III OSK 1688/24

III OSK 1688/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1495/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-28
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1495/23 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 maja 2023 r., nr 53/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1495/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S., uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 26 maja 2023 r., nr 53/23 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] z dnia 3 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z 24 listopada 2022 r. L.S> zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wydanie, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r."), zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 24 lutego 2022 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r., wnioskodawca wniósł o wydanie zaświadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 24 lutego 2023 r.
Komendant [...] Oddziału SG, postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 219 w zw. z art. 123-126 k.p.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373, ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia prawa do emerytury policyjnej został określony w rozporządzeniu 7 grudnia 2018 r. Przepis § 14 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów wystawionych przez właściwe organy Straży Granicznej. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626), emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
Dalej organ I instancji wskazał, że w myśl aktualnego brzmienia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maje 2005 r. emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Następnie organ wyjaśnił, że w związku z okresem wskazanym we wniosku, tj. od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 24 lutego 2023 r., w ramach niniejszego postępowania wyjaśniającego zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w odpowiednich okresach służby pełnionej przez stronę.
Organ I instancji wskazał, że po dokonaniu analizy przebiegu służby na podstawie dokumentacji zgromadzonej w teczce akt osobowych, ustalono, że w okresie objętym wnioskiem, wnioskodawca pełnił służbę w następujących komórkach organizacyjnych:
• 01.01.2009 r. - 31.12.2013 r. Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG;
• 01.01.2014 r. - 03.03.2014 r. Wydział Zabezpieczenia Działań w [...] Ośrodku w [...] Oddziału SG;
• 04.03.2014 r. - 09.08.2016 r. Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Ośrodka Wsparcia SG,
• 10.08.2016 r. - 24.02.2023 r. Wydział Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału SG.
Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 2 grudnia 2022 r., nr 4193 funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem 24 lutego 2023 r.
Dalej organ podał, że w wyniku podjętych czynności ustalono, że w teczce akt osobowych strony, nie znajdują się dane, pozwalające na zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto opisał czynności wyjaśniające, jakie podjął w celu ustalenia, czy w jednostkach i komórkach organizacyjnych Straży Granicznej, w których wnioskodawca pełnił służbę w okresie objętym wnioskiem, znajdują się dokumenty potwierdzające wykonywanie przez niego zadań służbowych w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ I instancji podał m.in., że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano przeglądu teczki akt osobowych skarżącego, w których ujawniono kopię:
• zaświadczenia nr ewidencyjny PIR III/14/06 z dnia 15 marca 2006 r., wydane przez Komendanta Centrum Szkolenia SG [...], z którego wynika, że strona ukończyła szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego, które odbywało się w terminie od dnia 6 lutego 2006 r. do dnia 10 marca 2006 r. z wynikiem ogólnym dobrym - (cz. II akt osobowych - ark. 23 wg spisu dokumentów);
• zaświadczenia nr ewidencyjny 5356/13 z dnia 16.07.2013 r., wydane przez Komendanta OSS SG [...], z którego wynika, że strona w terminie 01-10 lipca 2013 r. uczestniczyła w doskonaleniu zawodowym centralnym w formie kursu doskonalącego w zakresie Wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej w trybie nauczania na odległość - cz. II - ark. 84 - wg spisu dokumentów;
• zaświadczenia nr ewidencyjny 1945/2020 z dnia 17 lipca 2020 r., wydane przez Komendanta COS SG [...], z którego wynika, że strona w terminie 1-2 lipca 2020 r. uczestniczyła w kursie doskonalącym pt. "Posługiwanie się przedmiotami przeznaczonymi do obezwładniania osób za pomocą energii elektrycznej" w ramach doskonalenia zawodowego centralnego - cz. II - ark. 151 - wg spisu dokumentów;
• zaświadczenia nr ewidencyjny 14/szkol/2021 z dnia 25 czerwca 2021 r., wydane przez Komendanta [...] OSG, z którego wynika, że strona w terminie 24-25 maja 2021 r. uczestniczyła w doskonaleniu zawodowym lokalnym w zakresie doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych w formie stacjonarnej cz. II - ark. 256 - wg spisu dokumentów.
