III OSK 1687/24

III OSK 1687/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1699/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-19
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 189, art. 178 w zw. z art. 180
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. D. i Ministra Edukacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/23 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z 18 kwietnia 2023 r. nr BM-OKDiR.0031.48.2023 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odrzucić skargę kasacyjną Ministra Edukacji; 3. zwrócić Ministrowi Edukacji ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1699/23 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z 18 kwietnia 2023 r. znak: BM-OKDiR.0031.48.2023 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych - uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki (dalej: "Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna"), w oparciu o art. 77 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 85t ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2021 r. poz. 1762, ze zm.; dalej: "Karta Nauczyciela") po rozpoznaniu zażalenia A. D. - dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Krakowie na postanowienie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim z 17 marca 2023 r., utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Tym samym utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r. w przedmiocie zawieszenia A. D. w wykonywaniu obowiązków dyrektora i nauczyciela [...] Liceum Ogólnokształcącego w Krakowie, wydaną na podstawie art. 85t ust. 1 Karty Nauczyciela.
Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna wskazała, że 4 stycznia 2023 r. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim zawnioskował o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec A. D. powołując się na naruszenie art. 6 Karty Nauczyciela.
Prezydent Miasta Krakowa, jako organ prowadzący szkołę, w decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków nauczyciela pełniącego obowiązki dyrektora szkoły powołał się na art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela, który wskazuje na zawieszenie obligatoryjne, zauważając, że jeden z zarzutów podniesionych przez rzecznika dyscyplinarnego dotyczył uczennicy, która pełnoletniość uzyskała dopiero 25 sierpnia 2022 r., zatem sprawa dotyczyła naruszenia praw i dóbr niepełnoletniej uczennicy.
Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji o zawieszeniu jej w pełnieniu obowiązków nauczyciela wskazała na zarzuty dotyczące okresu od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. Organ wskazywał, że według rzecznika dyscyplinarnego skarżąca w tym czasie uchybiła godności zawodu nauczyciela oraz obowiązkom nauczyciela, o których mowa w art. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela tj. zaniechała rzetelnej realizacji zadań związanych z powierzonym stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom, w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, które polegało w szczególności na tym, że: - nierzetelnie realizowała zadania związane ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego, - nie przestrzegała zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, - nie zorganizowała pomocy psychologiczno-pedagogicznej dla co najmniej jednej uczennicy, - nie przestrzegała przepisów dotyczących sposobu prowadzenia przez publiczne szkoły dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej. Organ zaznaczył, że problem, czy zarzucane przez rzecznika dyscyplinarnego czyny stanowią delikt dyscyplinarny czy są to kwestie, które powinny być badane przez wizytatorów w ramach nadzoru pedagogicznego, podlega zbadaniu przez Komisję dyscyplinarną pierwszej instancji w postępowaniu dyscyplinarnym.
Rozpatrując sprawę z zażalenia złożonego przez A. D. od postanowienia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że złożone zażalenie jest zasadne w części dotyczącej niewskazania jakimi konkretnie czynami nauczycielka pełniąca funkcję dyrektora szkoły uchybiła godności zawodu i obowiązkom nauczyciela. Na obecnym etapie sprawy nie badając dowodów winy zgromadzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w postępowaniu wyjaśniającym (postępowanie dowodowe przeprowadza komisja dyscyplinarna na rozprawie) nie można stanowczo stwierdzić, czy do czynów uchybiających godności zawodu i rzetelności wykonywanych zadań doszło czy też nie.
W odniesieniu do zarzutu wskazanego w zażaleniu dotyczącego przedawnienia postępowania dyscyplinarnego wszczętego wobec skarżącej - Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna wyjaśniła, że zgodnie z art. 96 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz.695) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów, o których mowa w art. 85o ust. 1 i 4 Karty Nauczyciela nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego w Polsce dalej obowiązuje, co jednak nie upoważnia rzeczników dyscyplinarnych i komisji dyscyplinarnych do nieuzasadnionego przedłużania postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego.
Dalej organ zauważał, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zgodnie z art. 85 ust. 3 Karty Nauczyciela, jest rzecznik dyscyplinarny powołany przy komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli. Rzecznik dyscyplinarny przeprowadza postępowanie wyjaśniające do 3 miesięcy od jego wszczęcia. W tym przypadku - jak zauważyła Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna - postępowanie wyjaśniające nie było przeprowadzone prawidłowo, gdyż akta sprawy komisja dyscyplinarna przekazała rzecznikowi dyscyplinarnemu w celu uzupełnienia wniosku i wskazania dowodów, które mają potwierdzić stawiane zarzuty. Powołując się na § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej ż dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 741), Komisja wskazywała, że wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego winien zawierać dokładne określenie zarzucanego czynu uchybiającego godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 Karty Nauczyciela, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia. Wskazane dane są konieczne, gdyż ich brak może doprowadzić komisję dyscyplinarną rozpoznającą sprawę do błędnych ustaleń faktycznych. Obowiązkiem rzecznika dyscyplinarnego w toku postępowania wyjaśniającego jest dążenie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, badając i uwzględniając wszelkie okoliczności w celu ustalenia, czy został popełniony czyn uchybiający godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 Karty Nauczyciela. Jednocześnie wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego musi zawierać wykaz dowodów, o których przeprowadzenie podczas rozprawy wnosi rzecznik, wraz z określeniem dla każdego dowodu, jakie okoliczności mają być udowodnione. Wykaz powinien być usystematyzowany według rodzajów czynności dowodowych.
