarzuty powołane w pkt 1 strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go czynności organu i umorzenie postępowania, zaś wskazując na zarzuty powołane w pkt 2 i 3 wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wykładnia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oderwaniu od art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest błędna. Niedopuszczalne jest bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są na innych zasadach i w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji publicznej jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest na zasadach i w innym trybie niż przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast prawa radnego do informacji i dokumentów jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy w pierwszej kolejności oceniać przez pryzmat przepisów samorządowych ustaw ustrojowych. Ustawy samorządowe określają zasady realizacji prawa radnego do informacji. Natomiast postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej mają wobec ustaw ustrojowych charakter uzupełniający. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasady dostępu radnego do danych i materiałów (informacji publicznej) na innej podstawie prawnej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłączają z mocy prawa (na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) stosowanie przepisów tejże ustawy.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że składał wniosek jako radny, co podkreślał nie tylko we wniosku, lecz w każdym kolejnym piśmie złożonym w sprawie. Wystąpił zaś o dane i materiały, które organ potraktował jako publiczne, a takie dane są dla radnego dostępne na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także dla niego jako obywatela na podstawie art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący jako wnioskodawca działał w celu podjęcia czynności kontrolnych funkcjonowania gminy, a żądane dane i dokumenty miały na celu realizowanie przez skarżącego pracy radnego i czynności kontrolnych jakie ustawa przyznaje radzie miejskiej względem gminy.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skoro udostępnienie danych (informacji) radnemu nie odbywa się w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można stosować jej przepisów również w zakresie obciążenia radnego kosztami na jej podstawie. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje bowiem żadnych opłat dla radnego w celu skorzystania przez niego z uprawnień wynikających z jego mandatu. W konsekwencji w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżony akt i umorzyć postępowanie w sprawie, albowiem ustalenie i nałożenie opłaty na skarżącego było od samego początku niezasadne, a czynności organu w tym zakresie bezprzedmiotowe z uwagi na brak kompetencji organu do jej nałożenia (ustalenia) w ramach ustawy o samorządzie gminnym.
Niemniej jednak skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet gdyby stanowisko organu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu co do możliwości obciążenia skarżącego dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji publicznej uznać za prawidłowe wobec zasadności stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, to jego zdaniem za wadliwy przyjąć należy sposób ustalenia i wysokość tych kosztów. Zgodnie bowiem z poglądami prezentowanymi na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, koszty osobowe nie powinny być uwzględniane przy udostępnianiu danych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie na potwierdzenie powyższego przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 505/04, w którym wskazano, że ustalanie kosztów udostępnienia informacji obejmujących czas pracy pracownika podmiotu, który dane udostępnia, jest sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie dodał, że podobne stanowisko wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 1006/07, w którym wyjaśniono, że praca pracownika organu związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty w wykonaniu swoich zadań. Tym bardziej, że gmina jest podmiotem, który działa w przestrzeni publicznej, a więc z założenia ma obowiązek wykazywać podmiotom uprawnionym, o ile do niej o to wystąpią, dane i dokumenty przewidziane przepisami prawa.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie wykazał, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie urzędu. Z żadnego pisma organu nie wynika jacy pracownicy (stanowisko służbowe) zostali oddelegowani do wskazanych czynności oraz jaki jest standardowy zakres obowiązków tych pracowników. Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organ nie wskazał również żadnej podstawy prawnej, z której wynikałaby przyjęta przez ten organ dotychczasowa stawka godzinowa pracowników. Ponadto, skarżący kasacyjnie podkreślił, że wnioskowana dokumentacja dotyczy lat 2020-2022, co oznacza, że istniała realna możliwość sprawnego jej odszukania w elektronicznych zasobach organu, a tym samym zmniejszenia czasu pracy pracowników organu. Organ nie poinformował również jakie dokumenty i w jakim zakresie wymagały anonimizacji oraz jaki był czas wykonania tych czynności, a jedynie ogólnikowo wskazał, że musiał zaangażować czterech pracowników do przygotowania żądanej dokumentacji oraz że wszystkie czynności trwały łącznie 60 godzin, przy czym w żaden sposób tego nie udowodnił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie jakoby niedopuszczalnym było zwrócenie się przez radnego o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił organ art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów szczególnych, które regulują dostęp do informacji publicznej odmiennie, wówczas gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takim przepisem szczególnym jest art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w ocenie organu przepis ten ma charakter ogólny i nie precyzuje zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, a więc nie stanowi lex specialis w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego upatruje w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że wnioskowane w sprawie dane podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie i na innych zasadach. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga bowiem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nieskutecznym.
W ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) – dalej: u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza możliwości złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez radnego, w sytuacji w której reguluje on zasady dostępu radnego do informacji dokumentów (publicznych), a więc sąd winien był dokonać wykładni tego przepisu w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji przyjąć, iż wnioskowane dane winny być udostępnione na zasadzie art. 24 ust. 2 u.s.g.