Następnie organ podkreślił, że potwierdzenie służby funkcjonariusza pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu, w oparciu o przepis § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., wymaga spełnienia łącznie warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji albo nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika oraz udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do działań bojowych w Straży Granicznej.
Do katalogu działań bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, należą bojowe działania minersko-pirotechniczne. Sposób wykonywania i dokumentowania działań minersko pirotechnicznych w Straży Granicznej określono w Instrukcji w sprawie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej, wprowadzonej Zarządzaniem nr KG-BP-Z-23/2021 Komendanta Głównego SG z dnia 1 czerwca 2021 r. Zgodnie z powyższą Instrukcją, bojowe działania minersko-pirotechniczne oznaczają formę wykonywania działań bojowych Straży Granicznej wymagającą specjalistycznych umiejętności i wiedzy oraz wyposażenia w specjalistyczny sprzęt zgodnie z taktyką minersko-pirotechniczną, pozostającą w wyłącznej właściwości minerów-pirotechników. Powyższa Instrukcja definiuje minera-pirotechnika jako funkcjonariusza SG posiadającego uprawnienia i kwalifikacje uprawniające do samodzielnego prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych, w tym bojowych działań miniersko-pirotechnicznych. Odnośnie sposobu dokumentowania działań miniersko-pirotechnicznych w Instrukcji wskazano, że z działań miniersko-pirotechnicznych sporządza się protokół zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do Instrukcji. Ponadto na przestrzeni lat objętych wnioskiem, sposób prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych mających na celu rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem oraz zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji międzynarodowej, bezpieczeństwa przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, regulowały kolejno przepisy wewnętrzne, tj. wprowadzona Zarządzeniem nr Z-24 Komendanta Głównego SG z dnia 30 marca 2010 r. "Instrukcja prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej", a następnie: Zarządzenie nr KG-BP-Z-38/13 Komendanta Głównego SG z dnia 31 maja 2013 r. w sprawie "Instrukcji prowadzenia działań minersko-pirotechnicznych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej" oraz później obowiązujące Zarządzenie nr KG-BP-Z -30/17 Komendanta Głównego SG z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Wprowadzane wskazanymi zarządzeniami Instrukcje określały, iż bojowe działania minersko-pirotechniczne to rozpoznanie minersko-pirotechniczne, neutralizacja, pokonywanie przeszkód i zamknięć przy użyciu MW lub UW oraz praktyczne szkolenie i doskonalenie zawodowe w tym zakresie.
Od dnia 16 września 2019 r. pojęcie "działań bojowych", wprowadzone zostało Zarządzeniem nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania Jednakże, zdaniem organu I instancji, przepisy nowego Zarządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie i nie ma podstaw, by odnosić obecną regulację prawną do stanów faktycznych sprzed jej obowiązywania. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Zarządzenie to ma moc retroaktywną.
W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że sposób uzyskiwania przez funkcjonariuszy SG uprawnień w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej został uregulowany w Zarządzeniu nr 10 Komendanta Głównego SG z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie szkoleń w zakresie wykonywania działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 12). Z przepisów tego Zarządzenia, wynika, iż funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenia i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymują zaświadczenie uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu. Oznacza to, że funkcjonariusz przeszkolony w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie posiada uprawnień odpowiadających uprawnieniom minera-pirotechnika, te zaś uprawnienia i kwalifikacje uzyskują funkcjonariusze, którzy uczestniczyli w szkoleniu specjalistycznym z zakresu działań minersko-pirotechnicznych oraz ukończyli powyższe szkolenie i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym. Uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami minera-pirotechnika.