Dalej Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna podnosiła, że w wydanej przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji nie wskazano terminu zakończenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela. Zgodnie zaś z art. 85t ust. 4 Karty Nauczyciela zawieszenie w pełnieniu obowiązków nie może trwać dłużej niż 6 miesięcy, chyba, że przeciwko nauczycielowi lub nauczycielowi pełniącemu funkcję dyrektora szkoły toczy się jeszcze postępowanie karne lub postępowanie dyscyplinarne, w związku z którym nastąpiło zawieszenie. Pomijając tę kwestię Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna wskazała, że wydana przez organ prowadzący decyzja spełnia podstawowe wymogi formalne.
Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela zostały zatem spełnione, choć - jak zauważył organ II instancji - ogólne określenie zarzutów znacznie utrudnia ocenę ich powagi i wiarygodności. Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim w odniesieniu do art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela uznała zarzut uchybienia godności zawodu lub obowiązkom za uprawdopodobniony względu na wszczęcie postępowanie dyscyplinarnego wobec A. D. 9 stycznia 2023 r. W ocenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej nie zostały spełnione pozostałe przesłanki do uchylenia postanowienia wskazane w tym przepisie. W związku z powyższym skład orzekający Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki uznał, że czasowe odsunięcie nauczycielki pełniącej funkcję dyrektora szkoły od wykonywanych obowiązków na tę chwilę jest prawnie uzasadnione.
2. Skargę na postanowienie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D., podnosząc następujące zarzuty:
a) niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenie następujących faktów: - jakoby uczennica M. S. uzyskała pełnoletniość 25 sierpnia 2022 r., podczas gdy w rzeczywistości miało to miejsce 25 marca 2022 r.; - jakoby ukończenie przez faworyzowaną przez kuratorium uczennicę M. S. pełnoletniości w trakcie roku szkolnego uzasadniało przyjęcie, że postępowanie dotyczy naruszenia praw lub dobra dziecka, podczas gdy w rzeczywistości ani rzecznik dyscyplinarny ani Komisja I instancji ani Komisja II Instancji nie były w stanie nawet tylko zwerbalizować, jakie właściwie prawo lub dobro uczennicy jako dziecka miało hipotetycznie zostać naruszone, a rozciągnięcie zarzutów na okres całego roku szkolnego jest tylko przejawem nieprecyzyjnego określenia zarzutów, nie zaś tego, że jakieś zachowania skarżącej objęte sprawą miały miejsce w okresie całego roku szkolnego;
b) brak ustalenia przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną następujących faktów istotnych w sprawie:
- które z zarzucanych czynów stanowią w ogóle zachowania obwinionej, które stanowią jedynie zachowania innych osób, za które obwiniona nie może ponosić odpowiedzialności dyscyplinarnej, a które natomiast w ogóle nie stanowią zachowań człowieka i nie mogą być podstawą czyjejkolwiek odpowiedzialności dyscyplinarnej;
- że zarzucane czyny nie stanowią deliktów dyscyplinarnych, a jedynie mogłyby być badane w ramach nadzoru pedagogicznego;
- jakie prawo i dobro uczennicy M. S. jako dziecka rzekomo zostało naruszone oraz przez jaki czyn i kiedy dokładnie ten czyn nastąpił, podczas gdy w rzeczywistości o żadnym takim naruszeniu nawet hipotetycznie nie może być mowy;
- Komisja II instancji w żadnym miejscu uzasadnienia nie wyraziła swojego zdania o tym, czy w jej ocenie zarzut uchybienia godności zawodu lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 Karty Nauczyciela został uprawdopodobniony, podczas gdy sama wskazywała, że "zażalenie jest zasadne w części dotyczącej nie wskazania jakimi konkretnie czynami nauczycielka pełniąca funkcję dyrektora szkoły uchybiła godności zawodu i obowiązkom nauczyciela" oraz że "ogólne określenie zarzutów znacznie utrudnia ocenę ich powagi i wiarygodności", co zgodnie z art. 85c ust. 3 Karty Nauczyciela (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść obwinionego) uzasadniało przyjęcie, że zarzut uchybienia godności zawodu lub obowiązkom nauczyciela nie został uprawdopodobniony;
- Komisja II instancji nie poczyniła żadnych ustaleń w przedmiocie tego, że postępowanie dyscyplinarne zostało zainicjowane jako forma odwetu na obwinionej za odmowę zmiany oceny uczennicy faworyzowanej przez kuratorium i zgłoszenie zawiadomienia właściwym służbom;
- Komisja II instancji nie poczyniła żadnych ustaleń w przedmiocie ważności powołania członków Komisji I Instancji, przesłanek do wyłączenia ich z mocy prawa, a także przesłanek do wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego na wniosek, na co wskazywała skarżąca;
c) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której w toku postępowania wyjaśniającego nie uprawdopodobniono zarzutu uchybienia godności zawodu lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 Karty Nauczyciela;
d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której sprawa nie dotyczy naruszenia prawa lub dobra dziecka;
e) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 85t ust. 4 Karty Nauczyciela w zw. z art. 85o ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 85j ust. 5 pkt 3 lit. e Karty Nauczyciela poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia karalności określony w art. 85o ust. 1 Karty Nauczyciela nie rozpoczął się z uwagi na art. 96 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, a także z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") oraz art. 6 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;
