III OSK 1696/22

III OSK 1696/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1764/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 194 ust. 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1764/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta L. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 930 (dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/21, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2021 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 października 2019 r. nr [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Gminie Miasto L. W związku z dokonanymi ustaleniami, podczas kontroli Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "WIOŚ", wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 779, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", za przetwarzanie odpadów na działce nr [...] - pogranicze z działką [...], bez wymaganego zezwolenia.
Po przeprowadzeniu postępowania WIOŚ, decyzją z dnia 7 października 2019 r., wymierzył Gminie karę administracyjną w wysokości [...] zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Gmina nie zgodziła się z decyzją organu I instancji składając od niej odwołanie.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 8 września 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i orzekł o wymierzenie Gminie kary administracyjnej w wysokości [...] zł za przetwarzanie odpadów na działce nr [...], pogranicze z działką [...] obręb [...] w L, bez wymaganego zezwolenia.
Nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem Gmina Miasta L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły w dostateczny sposób zasadniczych okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć znaczenie w sprawie i nie dokonały ich analizy pod kontem obowiązujących w sprawie przepisów prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na działce [...] obr. [...] w L. znajdowały się odpady o kodach: zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego - 17 01 07, ziemia i gleba - 17 05 04, zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu - 17 09 04 (całość stanowiła pryzmę o wymiarach: 49 m x 6,4 m x 1,3 m), ziemia - 17 05 04 oraz widoczne kawałki asfaltu, pochodzące z dróg-17 01 81 (pryzma o wymiarach 7,42 m x 4,4 m x 1,5 m.), zmieszane odpady gruzu betonowego oraz odpady materiałów ceramicznych i wyposażenia - 17 01 07, inne zmieszane odpady budowlane-17 09 04, zdekompletowane lodówki - 20 01 36, zmieszane odpady z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji - 16 01 99, opakowania z tworzyw sztucznych -15 01 02 (znajdujące się na zboczu skarpy których nie dokonano obmiaru ze względu na ukształtowanie terenu). Nadto, że skarżąca w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, była posiadaczem tych odpadów. Organ ustalił również, że stwierdzone na terenie kontrolowanej działki: odpady o kodach: 15 01 02, 16 01 99, 17 01 81, 17 09 04 i 20 01 36 nie są wymienione w ww. rozporządzeniu. Wskazane wyżej ustalenia nie były negowane przez skarżącą, która wskazała jednak, że część odpadów pochodziła ze zlikwidowanych w tym miejscu ogródków warzywnych, a część odpadów została podrzucona przez nieznanych sprawców. Skarżąca podkreślała przy tym, że część wskazanych odpadów została poddana odzyskowi na potrzeby własne czego organ nie uwzględnił a pozostała cześć odpadów została odebrana przez spółkę X sp. z o.o.
Sąd meriti wskazał, że jak wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) – dalej: "rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne", jednostka organizacyjna jaką jest gmina może poddawać odzyskowi na potrzeby własne m. in. odpady o kodach: 17 01 07, 17 05 04, i te jak oświadczyła skarżąca i co wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 22 maja 2022 r. (zapis protokołu kontroli – protokołu z oględzin z tej daty brak w aktach sprawy), zostały poddane odzyskowi na potrzeby własne. Organ w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił jednak wielkości poddanych odzyskowi odpadów poprzez dokonanie obmiaru tych odpadów choć nie ulega wątpliwości, że w trakcie kontroli dokonano obmiaru 2 pryzm, w skład których wchodziły odpady, które nie mogły być poddane odzyskowi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy odpady które mogły podlegać odzyskowi były zmieszane z odpadami, które takiemu odzyskowi nie mogły podlegać, czy też istniała możliwość ich wydzielenia i obmierzenia. Mimo, że organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji zauważył, że sam fakt skorzystania z dobrodziejstwa zwolnienia z uzyskania zezwolenia nie uprawnia do gospodarowania odpadami bez żadnych ograniczeń ilościowych i jakościowych, to jednak nie zgromadził stosownych dokumentów które potwierdzałyby, że Gmina prowadzi taką gospodarkę (brak w szczególności wskazania ilości odpadów w tym w szczególności tych, które mogłyby podlegać odzyskowi w kontekście ich odzysku, na który powołuje się Gmina). Nie ustalono i nie wskazano również, czy odzysk na potrzeby własne został dokonany na całej działce nr ew. [...] zgodnie z celami określonymi w rozporządzeniu oraz czy nie został przekroczony normatyw ilości odpadów na m2 określony w rozporządzeniu. Sąd Wojewódzki wskazał również, że zarówno w decyzji organu I jak i II instancji oraz w protokole z kontroli, znajdują się jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że odpady zostały wykorzystane do niwelacji terenu, co należy uznać za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami. Brak jest przy tym jakiejkolwiek informacji o obszarze na jakim wykorzystano odpady oraz informacji czy wskazywana przez organ "niwelacja" odpowiada czy też nie odzyskowi w rozumieniu rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nie dokonały w wystarczający sposób wyjaśnienia wszystkich niezbędnych elementów sprawy, które pozwoliłyby na ustalenie, czy faktycznie doszło do przetworzenia odpadów bez stosownego zezwolenia, szczególnie, że podmiot zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach był uprawniony do wykorzystania przynajmniej części odpadów znajdujących się na działce podczas kontroli na potrzeby własne pod warunkiem spełnienia wymogów z rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie, nie sposób przyjąć, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skoro posiadając ww. dowody i informacje nie zweryfikowały wskazanych wyżej kwestii i nie dokonały w tym zakresie samodzielnych ustaleń.