III OSK 1695/23

III OSK 1695/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 26/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-04-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 280 pkt 1 lit. a), art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 F par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 26/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 26/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "WSA w Gorzowie Wielkopolskim" albo "Sąd pierwszej instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" albo "spółka") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: "Dyrektor ZZPGWWP", "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], w przedmiocie określenia wysokości opłaty za pobór wód podziemnych:
I. uchylił zaskarżoną decyzję;
II. zasądził od Dyrektora ZZPGWWP na rzecz skarżącej kwotę 663 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
III. zwrócił skarżącej od Skarbu Państwa – WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na jej koszt, kwotę 220,80 zł, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od wniesionej skargi.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor ZZPGWWP w dniu [...] października 2022 r. - na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) – ustalił wobec spółki, w formie informacji nr [...] , [...], za okres III kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia wody w miejscowości [...] , przy ul. [...] , na działce o nr ewid. [...] .
Od powyższej informacji skarżąca złożyła reklamację domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Wskazała, że niedotrzymanie terminu na złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło z przyczyn od niej obiektywnie niezależnych. Zleceniobiorcą oraz pełnomocnikiem w prowadzonym postępowaniu wodnoprawnym była firma [...]. W zleceniu udzielonym wykonawcy [...] listopada 2021 r. zaznaczono, że winno ono zostać wykonane do [...] maja 2022 r. Według wyjaśnień uzyskanych od wykonawcy niedotrzymanie 3-miesięcznego okresu na złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dla ujęcia "[...] ", przed zakończeniem obowiązywania poprzedniego, spowodowane było sytuacją pandemii CO\/ID-19 oraz związanymi z tym wieloma perturbacjami wewnątrz prowadzonej przez niego [...] firmy a także jego kłopotami zdrowotnymi. Spółka podkreśliła również, że ujęcie "[...] " jest ujęciem [...] (drugiego ujęcia "[...]"), jednak w związku z bardzo wysokimi "rozbiorami wody" spowodowanymi okresem letnim (w szczególności występującym długofalowym okresem suszy oraz [...]) nie było możliwości technicznej całkowitego wyłączenia z eksploatacji ujęcia "[...] " w okresie trwania procedury związanej z uzyskaniem nowego pozwolenia wodnoprawnego. Spowodowałaby to bowiem brak możliwości dostarczania wody w niektóre regiony miasta, co nie byłoby zgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Spółka zauważyła ponadto, że w dotychczasowej eksploatacji ujęcia "[...]" właściwe jednostki przeprowadzające kontrole w zakresie prowadzonej gospodarki wodnej nie stwierdzały nigdy żadnych uchybień, w szczególności związanych z nie dotrzymywaniem warunków pozwoleń wodnoprawnych, tj. ilości ujmowanej wody, a pomiary badań statycznego i dynamicznego lustra wody wraz z wydajnością studni i prowadzenie badań jakości wody było i jest zawsze zgodne z terminami określonymi w warunkach pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor ZZPGWWP decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 8, oraz art. 273 ust. 1-3 ustawy - Prawo wodne, a także art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a." - określił spółce za okres III kwartału 2022 r. (to jest 31 lipca 2022 r. - 30 września 2022 r.) opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia wody w miejscowości [...] , przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] .