f) naruszenie prawa procesowego stanowiącego o nieważności postępowania, tj. § 40 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego, poprzez nieuchylenie orzeczenia pierwszej instancji w sytuacji, w której zostało ono wydane przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy (orzekające we własnej sprawie w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela), postępowanie wyjaśniające prowadził zastępca rzecznika dyscyplinarnego Krzysztof Zajączkowski, który podlegał wyłączeniu zgodnie z wnioskiem obrońcy (wniosek do dzisiaj nie został rozpoznany przez Wojewodę Małopolskiego), a ponadto zarówno członkowie komisji pierwszej instancji jak i rzecznik dyscyplinarny (oraz jego zastępcy) zostali powołani przez organ nieuprawniony (Kuratora Oświaty a nie Wojewodę Małopolskiego), czyli z naruszeniem art. 78 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 83 ust. 1 Karty Nauczyciela;
g) naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących pozbawieniem obwinionej prawa do obrony i rzetelnego procesu w rozumieniu art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 3 lit a, c oraz d EKPC, a także w rozumieniu art. 42 ust. 2 oraz 45 ust. 1 Konstytucji a mianowicie:
- art. 85g ust. 3 Karty Nauczyciela polegające na wyznaczeniu terminu złożenia wyjaśnień w postępowaniu wyjaśniającym na dzień przypadający przed datą doręczenia wezwania i niewyznaczenia ponownego terminu pomimo wniosków obrońcy, co uniemożliwiło skarżącej złożenie wyjaśnień;
- § 6 rozporządzenia poprzez przeprowadzanie w postępowaniu wyjaśniającym czynności procesowych przesłuchania świadków i zabezpieczenia dokumentów w terminach przypadających przed datą zawiadomienia skarżącej o terminie, pomimo jej nieobecności i wcześniejszego złożenia pisemnego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu jej powrotu z sanatorium oraz nieponowienia tych czynności pomimo stosownego wniosku przez obrońcę;
- § 9 ust. 1,2, 3, 6 i 7 rozporządzenia poprzez niesporządzenie protokołu z czynności tzw. "zabezpieczenia dowodów", uniemożliwienia uczestniczącym w niej osobom odnotowania zastrzeżeń do przebiegu, w tym do kwestii kierowania przez zastępcę rzecznika dyscyplinarnego pod adresem pracownika szkoły (wicedyrektora liceum) groźby bezprawnej wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego;
- art. 85i ust. 2 Karty Nauczyciela poprzez nieprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego kompletnych i integralnych akt postępowania, co uniemożliwiło skarżącej i jej obrońcy realizację prawa do zapoznawania się z aktami;
- zastąpienie dowodu z zeznań zatrudnionych w kuratorium wizytatorów treścią notatek służbowych i nierzetelnego protokołu kontroli, która odbyła się z naruszeniem §15 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1551), czyli bez zapewnienia obligatoryjnego udziału skarżącej w sytuacji, w której sam protokół został zakwestionowany przez skarżącą w drodze wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w trybie § 18 rozporządzenia w sprawie nadzoru pedagogicznego;
- § 10 pkt 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie terminu zakończenia postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień na dzień przypadający przed doręczeniem zawiadomienia i niepowtórzenie tej czynności pomimo wniosku obrońcy;
- § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w oparciu o wniosek niezawierający dokładnego określenia zarzucanego czynu ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia;
- § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w oparciu o wniosek niezawierający wykazu dowodów, o których przeprowadzenie podczas rozprawy wnosi rzecznik dyscyplinarny, wraz z określeniem dla każdego dowodu, jakie okoliczności mają być nim udowodnione.
Ponadto Komisja II Instancji nie odniosła się do kwestii motywacji zainicjowania postępowania dyscyplinarnego jako odwetu na obwinionej za odmowę zmiany oceny uczennicy faworyzowanej przez kuratorium, a zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie ustosunkowanie się do sfery motywacji dla jakiej zainicjowano postępowanie o charakterze represyjnym narusza prawo do rzetelnego procesu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień, uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r. oraz uznanie uprawnienia skarżącej do wykonywania czynności służbowych w okresie objętym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa i uznanie uprawnienia skarżącej do przedłużenia okresu powierzenia jej stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Krakowie, o czas faktycznego zawieszenia w obowiązkach służbowych wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r. Jedocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze został zawarty również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia.
We wnioskach skargi zawarto również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: listu Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W. z 10 stycznia 2023 r. do Prezydenta Miasta Krakowa J. M., listu Wiceprezydent Miasta Krakowa A. K. z 26 stycznia 2023 r. do Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W., listu Przewodniczącej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim B. W. z 30 stycznia 2023 r. do Wiceprezydent Miasta Krakowa A. K., postu na Facebooku Prezydenta Miasta Krakowa J. M. z 22 lutego 2023 roku dotyczącego zawieszenia skarżącej w obowiązkach; oświadczenia Urzędu Miasta Krakowa z 22 lutego 2023 r. dotyczące zawieszenia skarżącej w obowiązkach, opublikowane na stronie internetowej Magiczny Kraków - wszystkie powyższe w celu wykazania faktów, że zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie oraz decyzja nie były aktami wynikającymi z podległości służbowej, że Prezydent Miasta Krakowa umył ręce od tej decyzji i ślepo wykonał polecenie z kuratorium oświaty, podpierając się przy tym oczywistym "kłamstwem na piśmie".