Zdaniem organu I instancji, stwierdzić należy, że ujawnione zaświadczenie z dnia 15 marca 2006 r., nr ewid. PIR III/14/06 o ukończeniu szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego, potwierdzające kwalifikacje z zakresu rozpoznania pirotechnicznego, nie są kwalifikacjami tożsamymi z kwalifikacjami minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Tym samym, brak uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika powoduje, że wnioskodawca nie spełnia warunku określonego w tym przepisie. Funkcjonariusz, który posiada uprawnienia z zakresu rozpoznania miniersko-pirotechnicznego i realizuje zadania w tym zakresie od momentu uzyskania uprawnień, spełnia przesłankę, o której mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., pod warunkiem spełnienia określonych w powołanym przepisie przesłanek.
Organ I instancji wskazał następnie, że odrębnie prezentuje się sytuacja funkcjonariuszy realizujących zadania z zakresu działań specjalnych, jako formy działań bojowych. Dokonana analiza przepisów z zakresu wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy SG, prowadzi do wniosku, że nie określają one warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Obecnie brak jest przepisów szczegółowych regulujących tryb nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych realizowanych jako działania bojowe, jak ma to miejsce w przypadku szkolenia funkcjonariuszy przewidzianych do udziału w bojowych działaniach minersko-pirotechnicznych. Na gruncie przepisów wewnętrznych brak jest szkoleń specjalistycznych realizowanych w ramach doskonalenia zawodowego prowadzących do uzyskania kwalifikacji uprawniających do udziału w działaniach bojowych. Jedynym przepisem poruszającym zagadnienie dotyczące szkoleń funkcjonariuszy realizujących działania bojowe w formie działań specjalnych, jest przepis § 4 ust. 3 Zarządzenia nr 41 w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy SG. Przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3 Zarządzenia, nie jest równoznaczne z pojęciem kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w dniu 18 września 2020 r. Komendant Główny SG zatwierdził Wytyczne określające sposób ewidencjonowania i potwierdzenia okresów pełnionej służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi SG na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wytyczne te określają: warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy SG, sposób ewidencjonowania i potwierdzania funkcjonariuszom SG okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dokumentację służbową umożliwiającą potwierdzenie tych okresów. Zgodnie z pkt. II1.2.2 Wytycznych, dokumentacja potwierdzająca służbę pełnioną przez funkcjonariuszy, bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - stwierdzająca spełnienie łącznie następujących warunków:
a) nabycie uprawnień i kwalifikacji:
- do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej, albo
- minera-pirotechnika,
b) udział, w ramach obowiązków służbowych,
- w działaniach bojowych Straży Granicznej lub
- w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych Straży Granicznej, określonym przez Komendanta Głównego SG.
W ocenie organu wystawione potwierdzenia, o których mowa w Wytycznych nie wskazują, że wnioskodawca nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych Straży Granicznej, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, nie są zatem dokumentami potwierdzającymi uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, tj. spełnienia warunku, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Stosownie do treści Wytycznych, wyłącznym celem "potwierdzenia", jest poświadczenie spełnienia przesłanki, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom. Ponadto z analizy treści Wytycznych oraz ich systemowego umocowania wynika, iż charakter prawny "potwierdzenia" oraz jego wzór wynikający z załącznika nr 1 do Wytycznych, nie przewiduje w tym trybie potwierdzania posiadanych uprawnień lub kwalifikacji, a jedynie służy potwierdzaniu okresów, w których funkcjonariusz realizował zadania, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
W związku z tym, że potwierdzenie służby funkcjonariusza pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu, w oparciu o przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. wymaga spełnienia łącznie warunków nabycia uprawnień i kwalifikacji oraz udziału w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, ujawniony materiał poddano analizie w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie. Przy czym, obie przesłanki muszą być spełnione równocześnie, by można uznać funkcjonariusza za spełniającego warunki podane w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r. Pierwszym warunkiem jest nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w dzianiach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo nabycie uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.
Ze względu na brak regulacji określających tryb nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, organ stwierdził że ujawnione w ramach toczącego się postępowania wyjaśniającego dokumenty, nie dają możliwości potwierdzenia nabycia przez stronę uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Tym samym, brak uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., powoduje, że wnioskodawca nie spełnia pierwszej z obligatoryjnych przesłanek, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę pierwszej koniecznej przesłanki, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., zgromadzony materiał dowodowy nie był poddawany analizie pod kątem spełniania warunków określonych w lit. b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r., nr 53/23, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 3 marca 2023 r.