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ, dokonując w pierwszej kolejności oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 189f k.p.a. wskazał, że poddał wnikliwej analizie okoliczności takie jak: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający z usług wodnych pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia, spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku oraz przebieg postępowania w sprawie o wydanie nowego pozwolenia. Dodatkowo wziął pod uwagę, że wynikający z normy art. 280 pkt 1 ustawy - Prawo wodne delikt administracyjny polegający na poborze wód oraz wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego co do zasady ma charakter znaczący. Pozwolenia wodnoprawne stanowią bowiem instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią decyzji Starosty [...] spółka dla przedmiotowego ujęcia posiadała pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r. na pobór wód podziemnych, które zostało udzielone na okres 10 lat, tj. do [...] lipca 2022 r. Podał, że spółka działająca przez pełnomocnika - [...] wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r., który wpłynął do [...] w dniu [...] czerwca 2022 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów [...] z istniejącego ujęcia wielootworowego ([...] studni głębinowych) zlokalizowanego na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], miasta [...] oraz na wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2022 r. wezwano spółkę do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W odpowiedzi spółka złożyła pismo z dnia [...] lipca 2022 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2022 r.), w którym dokonała częściowego uzupełnienia braków formalnych. Dodatkowo pismem z dnia [...] lipca 2022 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2022 r.) pełnomocnik dokonał również dodatkowych uzupełnień i wyjaśnień dotyczących zamierzonego korzystania z wód w ramach wnioskowanej usługi wodnej. W związku z częściowym uzupełnieniem braków formalnych, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., ponownie wezwano spółkę o ich uzupełnienie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2022 r.) oraz pismem z dnia [...] września 2022 r. (data wpływu do organu [...] września 2022 r.) spółka uzupełniła braki formalne stwierdzone we wniosku z dnia [...] maja 2022 r., tj. o wymaganą przepisami dokumentację hydrogeologiczną wraz z decyzją zatwierdzającą "dokumentację hydrogeologiczną ujęcia wód podziemnych z utworów [...] w [...] " oraz "aneks do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych wód podziemnych z osadów [...] dla ujęcia wodociągu miejskiego - [...] ([...] )". W konsekwencji zawiadomieniami z dnia [...] września 2022 r. organ poinformował spółkę oraz pozostałe strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W wyznaczonym terminie strony postępowania nie wniosły uwag i wniosków. Wobec tego w Dyrektor ZZPGWWP wydał w dniu [...] października 2022 r. decyzję, w której udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów [...] z istniejącego ujęcia wielootworowego ([...] studni głębinowych) zlokalizowanego na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], miasta [...] (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w części wniosku o wygaszenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Starosty [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - pobór wód podziemnych z utworów [...] z ujęcia składającego się z [...] studni głębinowych zlokalizowanych na działce o numerze ewid, [...] obręb miasta [...], jako bezprzedmiotowe.
W związku z powyższymi okolicznościami Dyrektor ZZPGWWP odnosząc się do nałożonej opłaty stwierdził, że wniosek został złożony w terminie uniemożliwiającym rozpatrzenie go przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a także zawierał braki formalne. Koniecznym było wystosowanie dwóch wezwań do spółki, gdyż bez dokonania stosownych uzupełnień braków formalnych wniosku niemożliwym było wszczęcie i dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w jego przedmiocie. Zdaniem organu spółka nie dołożyła należytej staranności, aby wniosek, spełniający wymagania formalne, został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym i aby było możliwe uzyskanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego przed upływem terminu ważności poprzedniego. Organ stwierdził, że w okresie od 31 lipca 2022 r. do 30 września 2022 r. spółka korzystała zatem z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo wodne obowiązana jest ponosić opłatę podwyższoną. Jednocześnie w ocenie organu nie zaistniały w niniejszej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tym samym zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej albowiem reklamacja spółki nie została uznana.
Na powyższą decyzję Dyrektora ZZPGWWP z dnia [...] listopada 2022 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzucając:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 8 w zw. z art. 273 ust. 1-3 ustawy - Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do określenia opłaty podwyższonej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ze wskazanego ujęcia wody "[...]", podczas gdy w sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
b) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sprawie wszystkich istotnych okoliczności i niezałatwienie sprawy przez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie ziściły się przesłanki ustawowe do odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszania prawa, ponieważ w dniu [...] października 2022 r. organ wydał decyzję, którą udzielił pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów [...] z istniejącego ujęcia wielootworowego ([...] studni głębinowych) zlokalizowanego na działce o numerze ewid. [...] obręb [...], miasta [...];
- art. 189d k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek związanych z wymierzaniem administracyjnej kary pieniężnej w postaci opłaty podwyższonej, co skutkuje nieprawidłowym rozpoznaniem sprawy jej wymierzenia.
Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ZZPGWWP z dnia [...] listopada 2022 r. i zobowiązanie tego organu do ponownego rozpoznania sprawy, uchylenie informacji z dnia [...] października 2022 r. oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Wniosła też o zwrot kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Dyrektor ZZPGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W dniu 19 kwietnia 2023 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydał opisany na wstępie wyrok.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy - Prawo wodne w jej brzmieniu obowiązującym w 2022 r. Zgodnie z art. 280 pkt 1 tej ustawy opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Natomiast stosownie do treści art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 281 ust. 3).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji opłata podwyższona wymierzana na podstawie powołanych przepisów ustawy - Prawo wodne ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej. Przy czym administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że zgodnie art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przepisach ustawy - Prawo wodne, jak i w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa (z uwagi na odesłanie zawarte w art. 300 ustawy - Prawo wodne), nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym, według Sądu pierwszej instancji, w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego rozważyć należy możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., stosownie do treści którego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Przy tym ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Jednocześnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczył, że znikoma waga naruszenia prawa choć jest przesłanką konieczną to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa. Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej - wyważonej - wysokości.
Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ skoncentrował się na opisie przebiegu postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich okoliczności, które skarżąca podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że spółka wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego złożyła w dniu [...] czerwca 2022 r. Natomiast dla przedmiotowego ujęcia wody "[...]" posiadała pozwolenie wodnoprawne jedynie do dnia [...] lipca 2022 r. Wniosek skarżącej obarczony był dodatkowo brakami formalnymi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie dopilnowała by wniosek złożyć w terminie przewidzianym w art. 414 pkt 2 ustawy - Prawo wodne, tj. w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane pozwolenie wcześniejsze (co skutkowałoby tym, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r. by nie wygasło). W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z akt sprawy wynika jednocześnie, że organ prowadził postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego generalnie prawidłowo. Jednakże w sytuacji wpływu wniosku w dniu [...] czerwca 2022 r. dopiero w dniu [...] września 2022 r., tj. po ustaleniu, iż złożony wniosek spełnia wymogi ustawy - Prawo wodne, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Jednocześnie z art. 407 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wynika, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, co mogło mieć pewien wpływ na przedłużenie postępowania, a zatem i wysokość naliczonej opłaty. Według Sądu pierwszej instancji "wezwania brakowe" mogły być zrealizowane wcześniej, tym bardziej że są to postępowania standardowe, objęte specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów. Przy czym w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres czasu, organ musi procedować tak, by uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty. Co jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji najbardziej istotne, organ wymierzając opłatę nie wziął pod uwagę tego, że nawet działanie bez stosownego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest zasadne (przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r.; sygn. akt II OPS 2/11).
WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym m.in. za pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody dla mieszkańców miasta [...], czyli realizującym zadania własne gminy w zakresie jednej z podstawowych kategorii usług użyteczności publicznej. Wprawdzie spółka wskazała, że ujęcie "[...]" jest ujęciem [...], jednak woda z niego jest wykorzystywana do zaopatrzenia w wodę odbiorców na terenie miasta jeśli jest taka konieczność. Pojawiła się ona w przedmiotowym okresie w związku z bardzo wysokimi rozbiorami wody powodowanymi okresem letnim (w szczególności z powodu suszy i [...]). Według Sądu pierwszej instancji skarżąca nie mogła zatem wyłączyć z eksploatacji ujęcia "[...]", mimo upływu ważności pozwolenia wodnoprawnego. Dobrem ważniejszym od dobra naruszonego bezprawnością tego działania było bowiem dobro odbiorców mieszkańców miasta. Zaprzestanie eksploatowania tego ujęcia spowodowałoby bowiem brak możliwości dostarczania wody w niektóre regiony miasta, którego to negatywne skutki byłyby nie tylko ekonomiczne, ale przede wszystkim społeczne. W ocenie Sądu pierwszej instancji do tej okoliczności organ w ogóle się nie odniósł, choć skarżąca powoływała się na nią w reklamacji. Ponadto organ nie uwzględnił i nie ocenił pod kątem przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również tego, że spółka w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2022 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne dla ujęcia. Uzyskała też kolejne w dniu [...] października 2023 r. i to na okres 30 lat. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybienie miało zatem charakter stricte formalny i związane było z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury zezwoleniowej, która została zakończona udzieleniem spółce pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dotychczasowej eksploatacji ujęcia "[...]" właściwe jednostki przeprowadzające kontrole w zakresie prowadzonej gospodarki wodnej nie stwierdzały nigdy żadnych uchybień, w szczególności związanych z niedotrzymywaniem warunków pozwoleń wodnoprawnych oraz, że w okresie eksploatacji spornego ujęcia w III kwartale 2022 r. dotrzymywane były wszystkie warunki pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego w 2012 r. Nadto czas trwania naruszenia nie był znaczny (w zasadzie tylko 2 miesiące), a skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z naruszenia. Jak wskazano, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy, natomiast oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak "potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". To zaś w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy, według Sądu pierwszej instancji, prowadzić może do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - opłaty podwyższonej na skarżącą spółkę. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że trafny jest zarzut skarżącej, iż organ błędnie przyjął (bo tego też nie uzasadnił), że w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym, że naruszył art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. (naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i przedwcześnie zastosował art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia WSA w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "P.p.s.a.", orzekł jak w powołanym na wstępie wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r.
Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. Dyrektor ZZPGWWP wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 26/23, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 189b k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania przez Sąd pierwszej instancji, że opłata podwyższona ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej i w konsekwencji przepis art. 189b k.p.a. znajduje zastosowanie w realiach sprawy, podczas, gdy opłata ta stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi, a nie administracyjną karę pieniężną, co powinno skutkować oddaleniem skargi pierwotnie skarżącego, na decyzję organu, w całości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie, a tym samym brak ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że opłata podwyższona stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o administracyjnej karze pieniężnej, a w konsekwencji błędnych ustaleń rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji skargi i uchylenie decyzji, podczas, gdy WSA powinien oddalić skargę w całości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ zastosował dyrektywę wypływającą ze wskazanego przepisu przedwcześnie, gdyż w ocenie Sądu ziściły się przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas, gdy opłata podwyższona nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, tylko instrument zarządzania zasobami wodnymi, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas, gdy Sąd powinien był skargę skarżącego pierwotnie oddalić w całości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji uznanie, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma zastosowanie do opłaty podwyższonej, podczas, gdy opłata ta nie ma charakteru administracyjnej kary pieniężnej, a stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 414 pkt 2 Prawa wodnego, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. uznanie, że strona miała termin 90-dniowy na złożenie wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, podczas, gdy pierwotnie skarżący złożył wniosek o wygaszenie poprzedniego pozwolenia i udzielenie mu nowego, co powoduje, że przepis ten nie znajduje do przedmiotowej sytuacji zastosowania;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA, iż organ w toku postępowania nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i nie załatwił sprawy przez dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności nie ustalił, że w sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, podczas, gdy opłata ta nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, a organ prowadził postępowanie prawidłowo, na co wskazuje sam Sąd na str. nr 9 uzasadnienia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 407 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 61 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ mógł wszcząć postępowanie wcześniej, już w dniu doręczenia mu żądania strony, podczas, gdy powołana norma ma zastosowanie pod warunkiem, że żądanie strony spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero pismem z dnia [...] września 2022 r., a w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że mogło mieć to wpływ na przedłużenie postępowania i wysokość naliczonej opłaty, podczas, gdy braki złożonego przez stronę wniosku uniemożliwiały wszczęcie postępowania.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Wymaga odnotowania, że skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 6009/21).
W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane. Swoistą matrycą podniesionych zarzutów w warstwie opisowej jest zarzut nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach sprawy organ nie rozważył w należytym stopniu przesłanek umożliwiających odstąpienie od określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z odwołaniem się do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie może mieć w ogóle zastosowania do opłaty podwyższonej stanowiącej instrument zarządzania zasobami wodnymi. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwe uznanie, że organ mógł wszcząć postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącej już w dacie doręczenia organowi żądania wszczęcia postępowania jak i uznanie, że w sprawie miał zastosowanie art. 414 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Mając na uwadze treść podniesionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną uznał, że możliwe jest odniesienie się do nich w sposób łączny.
W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2022 r.) opłata podwyższona za korzystanie z usług wodnych polegających za poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego wymierzana była w oparciu o art. 280 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy - Prawo wodne.
Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo wodne opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy – Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 tej ustawy, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną podziela zapatrywanie wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów ustawy - Prawo wodne ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej. Tego rodzaju charakter opłat podwyższonych nie jest kwestionowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r.; sygn. akt OPS 13/98; publ. ONSA 1999; nr 2, poz. 46 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1524/21) jak i w doktrynie prawa (zob. m.in.: A. Wróbel, Komentarz do art. 189b k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2025). Podkreślenia przy tym wymaga, że administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się - zgodnie ze wskazaną regulacją - określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Przedmiotowa opłata podwyższona niewątpliwie wypełnia wskazane wyżej przesłanki, a zatem Dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie. Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Podkreślenia jednakże wymaga wskazanie, że zgodnie z art. 300 ust. 1 ustawy – Prawo wodne do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Z uwagi na wskazaną regulację konieczne jest określenie znaczenia prawnego art. 300 ustawy - Prawo wodne dla możliwości stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. Norma z art. 300 ust. 1 ustawy - Prawo wodne odsyła do odpowiedniego stosowania działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Niemniej dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu w sposób szczegółowy określają kwestie regulowane właśnie w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa (zob. m.in. art. 300 ust. 3 – 6 ustawy – Prawo wodne). Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej regulacje uznać należy, że ustawodawca wprowadzając Dział IVa k.p.a. przewidział konstrukcję prawną, zgodnie z którą przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie Działu IVa k.p.a. Wynika to ze wskazanego art. 189a § 2 k.p.a. Jeżeli zatem jedna z kwestii, do których odnosi się art. 189a § 2 k.p.a. została uregulowana w przepisach odrębnych zastosowanie regulacji zawartych w Dziale IVa k.p.a. jest wyłączone.