Ponadto skarżąca zwróciła się o dopuszczenie jak dowód: aktu powierzenia obowiązków dyrektora M. K. z lutego 2023 roku, w celu wykazania faktu, że zawieszenie skarżącej w obowiązkach służbowych jest traktowane przez organ prowadzący tak, jakby urząd dyrektora szkoły się opróżnił; postanowienia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim z 26 października 2016 r., o wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie zawieszenia, w celu wykazania faktu, polegającego na istnieniu praktyki wstrzymywania orzeczeń w sprawie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków; artykułów prasowych w celu wykazania faktu istnienia w Małopolskim Kuratorium Oświaty tzw. "układu kuratorskiego", który zajmuje się bezprawnym procederem zawieszania w obowiązkach i niszczenia karier zawodowych dyrektorów szkół, którzy odmawiają łamania prawa, krytykowali reformę oświaty, popierali strajkujących nauczycieli albo umożliwili uczniom udział w wydarzeniach promujących wartości, takie jak praworządność, przestrzeganie Konstytucji, tolerancja, sprzeciw wobec mowy nienawiści.
3. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji i Nauki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniosło jej odrzucenie wskazując, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania środków odwoławczych od postanowień Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej. Niezależnie od powyższego Minister wskazywał, że na tym etapie postępowania dyscyplinarnego zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 85t ust. 11 Karty Nauczyciela. Zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego na tym etapie postępowania są przedwczesne.
4. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ II instancji zastosował art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela, bez wyjaśnienia, czy sprawa dotyczy naruszenia prawa lub dobra dziecka. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w kwestii prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie powyższego przepisu posłużył się argumentem, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela, który wśród podstaw do uchylenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków wskazuje na brak uprawdopodobnienia w toku postępowania wyjaśniającego zarzutu uchybienia godności zawodu lub obowiązkom nauczyciela, o których mowa w art. 6. Uchylił się tym samym od odpowiedzi na wątpliwości zażalenia związane z zaistnieniem okoliczności, do których odwołuje się zastosowany przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela, tj. czy wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy czynu naruszającego prawa i dobro dziecka. Stwierdzenie zaś, że "ogólne określenie zarzutów znacznie utrudnia ocenę ich powagi i wiarygodności" pozostaje w rozdźwięku z treścią rozstrzygnięcia i stwierdzeniem, że "czasowe odsunięcie nauczycielki pełniącej funkcję dyrektora szkoły od wykonywanych obowiązków na tę chwilę jest prawnie uzasadnione". Sąd zauważył, że przepis art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela ustalając podstawy do uchylenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków wskazuje w pierwszej kolejności na brak uprawdopodobnienia zarzutu uchybienia godności zawodu lub obowiązkom nauczyciela, o których mowa w art. 6. W ocenie Sądu, ustalenie okoliczności uprawdopodobnienia takiego zarzutu nie może polegać jedynie na odwołaniu się do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela lub nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora. Kwestia ta wymaga rozważenia w kontekście okoliczności wskazanych w tym przepisie, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia mogą wpływać na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz wydania postanowienia właściwego dla warunków rozpoznawanej sprawy, z pełną identyfikacją okoliczności w niej występujących. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów z odniesieniem się do konkretnych okoliczności wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i dokona ich oceny przez pryzmat art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela odnosząc powyższe w szczególności do warunku ustalonego w art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela, tj. czy wniosek ten dotyczy czynu naruszającego prawa i dobra dziecka.
Sąd oddalił zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej wnioski dowodowe mając na uwadze, że sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy.
5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. D. i Minister Edukacji.