Organ II instancji podał, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie Nr Z - 81 Komendanta Głównego SG z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie Nr 58 Komendanta Głównego SG z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie Nr 35 Komendanta Głównego SG z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej, były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z – 30 Komendanta Głównego SG z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego SG z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem, w myśl zasady lex retro non agit, ten akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Wobec czego, nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ nie ma podstaw do wydania zaświadczenia.
Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko-pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r.
W odniesieniu natomiast do okresu od 7 czerwca 2019 r. do dnia 24 lutego 2023 r. nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu.
W ocenie Komendanta Głównego, statuowanie w treści "potwierdzenia" uzyskania kwalifikacji i uprawnień przekracza jego zakres i ze strony sporządzającego stanowi działanie nieuprawnione. Dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom. Ponadto z analizy treści Wytycznych oraz ich systemowego umocowania wynika, iż charakter prawny "potwierdzenia" oraz jego wzór wynikający z załącznika nr 1 do Wytycznych, nie przewiduje w tym trybie potwierdzania posiadanych uprawnień lub kwalifikacji, a jedynie służy potwierdzaniu okresów, w których funkcjonariusz realizował zadania, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Stosownie do cz. II pkt 2 ppkt 3 Wytycznych właściwy przełożony odpowiada za sporządzenie dwóch jednobrzmiących egzemplarzy potwierdzenia okresów służby pełnionej przez funkcjonariusza w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do Wytycznych. Potwierdzenie to przedkłada się do zatwierdzenia odpowiednio - kierownikowi komórki organizacyjnej KGSG, zastępcy komendanta oddziału SG ds. granicznych, komendantowi ośrodka szkolenia SG, komendantowi placówki lub dywizjonu SG.
W świetle § 42 ust. 2 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego SG z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej, nabycie uprawnień w ramach procesu szkolenia funkcjonariuszy SG, może nastąpić w trybie doskonalenia zawodowego o charakterze centralnym, a konkretnie jedynie w formie szkolenia specjalistycznego. Odmienny charakter kursów doskonalących, które zgodnie z art. 42 ust. 3 zarządzenia, służą aktualizowaniu i rozszerzaniu przez funkcjonariuszy i pracowników kwalifikacji zawodowych przydatnych na zajmowanym stanowisku służbowym. Do doskonalenia posiadanych kwalifikacji niezbędne jest ich uprzednie nabycie.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r, poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co do właściwego rozumienia pojęć nabycia kwalifikacji do działań bojowych oraz brania w nich udziału w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Prowadziło to do przedwczesnej odmowy wydania żadnego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia czy przesłanki ku temu zachodzą.
Jak wskazał organ, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne.
Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy SG do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji nr 246 Komendanta Głównego SG z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy SG uprawnień w tym zakresie oraz w zastępującym ją zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego SG z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie.
Organ błędnie uznał, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego wykluczało uznanie spełnienia przez funkcjonariusza wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r., skoro nie miał on uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu obowiązującą w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") Sąd I instancji stwierdził, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jak nadał jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych – niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji. Mylnie wyłożono więc znaczenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w okresie jego obowiązywania w brzmieniu od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r. Biorąc zatem pod uwagę powyższą argumentację, nie ma racji organ, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika.
Skarżący w dniach od 6 lutego do 10 marca 2006 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego. Brak jest podstaw do uznania, że nie jest to szkolenie, o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym organ winien ocenić także zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
W sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem z dnia 25 lipca 2019 r. nr 41.
W judykaturze niekwestionowane jest w praktyce wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia wystąpienia podstawy wymiaru świadczeń wobec spełnienia szczególnych warunków, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszczenie w pewnym zakresie wydawania zaświadczeń na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne, także gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają znaczeniem tym, zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych sformułowań nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego – czyli czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a. W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie działania bojowego. Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia.