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez nieprawidłowe ich zastosowanie i nieuprawnione uchylenie decyzji organu I i II instancji, przez błędne uznanie, że: "(...) zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodnego w sprawie w zakresie realizowanego przez gminę odzysku opadów oraz nie uwzględnienia faktu, iż skarżąca Gmina już w trakcie kontroli przeprowadziła prace porządkowe na wskazanej działce" w sytuacji, gdy z dokumentu urzędowego w postaci protokołu kontroli nr [...], wynikało, że strona prowadziła na działce nr [...] obręb nr [...] w L. przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, stąd brak było podstaw, żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w powyższym zakresie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, że zgormadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli nr [...], nie dawał podstawy do przyjęcia, iż prowadzona przez skarżącą Gminę działalność wymaga zezwolenia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie przeanalizował wszystkich dowodów złożonych przez stronę,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy oraz rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne poprzez przyjęcie, iż na podstawie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego skarżąca Gmina jest zwolniona z uzyskania wymaganego zezwolenia,
- art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej pomimo związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 533/19 zapadłym na gruncie przedmiotowego stanu prawnego i faktycznego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 26 usta. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że organy winny poczynić rozważania w zakresie zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Z kolei art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Z przedmiotowej skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami. Prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach), natomiast brak takiego zezwolenia upoważnia organ Inspekcji Ochrony Środowiska do zastosowania normy określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którą administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Poprzez przetwarzanie odpadów rozumie się to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Formą przetwarzania odpadów może być utwardzanie terenu. Wyjątek od powyższej zasady przewiduje przepis art. 45 ustawy o odpadach przewidujący, w określonych przypadkach, zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jako wyjątek od zasady, powinien być on interpretowane ściśle, tj. ani zawężająco ani rozszerzająco. Zgodnie z art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach z takiego obowiązku zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne (art. 27 ust. 8 ustawy).
Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne (poz. 33), odpady o kodzie 17 01 07 mogą zostać zastosowane do utwardzania powierzchni, jednakże pod warunkiem, że maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wyniesie: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Natomiast, jak wynika z protokołu kontroli, stwierdzone na terenie kontrolowanej działki odpady o kodach: 15 01 02, 16 01 99, 17 01 81, 17 09 04 i 20 01 36 nie są wymienione w rozporządzeniu w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne. Odpady budowlane, po określeniu ich przydatności miały być wykorzystane do utwardzenia lub niwelacji gruntów, na których Miasto L. prowadzi inwestycje. Kwalifikacja odpadów pod kątem ich późniejszego wykorzystania związana jest z ich oceną, klasyfikacją i ewentualnie wstępnym przygotowaniem do transportu i późniejszego przetworzenia. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że odpady w całości zostały wykorzystane do niwelacji terenu, część z nich została zepchnięta w kierunku skarpy. Zrównano wierzchołek skarpy. Na teren nawieziono część odpadów magazynowanych wcześniej na innych działkach. Odnotowano prowadzenie prac porządkowych, mających na celu usunięcie odpadów. Stan faktyczny został szczegółowo utrwalony w protokole kontroli nr [...],
Zaakcentować trzeba, że protokół kontroli korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z dokumentem urzędowym związane jest jak już wyżej wskazano domniemanie prawdziwości jego stwierdzeń. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, który w późniejszym okresie może być trudny do ustalenia. Domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli sporządzony przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska w oparciu o art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 1070), nie oznacza, że strona nie może obalić domniemania jego zgodności z prawdą, ale jedynie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. III OSK 3085/21, LEX nr 3347673).