Co do części tego zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 24 ust. 2 u.s.g. aktualne pozostają rozważania dotyczące nieprawidłowości takiej konstrukcji zaprezentowane powyżej, co do zaś zarzutu dokonania błędnej wykładni tego przepisu, tj. z pominięciem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wskazać należy, że zarzut w tym zakresie jest bezzasadny.
Odnosząc się do treści powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu. Przepisy u.d.i.p. przyznają zatem jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych. Nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. Jednocześnie jednak, odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, że z faktu bycia radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla danej osoby nie wynikają z przepisów u.d.i.p. żadne dodatkowe uprawnienia. Przywołana ustawa nie przewiduje zatem żadnych szczególnych uprawnień w stosunku do rannych, ale także nie wskazuje na żadne ograniczenia względem osób pełniących tę funkcję.
Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którego rzekome pominięcie w procesie wykładni art. 24 ust. 2 u.s.g. zarzuca Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie, wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p., w sytuacji gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Dla przykładu, takim innym trybem, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), które określają odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, że w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Tak więc dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być ustawowo uregulowany i zapewniać dostęp w jego ramach do określonego rodzaju informacji. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że radny ma zagwarantowany dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem przepisy u.s.g., wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie tylko nie zawierają szczególnych uprawnień dla radnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, ale również nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W u.s.g. nie zawarto takich uregulowań, które pozwalałyby w ich trybie realizować skarżącemu jako radnemu konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji na temat spraw publicznych. Przepisem takim z pewnością nie jest przywoływany przez skarżącego kasacyjnie art. 24 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.
Ustawa o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości skorzystania przez radnych gminy z instytucji dostępu do informacji publicznej i nie reguluje odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej. Obydwie regulacje nie pokrywają się zakresowo, a dodatkowo, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawo dostępu do informacji publicznych wynikające z u.d.i.p. odmiennie, niż uprawnienia radnych wynikających z u.s.g., podlega kontroli sądowej. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje przez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Na marginesie jedynie należy dodać, że z samego wniosku skarżącego również wynikała intencja złożenia go w tym trybie, bowiem skarżący powołał się w nim wprost na ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 24 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 u.s.g., przez błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, że możliwe jest obciążenie dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji wnioskodawcę, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., a radny na podstawie u.s.g. ma prawo nieodpłatnie uzyskać informacje i materiały od organu wykonawczego gminy, zwłaszcza w ramach kontrolnej względem burmistrza jako organu wykonawczego gminy działalności rady gminy, której członkiem jest radny.
Przede wszystkim podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 24 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Jak już wyjaśniano wyżej nie mógł odnieść skutku zarzut skonstruowany jako zarzut niezastosowania art. 24 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.s.g., ale nieskuteczne okazało się także podnoszenie przez stronę skarżącą kasacyjnie "zastosowania" art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, formułując zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wyłącznie jako konsekwencję naruszenia prawa materialnego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie (niewłaściwego) zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Nie mogło odnieść skutku również wytknięcie przez skarżącego kasacyjnie niezastosowania przez Sąd I instancji art. 11b u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bowiem jak już wskazywano nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a z uwagi na to, że również ten zarzut wymogu tego nie spełnia, czyni to go zarzutem nieskutecznym.
Wreszcie nie mógł również odnieść skutku zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i jego zastosowanie w sprawie "z uwagi na obciążenie wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wbrew prawu nawet w sytuacji gdyby do radnego miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto kosztami hipotetycznymi, kiedy organ wiedział jakie koszty rzeczywiście poniósł, ponieważ udostępnił żądane dane, a dodatkowe koszty w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być rzeczywiste, a także w sytuacji w której organ nie wykazał, aby obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika czy pracowników dodatkowymi obowiązkami wykraczającymi ponad czas pracy czy utrudniała normalne funkcjonowanie urzędu".
O nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy bowiem przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych w zakresie wykazania przez organ, że obsługa wniosku skarżącego wymagała obciążenia konkretnego pracownika, czy pracowników dodatkowymi obowiązkami wykraczającymi ponad ich czas pracy, czy że utrudniała normalne funkcjonowanie Urzędu. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Natomiast skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") i art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Dodać jednak należy, że o nieskuteczności powyższych zarzutów przesądza również ich konstrukcja.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3, czy art. 146 § 1 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1 i 1a, art. 147, czy też art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisów zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3, czy art. 146 § 1 p.p.s.a., podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3, czy art. 146 § 1 p.p.s.a., określających kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję, postanowienie lub inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tych przepisów.
Natomiast skutecznego powiązania z przywołanymi przepisami o charakterze blankietowym, których zresztą Sąd I instancji nie stosował w sprawie, nie mogło stanowić powiązanie zarzutu ich naruszenia z zarzutem naruszenia 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę na akt organu z dnia 5 maja 2023 r., nr WIK.RK.1431.21.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.