Działanie bojowe jest z kolei pojęciem używanym także w języku potocznym i mający określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim prawodawca w treści rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte. Skoro od wykonywania związanych z działaniami bojowymi zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia nr 58 oraz 35 nie określały, co rozumieć jako działanie bojowe, to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu aktów.
Zadaniem organu wydającego zaświadczenie wobec funkcjonariusza, który, co bezsporne, służył w jednostce wykonującej działania specjalne, było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także działania bojowe, w potocznym znaczeniu tego określenia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia – zamieszczonej w zarządzeniu nr 41, co nie uchybia zasadzie nie działania prawa wstecz.
Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Również z powodu braku prawnej regulacji kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, skarżącemu odmówiono potwierdzania służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od 7 czerwca 2019 r. do dnia 24 lutego 2023 r.
WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska organu w tym względzie, ponieważ w świetle akt administracyjnych sprawy, skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 25 czerwca 2021 r.
Biorąc zatem pod uwagę uczestnictwo skarżącego w kursach doskonalenia zawodowego w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych", o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ winien ocenić zaistnienie przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b. tego rozporządzenia.
W dniu 19 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.:
a) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukończenie w dniu 10 marca 2006 r. (zaświadczenie z dnia 15 marca 2006 r.) szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego i uzyskanie uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego mogło stanowić uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
b) w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2019 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ukończenie w dniu 28 maja 2021 r. (zaświadczenie z dnia 25 czerwca 2021 r.) szkolenia w zakresie: "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych" o charakterze doskonalenia zawodowego lokalnego, stanowiło uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i uprawniało do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez uznanie, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia, bez prawidłowego wyjaśnienia czy zachodzą ku temu przesłanki - bez oceny zaistnienia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - była przedwczesna i w sytuacji ukończenia szkoleń z zakresu "rozpoznania minersko-pirotechnicznego oraz w zakresie doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych - szkoleń o charakterze doskonalenia zawodowego lokalnego, była błędna, podczas gdy organy wydające postanowienia, dokonały analizy i uznały, iż ukończenie powyższych szkoleń nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, gdyż szkolenie z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie miało charakteru antyterrorystycznego, zaś szkolenie w zakresie Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych miało jedynie lokalny charakter doskonalący i nie stanowiło podstaw do "stwierdzenia nabycia uprawnień" do udziału w działaniach bojowych, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., uprawniających do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji gdy podstawę stwierdzenia nabycia uprawnień może stanowić wyłącznie uzyskanie uprawnień antyterrorysty minera-pirotechnika lub od dnia 7 czerwca 2019 r., ukończenie szkolenia centralnego, w zakresie działań specjalnych - bojowych, zatem wobec stwierdzenia niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a, brak było podstaw do oceny spełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., gdyż tylko spełnienie obydwu warunków łącznie uprawnia do wydania zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.
Na wstępie należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego dotyczą w istocie błędnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez uznanie, że: po pierwsze, ukończenie przez funkcjonariusza szkolenia specjalistycznego z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego i uzyskanie uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego stanowi o uzyskaniu uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Straż Graniczną (w brzmieniu rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu sprzed 7 czerwca 2019 r.), a po drugie, że ukończenie przez funkcjonariusza szkolenia w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych" o charakterze doskonalenia zawodowego lokalnego, stanowiło uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym po 7 czerwca 2019 r. - zatem funkcjonariusz był uprawniony do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy emerytury o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu.