Trafny jest zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego zgormadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół kontroli nr [...], dawał podstawy do przyjęcia, że prowadzona przez Gminę działalność wymaga zezwolenia. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że na przedmiotowej nieruchomości Miasto L. prowadziło odzysk odpadów. Organ Inspekcji Ochrony Środowiska rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, w szczególności ustalenia wynikające z protokołu kontroli nr [...]. Z powyższego wynika, że prowadzona przez Gminę działalność wykracza poza wyłączenie przewidziane w art. 45 ust. 1 pkt 2, a w konsekwencji Gmina Miasto L. powinno posiadać, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, zezwolenie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli nr [...] zostały zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 533/19.
Nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że Gmina, już w trakcie kontroli, przeprowadziła prace porządkowe na wskazanej działce. Organ bowiem poddał szczegółowej ocenie wskazywaną przez skarżącą okoliczność wykorzystania części zgromadzonych na działce odpadów na potrzeby własne, a pozostałej części odpadów - przekazania firmie X sp. z o.o. Podjęcie działań, zmierzających do porządkowania terenu działki, zostało dostrzeżone i mimo, że nie stanowiło przesłanki do odstąpienia od ukarania skarżącej, to jednak miało istotny wpływ na określenie wymiaru kary. Jak wynika z materiału aktowego między innymi z tego powodu obniżono jej wymiar o 80 % w stosunku do wysokości pierwotnie wymierzonej.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 533/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy L. na zarządzenie pokontrolne z dnia 4 lipca 2019 r. Nr [...], udokumentowane protokołem kontroli nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że regulacja art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w powiązaniu z przepisami rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne ma charakter wyjątkowy, a to oznacza, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisów, określających te warunki. Ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że Gmina L. znacznie przekroczyła dopuszczalne przepisami rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, ilości odpadów, które mogła wykorzystać na własne potrzeby, np. w celu niwelacji, czy utwardzenia terenu. Sąd uznał, że trafnie organ kontrolujący postawił gminie zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy, tj. przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, a w efekcie zasadne było nałożenie na Gminę L. konieczności uzyskaniu wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Uznać zatem należy, że ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dotyczące kwestii zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust, 1 ustawy o odpadach, są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 533/19, zapadłym w tożsamym stanie faktycznym (ustalonym w protokole kontroli nr [...]). W tym zakresie zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że zaskarżony wyrok narusza art. 153 P.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 26 ustawy o odpadach: "1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.". W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o: "19) posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;". Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zauważyć należy, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy, pod pojęciem: "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym, domniemanie to może być obalone w przypadku, gdy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 330/12, LEX nr 1559703; z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1279/19, LEX nr 3043526, por. też W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327). Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują.
Jak podniesiono wyżej na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, organy Inspekcji Ochrony Środowiska winny dokonać rozważań w zakresie zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy z uwagi na brak ustaleń w zakresie podmiotów, które dokonały zeskładowania odpadów na przedmiotowej działce. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 533/19, Gmina jest właścicielem m.in. działki nr [...], a jednocześnie nie przeczy ona, że znajdowały się na nich odpady ujawnione w trakcie kontroli, to oznacza jednocześnie, że była ona posiadaczem tych odpadów, skoro nie podjęła w odpowiednim czasie czynności zmierzających do przymuszenia osób, które je wytworzyły - do ich usunięcia. Niewątpliwie, Gmina była w posiadaniu informacji o tym, kto był dzierżawcą ogródków działkowych i po zinwentaryzowaniu terenu mogła ustalić osoby, które nie usunęły odpadów i zobowiązać ich do tego w ramach środków wynikających z art. 26 ustawy. Gmina musiałaby obalić powyższe domniemanie, co w istocie sprowadza się do wskazania sprawcy, który "podrzucił" odpady, co jednak nie nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.
Trzeba wyraźnie zaakcentować, że Gmina, jako właścicielka nieruchomości jest posiadaczem odpadów na wszystkich działkach objętych kontrolą i wyłączenie jej odpowiedzialności za gospodarowania odpadami wymaga, albo obalenia domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, co nie miało miejsca, albo też przeniesienia tej odpowiedzialności na inny podmiot poprzez przekazanie odpadów następnemu posiadaczowi, spełniającego wymogi wskazane w ww. przepisach. Jednocześnie, jako władający powierzchnią ziemi, Gmina obowiązana jest gospodarować odpadami na zasadach, ustanowionych w ustawie o odpadach. Skoro w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 41 ust. 1 ustawy, a Gmina Miasto L. nie obaliła domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach, to przepis art. 26 ust. 1 nie miał zastosowania w sprawie. Z tych względów stanowisko Sądu Wojewódzkiego, dotyczące konieczności rozważania możliwości zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, nie mogły być przedmiotem zarzutu wobec uchylonych decyzji.
Wniesiona skarga kasacyjna skutecznie podważyła stanowisko Sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, a jak wynika z akt sprawy administracyjnej istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.