III OSK 1693/22

III OSK 1693/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 120/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 120/22 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku J.R. z dnia [...] maja 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), określanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 291/19 oddalił skargę J.R. na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...].
Na skutek skargi kasacyjnej od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20 uchylił ww. wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] października 2018 r., nr [...]. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma służyć zweryfikowaniu, czy funkcjonariusz objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa (z tego względu) zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem NSA, ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też charakteru takiego nie miała, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej.
Punktem odniesienia dla oceny "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
W odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" NSA stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi służby, chociaż niewątpliwie mogą one ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. W ocenie NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po tej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania życia i zdrowia.
W konkluzji NSA stwierdził, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona przez wnioskodawcę spełniona, winien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu powyższego pełni kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym niezależnie od powyższych ustaleń, których brak spełnienia nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zobowiązał organ do ustalenia, czy służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy ograniczała się do zwykłych, standardowych czynności podejmowanych w każdym organie, czy instytucji publicznej.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 732/21 orzekł o jej uchyleniu uznając, że organ nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań płynących z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister podkreślił, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 13 lat, 8 miesięcy i 1 dzień, a jej długość na rzecz państwa totalitarnego 6 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Nie spełnia on zatem wymogu z art. 8a ust. 1 pkt ustawy zaopatrzeniowej. Na potwierdzenie stanowiska przywołał rozważania NSA z wyroku z 4 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 w zakresie pojęcia "krótkotrwałości służby".
W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań podał, że w związku z obowiązującą linią orzeczniczą nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
W dalszej kolejności wyjaśnił, że skoro w sprawie spełniona została przesłanka z pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ale niespełniona jest przesłanka z pkt 1 art. 8a ust. 1 tej ustawy, to należało ocenić, czy sprawę można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego zastosowanie tego przepisu.
Zdaniem organu, analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Rozpoczęcie realizacji zadań w Służbie Bezpieczeństwa było świadome, nie stanowiło efektu odgórnego przeniesienia służbowego, wynikało z jego inicjatywy ze świadomością, że nabyte doświadczenie zawodowe i kwalifikacje w jednostce wojskowej chciałby wykorzystać w konkretnej komórce MSW. W szybkim tempie wdrożył się do realizowania zadań w wybranej formacji. Był pozytywnie oceniany, z obowiązków wywiązywał się bardzo dobrze, ukończył kurs "0", egzamin podoficerski, szkolenia zawodowe i specjalistyczne prowadzone w Biurze A Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, kurs eksternistyczny z zakresu obsługi eksploatacyjnej urządzeń szyfrujących.
Skarżący chciał rozwijać się zawodowo, pogłębiać swoją wiedzę i doświadczenie zawodowe. Kiedy uznał, że obecna praca nie daje mu satysfakcji raportem z [...] stycznia 1988 r. wystąpił o przeniesienie do służby w innym wydziale techniczno-operacyjnym w SB i ponownie [...] maja 1988 r. o przeniesienie do służby w innym wydziale techniczno-operacyjnym SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku. Zatem pracował w jednostce, której funkcjonowanie było nie do przecenienia w funkcjonowaniu aparatu represji w PRL, był bezpośrednio zaangażowany w specyficzną działalność SB, gdzie służąc jako radiotelegrafista, nasłuchiwał i wykrywał opozycyjne radiostacje.
W związku z przyjęciem do przedmiotowych struktur zobowiązał się utrzymać w ścisłej tajemnicy wszystko, co jest mu wiadome w związku z czynnościami służbowymi w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.
W ocenie organu, skarżący utożsamiał się z ustrojem komunistycznym panującym w Polsce w latach 1944-1990 o czym świadczy przyjęta przez niego postawa i jego ponadprzeciętne zaangażowanie wykraczające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Był bezpośrednio zaangażowany w specyficzną działalność SB służąc jako radiotelegrafista, nasłuchując i wykrywając opozycyjne radiostacje. Nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe. Do realizowanych przez niego obowiązków nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy kancelaryjne ale zadania merytoryczne związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa.
Nadto z akt IPN wynika, że skarżący był członkiem ZSMP oraz PZPR.