Należy przypomnieć, że § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. statuuje dwa warunki, których łączne seplenienie uprawnia do skorzystania z dobrodziejstwa podwyższenia świadczenia emerytalnego funkcjonariusza: pierwszy - formalny, czyli uzyskanie stosownych uprawnień i kwalifikacji (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz drugi – materialny, czyli udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającego na celu przygotowanie do takich działań (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b). Spór zatem dotyczy problemu na ile funkcjonariusz spełnia warunki formalne uprawniające go do skorzystania z dobrodziejstwa podwyższenia podstawy emerytalnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie błędnego uznania, że funkcjonariusz spełnia warunki wedle brzmienia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym przed 7 czerwca 2019 r., ponieważ w dniach od 6 lutego do 10 marca 2006 r. odbył i ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu rozpoznania pirotechnicznego, należy uznać za zasadne. Wskazać bowiem należy, że problematyka uzyskiwania uprawnień w zakresie działań minersko-pirotechnicznych w omawianym okresie została uregulowana w Zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego SG z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie. Zgodnie z treścią § 2 Zarządzenia, przed skierowaniem do wykonywania działań związanych z rozpoznaniem minersko-pirotechnicznym, neutralizacją materiałów wybuchowych lub urządzeń wybuchowych, lub przeprowadzania szkoleń w tym zakresie funkcjonariusze podlegają odpowiednio następującym szkoleniom specjalistycznym: z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego; z zakresu działań minersko-pirotechnicznych; instruktorsko-metodycznym z zakresu działań minersko-pirotechnicznych. Z kolei z § 4 ust. 1 Zarządzenia, wynika, że funkcjonariusze, którzy ukończyli powyższe szkolenia i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymują zaświadczenie uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu. Nadto Zarządzenie jednoznacznie określa, że tylko odbycie dwóch rodzajów szkolenia: a) z zakresu działań minersko-pirotechnicznych; b) instruktorsko-metodycznego z zakresu działań minersko-pirotechnicznych, uprawnia do otrzymania legitymacji minera-pirotechnika i instruktora, co jednoznacznie wskazuje na uzyskanie uprawnień, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i jest potwierdzane dokumentem urzędowym.
Tak więc należy uznać funkcjonariusz przeszkolony w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie posiada uprawnień odpowiadającym uprawnieniom minera-pirotechnika, te zaś uprawnienia i kwalifikacje uzyskują jedynie ci funkcjonariusze, którzy uczestniczyli w szkoleniu specjalistycznym zakresu działań minersko-pirotechnicznych lub instruktorsko-metodycznym oraz ukończyli powyższe szkolenie i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym. Takich zaś uprawnień skarżący nie uzyskał.
Odrębnie ma się kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w związku ukończeniem przez niego szkolenia w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych" o charakterze doskonalenia zawodowego lokalnego - co wynika z zaświadczenia z dnia 25 czerwca 2021 r. W tym zakresie wskazać należy, że zarządzenie Komendanta Głównego SG nr 41 z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, w § 4 ust. 3 statuuje rodzaje kursów doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy SG wykonujących zadania specjalne (taktyki specjalnej, wyszkolenia strzeleckiego; użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, rozpoznania minersko-pirotechnicznego, technik wysokościowych, płetwonurkowania i prac podwodnych) – przy czym zbiór ten nie jest zamknięty, a zatem dopuszczalne są również inne rodzaje kursów lub szkoleń wskazujące, że funkcjonariusz nabywa uprawnienia i kwalifikacje, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Dodać należy, co przyznaje sam skarżący kasacyjnie organ, że brak jest aktu prawnego, określającego zasady przyznawania uprawnień i kwalifikacji w SG w zakresie uprawniającym do udziału w działaniach bojowych. Wobec tego słusznie uznał WSA w Warszawie, że skoro z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz ukończył jedynie kurs w zakresie "Doskonalenia umiejętności prowadzenia działań specjalnych w formie działań bojowych" i otrzymał w związku z tym stosowane zaświadczenie potwierdzające ten udział - to stanowi to warunek wystarczający dla uznania, że została spełniona przesłanka z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Tak więc wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, bowiem należało uchylić zaskarżone postanowienia z uwagi na niepełną ocenę przesłanek wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Podnieść jednak należy, że w zakresie, w jakim Sąd I instancji przesądzająco wypowiedział się w kwestii przepisów prawa materialnego i ich wykładni, uznać należy, że stanowisko to nie jest wiążące dla organów orzekających w sprawie. Organy natomiast są związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji – uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień - było prawidłowe.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.