A. D. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
a) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuchylenie poprzedzających zaskarżony akt Postanowienia Komisji Dyscyplinarnej I Instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w sytuacji, w której było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż:
- czynności postępowania dyscyplinarnego, które doprowadziły do zawieszenia skarżącej w obowiązkach, zostały podjęte przez organy nieuprawnione, powołane niezgodnie z ustawą, a Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna nie posiada kompetencji ustrojowych dla dokonania oceny tego faktu, a ponadto, rozpatrzenie sprawy skarżącej jedynie przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności I postępowania;
- czynności postępowania wyjaśniającego odbyły się w warunkach całkowitego pozbawienia Skarżącej prawa do obrony (w tym uniemożliwienia jej udziału w przesłuchaniach świadków, braku możliwości złożenia wyjaśnień, braku podania dokładnej treści zarzutów w treści wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), a w efekcie nie mogą być podstawą do ł zawieszenia Skarżącej w obowiązkach;
- w kontekście celów i funkcji postępowania o zawieszenie w obowiązkach nauczyciela, niedopuszczalne na gruncie art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela oraz art. 85c ust. 3 Karty Nauczyciela jest poszukiwanie dalszych podstaw zawieszenia w obowiązkach, które nie znalazłyby się wprost w treści wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego;
b) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 dalej: "k.p.a."), poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonego aktu i aktów go poprzedzających (postanowienia Komisji Dyscyplinarnej I instancji oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa), podczas gdy końcowe załatwienie sprawy wymaga ich wykluczenia z obrotu prawnego i zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:
- rażąco naruszały art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela, bowiem złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie dotyczył czynu naruszającego prawa i dobro dziecka, a same organy wydające te akty uchylały się od wypowiedzenia się o tym, jakie rzekome dobro lub prawo dziecka miało zostać naruszone przez skarżącą;
- rażąco naruszały art. 85t ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 lit. a Karty Nauczyciela, bowiem wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego pochodził od oskarżyciela powołanego wadliwie - przez Małopolskiego Kuratora Oświaty spośród osób niebędących pracownikami Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego;
- rażąco naruszały art. 85t ust. 2 w zw. z art. 85 ust. 3 Karty Nauczyciela, bowiem wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie uzyskał zgody organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna, którym jest Wojewoda Małopolski;
- rażąco naruszały art. 85t ust. 8 Karty Nauczyciela, bowiem postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do uprawdopodobnienia popełnienia przez skarżącą deliktu dyscyplinarnego, ani nawet do postawienia zarzutu popełnienia konkretnego czynu, co jest wymagane na gruncie § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 741);
- rażąco naruszały art. 78 ust. 2 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 lit. a Karty Nauczyciela, bowiem odwołanie Skarżącej od zawieszenia w obowiązkach było rozstrzygane przez komisję dyscyplinarną w składzie wadliwie powołanym przez Małopolskiego Kuratora Oświaty, oraz w takim też składzie wszczęto przeciwko Skarżącej postępowanie dyscyplinarne;
c) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 40 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 2016 roku, poz. 741) poprzez nieuchylenie poprzedzających zaskarżony akt postanowienia i decyzji w sytuacji, w której:
- postępowanie wyjaśniające toczyło się z udziałem wadliwie powołanego rzecznika dyscyplinarnego;
- w składzie komisji zasiadały osoby nieuprawnione, powołane niezgodnie z ustawą;
- w składzie komisji zasiadały osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy, z uwagi na to, że zarzuty skarżącej dotyczące powoływania organów dyscyplinarnych godziły również w status pełnienia funkcji oraz interesy tych członków komisji.
Podnosząc powyższe zarzuty A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez:
a) stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, tj. postanowienia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z 18 kwietnia 2023 r., znak BM-OKDiR.0031.48.2023, ewentualnie jego uchylenie;
b) stwierdzenie nieważności poprzedzającego zaskarżony akt postanowienia Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim z 17 marca 2023 r., znak WO-I.5843.14.2023, ewentualnie jego uchylenie;
c) stwierdzenie nieważności poprzedzającej zaskarżony akt decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r., znak OR-07.2120.8.2023, ewentualnie jej uchylenie;
d) uznanie uprawnienia skarżącej A. D. do wykonywania czynności służbowych w okresie objętym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r., znak OR-07.2120.8.2023,
e) uznanie uprawnienia skarżącej A. D. do przedłużenia okresu powierzenia jej stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Krakowie, o którym mowa w art. 63 § 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), o czas faktycznego zawieszenia w obowiązkach służbowych wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lutego 2023 r., znak OR-07.2120.8.2023.
W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie A. D. zrzekła się rozprawy.
6. Skarżący kasacyjnie Minister Edukacji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 85m ust. 1 i 2 i 85t ust. 11 Karty Nauczyciela, przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z Karty Nauczyciela regulującej postępowanie dyscyplinarne wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg od orzeczeń Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia stanowiska, dlaczego sąd dokonał kontroli aktu, pomimo podniesienia w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy oraz uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Odwoławcza Komisji Dyscyplinarnej z 18 kwietnia 2023 r w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, w związku z przyjęciem, że granice postępowania odwoławczego przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną wyznaczają zasady postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., w sytuacji, gdy przepisy te nie miały zastosowania do postępowania przed OKDN w zw. z art. 85i Karty Nauczyciela,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia w związku z przyjęciem, że Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna nie przeprowadziła postępowania stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy przepisy regulujące postępowanie przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną, a w szczególności art. 85i Karty Nauczyciela, nie odsyłają do żadnego z wyżej wymienionych przepisów k.p.a. i nie były (nie mogły być) wobec tego naruszone i nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie Minister edukacji zrzekł się rozprawy.
7. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Edukacji A. D. wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na to, że pochodzi ona od podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a zatem jest niedopuszczalna. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o jej oddalenie w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Ministra Edukacji podlega odrzuceniu, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchyleniu i skarga A. D. odrzuceniu.
1. Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. postanowienie NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skargi kasacyjne nie podlegają odrzuceniu.
Stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zastosowanie art. 189 p.p.s.a. jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie (por. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1599/09).
Z drugiej strony należy mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot niewskazany w tym przepisie powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 220/10). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2058/12; wyrok NSA z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1479/08). Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale może mieć także swoje źródło w przepisach ustrojowych, jak również w przepisach proceduralnych. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1153/10). Wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12). Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1183/19).
2. W tak zakreślonych procesowych ramach prawnych wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji, złożone przez:
a) pełnomocnika skarżącej A. D.;
b) pełnomocnika Ministra Edukacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jest odniesienie się odrębnie do każdej ze skarg kasacyjnych, gdyż inne są przyczyny i podstawy prawne związane z odrzuceniem skargi kasacyjnej Ministra Edukacji a inne powody decydowały o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i odrzuceniu skargi skarżącej A. D..