Ostatecznie organ stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego zastosowanie skorzystania z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 120/22 oddalił skargę J.R. na opisaną wyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 29 lipca 2021 r. Wyjaśnił, że skarżący w sposób świadomy, z własnej inicjatywy, rozpoczął służbę w SB. Służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił od [...] lipca 1983 r. do [...] grudnia 1989 r. na stanowisku referenta techniki operacyjnej Wydziału RKW, a od [...] lipca 1988 r. na stanowisku referenta techniki operacyjnej samodzielnej Sekcji A. Komórki radiokontrwywiadu w których pełnił służbę, prowadziły nasłuch radiowy i radionamierzanie łączności placówek dyplomatycznych i służb wywiadowczych państw zachodnich, biuro RKW prowadziło ponadto ciągły nasłuch stacji nadawczych uznawanych za wrogie wobec PRL. Jego funkcjonariusze wykrywali również nielegalnie działające radiostacje oraz oceniali, opiniowali i przeprowadzali ekspertyzy w zakresie sprzętu i urządzeń radiowych.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, trafnie organ przywołał treść opinii służbowych skarżącego z [...] stycznia 1985 r. i [...] czerwca 1986 r. z których wynika, że poczynił widoczne postępy w jakości i skuteczności realizowanych zadań operacyjno-technicznych, ujawnia w porę transmisje radiowe interesujące służbę RKW oraz, że poczynił postępy w podnoszeniu swoich kwalifikacji zawodowych i jest zdolny do realizacji różnorodnych działań nasłuchowych.
Z powyższego wynika, że skarżący jest osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji i której prawa emerytalne - z tego względu – zostały nabyte niesłusznie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J.R. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie za słuszną odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy;
- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, podczas gdy winna być interpretowana indywidualnie w kontekście każdej rozpoznawanej sprawy, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz przez faktyczne niedokonanie przez Sąd I instancji sprecyzowania ww. kryterium w przypadku skarżącego;
- do zastosowania wobec strony art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek i uznanie, że brak spełnienia jednej z nich, przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu;
- okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jest okres służby przypadający do 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że już od 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a tej ustawy;
- pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiste, dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;
- przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy;
2) przepisów postępowania, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej przez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania tj.:
- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji słownikowej a nie stanu faktycznego sprawy i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i mogło mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ i Sąd nie wyjaśniły jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak i bezwzględnym,
- dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat pierwszej przesłanki (tj. pkt 1) z pominięciem przesłanki z pkt 2 – rzetelności jej pełnienia oraz, czy przypadek skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek",
- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. tj. bez jednoznacznego wskazania:
a) dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz niewyjaśnienie przez Sąd I instancji jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu proporcjonalnym oraz bezwzględnym, a jaki za taki być uznany nie może,
b) na jakiej podstawie WSA przyjął, że w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pomijając jego dokonania wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy – w kontekście uzasadnionego przypadku,
- art. 153 p.p.s.a. przez nieuznanie oceny prawnej wynikającej z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 732/21 i materiału dowodowego znajdującego się w tamtej sprawie odnoszącego się do stanu faktycznego skarżącego, a w konsekwencji stwierdzenie, że pełnił on długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego co skutkowało odmową wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy oraz naruszeniem art. 183 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które winno skutkować nieważnością postępowania z uwagi na okoliczność, że meritum sprawy zostało już wcześniej poddane prawomocnemu osądowi przez Sąd Okręgowy w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń w sprawie sygn. akt XIV U 1444/97 co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. i art. 366 k.p.c. przez zignorowanie przez WSA prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń w sprawie sygn. akt XIV U 1444/97 z 24 marca 1998 r. i wydanie wyroku sprzecznego z ww. wyrokiem co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Dodatkowo pismem z [...] marca 2024 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] z powodu nieprawdziwego stwierdzenia w jej treści, że pełnił funkcję wiceprzewodniczącego Koła ZSMP w Biurze Śledczym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz z postanowienia tego organu z [...] lutego 2024 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego opisanym postanowieniem do czasu otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 120/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący zarzut dotyczący nieważności postępowania związany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów art. 183 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. i art. 366 k.p.c. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 183 § 1 p.p.s.a. nie zawiera punktów. Zatem przepis art. 183 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie istnieje w porządku prawnym. Przyjmując nawet, że autor skargi kasacyjnej, tak w zarzucie jak i jego uzasadnieniu, dopuścił się oczywistej omyłki co do wskazania prawidłowej jednostki redakcyjnej, a mianowicie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, a z akt sprawy to nie wynika, aby w sprawie toczyło się odrębne postępowanie sądowe lub została prawomocnie osądzona sprawa w przedmiocie odmowy stosowania względem skarżącego kasacyjnie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W myśl art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według art. 366 k.p.c., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Przywoływany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XIV Wydział Ubezpieczeń z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt XIV U 144/97 rozstrzygał o przyznaniu emerytury z dodatkiem za inwalidztwo pozostające w związku ze służbą, nie zaś o możliwości zastosowania względem skarżącego kasacyjnie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, które to przepisy nie obowiązywały w dacie orzekania przez Sąd Okręgowy w Warszawie w roku 1998.