Norma z art. 300 ust. 1 ustawy - Prawo wodne odsyła - jak wskazano powyżej - do odpowiedniego stosowania działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W Dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa nie ma nadto konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (zob. w tej materii uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; publ. ONSAiWSA 2022; nr 5, poz. 63). W powyższym znaczeniu odesłanie do działu III ustawy - Ordynacja podatkowa nie wyłącza stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej. Wyłączenie to, w kwestii zasad wymiaru opłaty, wynika natomiast bezpośrednio z przepisów ustawy - Prawo wodne. Zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały bowiem wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne i opłatę tę ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak zasadnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1524/21) brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie.
Należy w tym miejscu wskazać, że w przepisach ustawy - Prawo wodne nie unormowano odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej. Mając na uwadze charakter stosowanego środka, a nie jego nazwę uznać należy, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 280 ustawy - Prawo wodne terminem "opłata podwyższona" zamiast "administracyjna kara pieniężna" nie powinno a limine wyłączać możliwości zastosowania do tych opłat instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. Należy bowiem przyjąć, że opłaty podwyższone przewidziane w art. 280 ustawy - Prawo wodne mieszczą się w definicji legalnej pojęcia "administracyjna kara pieniężna" z art. 189b k.p.a. (por. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023/1, s. 37 - 38). W związku z tym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., o czym zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Powyższy kierunek wykładni wskazanych wyżej regulacji potwierdza nowelizacja ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. dokonana przepisami ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963). Ustawa ta z dniem 1 stycznia 2024 r. (zob. art. 27 pkt 1 tej ustawy) wprost rozszerzyła katalog naruszeń przepisów ustawy - Prawo wodne podlegających administracyjnym karom pieniężnym (nowo dodany art. 472aa), wśród których uwzględnione jest wprost dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1). Karę taką, w drodze decyzji, wymierza właściwy organ Wód Polskich. Ustawodawca w art. 472c ust. 3 ustawy – Prawo wodne zawarł jednocześnie odesłanie, zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.". Jednocześnie uchylone zostały dotychczasowe przepisy art. 280 pkt 1 i art. 281 ustawy – Prawo wodne, na podstawie których pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego podlegały opłacie podwyższonej (zob. art. 13 pkt 21 oraz 22 ustawy nowelizującej).
W związku z powyższymi zapatrywaniami zarzuty kasacyjne opisane w pkt I tiret 1 – 4 oraz w pkt II tiret 1 uznać należało za niezasadne. Obiter dicta należy w tym miejscu wskazać, że w złożonym środku odwoławczym skarżący kasacyjnie organ zanegował możliwość zastosowania w realiach sprawy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo tego, że w uzasadnieniu wydanej decyzji wprost poddał analizie określone okoliczności odwołując się do przedmiotowej regulacji.
Odnosząc się z kolei do okoliczności, które w ocenie Sądu pierwszej instancji winny były podlegać dogłębnej ocenie ze strony skarżącego kasacyjnie organu – z uwagi na możliwość zastosowania odstąpienia od określenia opłaty podwyższonej z uwagi na regulację zawartą w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – a do których to okoliczności nawiązują zarzuty kasacyjne z pkt I tiret 5 i z pkt II tiret 2 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wydając ten akt koncentrował się przede wszystkim na przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności, które strona podnosiła już w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wezwania do uzupełnienia braków wniosku z dnia [...] maja 2022 r. mogły zostać zrealizowane wcześniej mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie organ dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odniósł się nadto do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/11; publ. ONSAiWSA 2012; nr 2, poz. 22) dotyczącej wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny możliwości ewentualnego odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, opierając się na dyrektywach o charakterze systemowym. W pełni racjonalne było bowiem w realiach rozpatrywanej sprawy (a czego skarżący kasacyjnie organ w sposób dogłębny nie uczynił) uwzględnienie okoliczności związanych z charakterem działalności prowadzonej przez spółkę, potencjalnych negatywnych skutków związanych z zaprzestaniem poboru wody jak i faktem ubiegania się o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego. Zupełnie odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres czasu, dlatego, że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.