3. W pierwszej kolejności Sąd ocenił dopuszczalność skargi wniesionej przez Ministra Edukacji. Organ ten wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Edukacji nie był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej z kilku zasadniczych powodów.
Po pierwsze - art. 174 § 2 p.p.s.a. i art. 32 p.p.s.a. wskazują na strony postepowania sądowoadministracyjnego i podmioty mające legitymację do wnoszenia skargi kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że zaskarżone postanowienie wydała Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki a nie Minister Edukacji. Z przepisów ustawy Karta Nauczyciela (art. 85a ust. 1 Karty Nauczyciela) wynika charakter prawny Komisji dyscyplinarnych. Komisje te: są niezawisłe w zakresie orzekania; orzekają na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym; rozstrzygnięcia zapadają w formie orzeczeń i postanowień; orzeczenie co do istoty sprawy może być wydane wyłącznie na rozprawie; orzeczenia i postanowienia zapadają zwykłą większością głosów; orzeczenia wydane na rozprawie są ogłaszane jawnie. Niezawisłość w orzekaniu rozumiana jest jako bezstronność do przedmiotu sprawy, do uczestników postępowania, niezależność od instytucji pozasądowych, a także niezależność od czynników społecznych poprzez wewnętrzną wolność i niezależność. W słowniku języka polskiego definicja niezawisłości scharakteryzowana jest jako: bezstronność, samodzielność, wolność, niepodległość, rozporządzanie sobą i niepodporządkowanie (por. K. Gawroński red. Karta Nauczyciela Komentarz, WKP 2023). Zatem Minister Edukacji nie był stroną postępowania sądowoadministracyjnego, nie wydał zaskarżonych rozstrzygnięć i nie mógł wnieść skargi kasacyjnej.
Po drugie - nie istnieje żadna podstawa prawna dla zastępowania (ewentualnej substytucji) Komisji przez Ministra w niniejszym postępowaniu. Z pierwotnego zarządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie powołania Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji (Dz.Urz.MEiN.2022.117) wynikało tylko tyle, że Minister powołał 270 imiennie wskazanych osób do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji, zaś z aktualnego zarządzenia Ministra Edukacji z dnia 29 grudnia 2023 r. zmieniające zarządzenie w sprawie powołania Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki wynika tylko zmiana w tytule zarządzenia oraz w § 1 w ust. 1, gdzie wyrazy "Ministrze Edukacji i Nauki" zastępuje się wyrazami "Minister Edukacji". Z kolei z zarządzenia Ministra Edukacji z 3 stycznia 2024 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Edukacji Narodowej wynika, że:
- Biuro Ministra odpowiada za koordynację spraw związanych z zapewnieniem obsługi członków Kierownictwa Ministerstwa i do jego zadań należy w szczególności prowadzenie spraw dotyczących obsługi Sekretariatu Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze (por. § 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 17);
- Departament Współpracy z Samorządem Terytorialnym odpowiada za realizowanie zadań Ministra w zakresie współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego a do jego zakresu działania należy w szczególności prowadzenie spraw dotyczących rozwiązań systemowych w zakresie pragmatyki zawodowej nauczycieli, w szczególności odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli (por. § 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit e).
Po trzecie – działanie odrębnego organu i niezawisłego w zakresie orzekania "przy Ministrze" oznacza tylko to, że obsługa administracyjna, techniczna, organizacyjna znajduje się "przy Ministrze". Nie jest to możliwość zastępowania i swobodna "wymienności" organów w zakresie swoich kompetencji, w tym możliwości złożenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że są to dwa różne organy. Minister jest organem monokratycznym a Komisja organem kolegialnym. Zgodnie z art. 81 ust. 2 Karty Nauczyciela, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna orzeka w składzie: a) 3 członków, jeżeli komisja dyscyplinarna pierwszej instancji wydała orzeczenie o ukaraniu karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 pkt 1-3; b) 5 członków, jeżeli komisja dyscyplinarna pierwszej instancji wydała orzeczenie o ukaraniu karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 pkt 4.
Po czwarte - nie ma żadnej regulacji prawnej umożliwiającej zastępowanie (a praktycznie przejmowanie kompetencji) przez Ministra innego organu jakim jest Komisja Odwoławcza. Ważne jest również to, że takiego "zastępowania" nie można również domniemywać. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej a domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę (por. orzeczenia TK: K 5/86, P 2/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94). Art. 7 Konstytucji stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt Ts 216/04). Zakaz domniemania kompetencji wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 203/21).
Po piąte – Odwoławcze Komisje Dyscyplinarne dla Nauczycieli przy Ministrze nie są organami wyjątkowymi w polskim systemie prawa. Jako podobny przykład organów kolegialnych można podać Odwoławcze Komisje Stypendialne działające w szkołach wyższych, które niejednokrotnie składały indywidualnie skargi kasacyjne do NSA (por. np. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: III OSK 3102/23; III OSK 2268/23; III OSK 3586/21; III OSK 36/24). Skarg takich nie składał zatem ani Rektor danej uczelni wyższej, ani też Minister, gdyż w wypadku przekazania Odwoławczej Komisji Stypendialnej uprawnień w zakresie przyznania stypendium, Rektor traci kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Nie jest to bowiem upoważnienie do działania w imieniu Rektora, a przekazanie uprawnień temu organowi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 40/17).
Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Edukacji nie był uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika więc, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie została wniesiona przez stronę, gdyż stroną w tej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym była Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Ministrze a nie Minister Edukacji. Są to różne organy. A zatem skarga nie została wniesiona przez "stronę postępowania" w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę kasacyjną trzeba uznać za wniesioną przez podmiot do tego nieuprawniony a więc niedopuszczalną.
4. Drugą skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. D. zarzucając Sądowi I instancji: a) naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie poprzedzających zaskarżony akt postanowienia Komisji Dyscyplinarnej I Instancji oraz Decyzji Prezydenta Miasta Krakowa; b) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonego aktu i aktów go poprzedzających; c) naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 40 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 741) poprzez nieuchylenie poprzedzających zaskarżony akt postanowienia i decyzji.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny i możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". W orzecznictwie podkreśla się, że jedyną przesłanką ustalenia na zasadzie art. 58 § 4 p.p.s.a. szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2016 r.. sygn. akt II GSK 2746/15). Art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego (por. postanowienie NSA z 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1912/10).
W niniejszej sprawie kluczowe jest to, że Sąd Apelacyjny w Krakowie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w postanowieniu z 19 czerwca 2023 r. (sygn. akt III APo 6/23) odrzucił odwołanie od postanowienia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z 18 kwietnia 2023 r. - jako niedopuszczalny środek odwoławczy. Sąd w uzasadnieniu wskazał między innymi, że w istocie odwołująca dąży do wykreowania przez sąd powszechny nieprzewidzianego przepisami prawa środka zaskarżenia postanowienia odwoławczej komisji dyscyplinarnej o zawieszeniu w obowiązkach nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, na które według obowiązujących przepisów Karty Nauczyciela nie przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W tym zakresie Sąd Apelacyjny zwrócił jednak uwagę, że skoro decyzja o zawieszeniu odwołującej w obowiązkach służbowych wydana została przez Prezydenta Miasta Krakowa, zatem organ administracyjny, może budzić wątpliwość w ogóle dopuszczalność orzekania w tym zakresie przez sąd powszechny. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Sąd Apelacyjny postanowieniem z 28 września 2023 r. (sygn. akt III APz 13/23) podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że samo zawieszenie dyrektora w pełnieniu obowiązków na podstawie art. 85t Karty Nauczyciela nie jest karą dyscyplinarną. Sąd nie zgodził się z odwołującą, iż zawieszenie nauczyciela w pełnieniu obowiązków ma charakter kary a nie środka zapobiegawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni zgadza się z tezami zawartymi w uzasadnieniu Sądu Apelacyjnego z 28 września 2023 r. (sygn. akt III APz 13/23) wskazującymi na to, że w niniejszym przypadku "postępowanie główne" to postępowanie dyscyplinarne, natomiast "zawieszenie nauczyciela w pełnieniu obowiązków" ma charakter zabezpieczenia w postępowaniu głównym. Za takim stanowiskiem przemawia szereg argumentów prawnych.
Po pierwsze - kwestię zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków reguluje art. 85t Karty Nauczyciela. Artykuł ten przewiduje fakultatywne i obligatoryjne zawieszenie nauczyciela w pełnieniu jego obowiązków w szkole. Nauczyciela, w tym nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, można zawiesić w pełnieniu obowiązków w razie: a) wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego lub b) złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Dyrektor szkoły, a w stosunku do dyrektora - organ prowadzący szkołę (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa), jest uprawniony do zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków, jeżeli uzna, że dalsze prowadzenie przez nauczyciela zajęć lub wykonywanie innych obowiązków w szkole jest niecelowe ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych przeciwko nauczycielowi zarzutów. W uzasadnionych przypadkach nauczyciel może być zawieszony w pełnieniu obowiązków nawet przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Obligatoryjne odsunięcie nauczyciela lub dyrektora szkoły od prowadzenia zajęć i innych obowiązków następuje w przypadku jego tymczasowego aresztowania lub pozbawienia wolności w postępowaniu karnym, a także gdy wszczęte postępowanie karne lub złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy naruszenia praw i dobra dziecka. Zarówno fakultatywne, jak i obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków nie mogą przekraczać 6 miesięcy. Termin ten nie dotyczy sytuacji, gdy nie zakończono toczącego się przeciwko nauczycielowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego, w związku z którym nauczyciel został zawieszony w pełnieniu obowiązków. Decyzja o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków może być wzruszona przez komisję dyscyplinarną pierwszej instancji, do której przysługuje odwołanie. Takie odwołanie może wnieść nauczyciel lub nauczyciel pełniący funkcję dyrektora szkoły w terminie 14 dni od otrzymania decyzji o zawieszeniu. Odwołania nie składa się bezpośrednio do komisji dyscyplinarnej, lecz należy tego dokonać odpowiednio za pośrednictwem dyrektora szkoły lub organu prowadzącego szkołę. Komisja dyscyplinarna pierwszej instancji może na posiedzeniu niejawnym decyzję o zawieszeniu uchylić lub utrzymać w mocy. Od orzeczenia tej komisji nauczycielowi lub nauczycielowi pełniącemu funkcję dyrektora szkoły, a także organowi, który wydał decyzję o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków, przysługuje odwołanie do odwoławczej komisji dyscyplinarnej. Postanowienie tej komisji jest ostateczne (por. A. Barański, J. Rozwadowska-Skrzyńska, M. Szymańska Maria, Karta Nauczyciela. Komentarz, Wyd. X WKP 2018). W niniejszej sprawie 4 stycznia 2023 r. Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie Małopolskim złożył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec A. D., wskazując na dopuszczenie się przez nią uchybienia godności zawodu nauczyciela i obowiązkom nauczyciela, o jakich mowa w art. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. A zatem oba rozstrzygnięcia Komisji Dyscyplinarnych dla Nauczycieli były konsekwencją wynikającą z regulacji Karty Nauczyciela i zasad obligatoryjnego zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków (art. 85t Karty Nauczyciela), gdyż przepis ten przewiduje, że obligatoryjne odsunięcie nauczyciela od prowadzenia zajęć i innych obowiązków następuje między innymi w przypadku, gdy złożony został wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i dotyczy naruszenia praw i dobra dziecka.