Istotne znaczenie dla czynienia dalszych rozważań odnoszących się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej ma okoliczność wydania w ramach tej sprawy wcześniejszych orzeczeń, tj.: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 732/21.
Zasadnym jest przypomnienie, że w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że również sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Implikuje to zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem wyrażonym przez sąd. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Oceniając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić należy, że część z nich zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji nie przeprowadził należytej kontroli wypełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a.
Powinnością Sądu Wojewódzkiego było dokonanie oceny, czy po raz kolejny rozpoznając sprawę organ uwzględnił wykładnię prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w uzasadnieniu wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20 jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 732/21.
Wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 291/19 oraz decyzje organu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] i z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku przedstawił interpretację przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i skierował określone wytyczne dla organu, w ramach których winny być dokonane ustalenia i ocena charakteru służby skarżącego w okresie od dnia [...] lipca 1983 r. do dnia [...] grudnia 1989 r.
Według postanowień art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20, przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych, samoistnych przesłanek. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 732/21 uchylającym decyzję organu z [...] stycznia 2021 r. wydaną po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20, zauważył także, iż szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. Sąd zwrócił uwagę, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji nadal nie wykazał w przekonywujący sposób, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również z wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20. W ocenie Sądu, uznać należało, że - wbrew stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lektura uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku nie pozwala na poznanie motywów i stanowiska Sądu odnoszących się do dokonanej przez organ oceny "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Sąd w ogóle nie wypowiedział się co do istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Kierując się wykładnią zaprezentowaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20 jak i wydanym następnie wyroku z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 732/21, Sąd I instancji nie przedstawił, które z powołanych przez organ okoliczności i dowody uznał za świadczące o bezpośrednim zaangażowaniu skarżącego w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego i czy wnioski organu znajdowały oparcie w ramach oceny indywidualnych czynów skarżącego i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
Ponadto, skoro w poprzednio wydanym, prawomocnym wyroku z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 732/21 Sąd Wojewódzki stwierdził, że zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to rolą Sądu I instancji oceniającego kolejną decyzję w sprawie było skontrolowanie czy i jakie nowe dowody w sprawie zostały przez organ zgromadzone i czy pozwalały one na wyciągnięcie wniosków zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji.
W tym kontekście za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki wszechstronnej i wnikliwej oceny stanowiska organu co do możliwości zastosowania względem skarżącego postanowień art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie dokonał natomiast odmiennej od wyrażonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności nie wskazał, że do zastosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek (tj. pkt 1 i 2). Sąd Wojewódzki nie stwierdził również, że "brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu".
Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] oraz z postanowienia tego organu z [...] lutego 2024 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego opisanym postanowieniem, do czasu otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. Skład orzekający uznał, że nie pojawiły się tego rodzaju istotne wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia w ramach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i przeprowadzenia dowodów z dodatkowych dokumentów. Tym samym wniosek dowodowy nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.