Po drugie – podkreślić trzeba, że postępowanie w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w obowiązkach pracowniczych nie jest postępowaniem dyscyplinarnym sensu stricto, zaś w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione nie od "orzeczenia" odwoławczej komisji dyscyplinarnej, lecz od wydanego przez tą komisję "postanowienia", które nie dotyczy bezpośrednio odpowiedzialności dyscyplinarnej, lecz odnosi się jedynie do czasowego zawieszenia dyrektora w czynnościach, będąc swoistym rodzajem środka zapobiegawczego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym wskazuje się, że spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są rozstrzygnięcia dotyczące zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków. Instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków została zamieszczona w wyodrębnionym systemowo rozdziale poświęconym odpowiedzialności dyscyplinarnej, co wskazuje na intencję ustawodawcy zaliczenia tych spraw do kategorii spraw dyscyplinarnych (por. postanowienie NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1831/12). Kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1236/07; J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006, s. 47). W art. 85a ust. 5 Karty Nauczyciela wskazuje się, że: "Orzeczenia i postanowienia zapadają zwykłą większością głosów" a w art. 85m Karty Nauczyciela: "od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej rzecznikowi dyscyplinarnemu i obwinionemu lub jego obrońcy przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem odwoławczej komisji dyscyplinarnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem". W związku z tym, można wyróżnić dwa rodzaje rozstrzygnięć wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym: "orzeczenia" i "postanowienia". Od "orzeczeń" komisji dyscyplinarnych przysługuje zatem odwołanie do sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego, zaś, zgodnie z art. 85t Karty Nauczyciela "postanowienie odwoławczej komisji dyscyplinarnej jest ostateczne" i w związku z tym postanowienie to nie może być zaskarżone zarówno do sądu pracy jak i do sądu administracyjnego.
Po trzecie – na potwierdzenie wyróżnienia dwóch rodzajów rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym wobec nauczycieli (tj. "orzeczeń" i "postanowień") może być również wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 1999 r. (sygn. akt I PKN 681/98), w którym wskazuje się, że "(...) nauczyciel nie może żądać na podstawie art. 189 k.p.c. ustalenia przez sąd, że został bezpodstawnie skierowany na badania przez komisję lekarską lub zawieszony w pełnieniu obowiązków".
Po czwarte - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że tak ukształtowane przepisy ustawy Karta Nauczyciela naruszają konstytucyjne prawo do sądu, gdyż nie przewidują kontroli sądowej wydanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w czynnościach. Sądowi znane jest z urzędu to, że w Trybunale Konstytucyjnym została zarejestrowana skarga konstytucyjna pod sygn. akt SK 62/22. Skarga dotyczy badania zgodności art. 85t ust. 6 i 10 Karty Nauczyciela w zakresie, w jakim "dozwala na rozpatrzenie odwołania, a w dalszej kolejności zażalenia od zawieszenia nauczyciela w czynnościach przez Komisje Dyscyplinarne działające odpowiednio przy właściwym wojewodzie oraz Ministrze Edukacji Narodowej na posiedzeniu niejawnym bez udziału obwinionego lub jego obrońcy" z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 Konstytucji. TK w postanowieniu z 8 czerwca 2022 r. (sygn. akt Ts 161/20) odmówił nadania dalszego biegu skargi konstytucyjnej wobec art. 85t ust. 11 Karty Nauczyciela w zakresie, w jakim "nie przewiduje kontroli sądowej wydanego orzeczenia w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w czynnościach", z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż skarga "(...) nie spełnia wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji i skonkretyzowanego w art. 53 ust 1 pkt 1 u.o.t.p. TK wymogu określenia przepisu stanowiącego podstawę ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach skarżącego". Wskazać również trzeba na to, że do sprawy przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że art. 85t ust. 6 i 10 Karty Nauczyciela są niezgodne z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do czasu wydania rozstrzygnięcia przez NSA nie został jednak wyznaczony termin rozprawy przed TK a ze względu na odmowę nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie braku kontroli sądowej wydanego orzeczenia w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w czynnościach – NSA nie ma również podstawy prawnej do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Po piąte – przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/19). Zakaz zamykania drogi sądowej nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza, że w każdym czasie i w każdym stadium danej sprawy droga ta ma być otwarta (zob. wyrok TK z 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/04). Nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa" (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak drogi sądowej w zakresie możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w czynnościach jest uzasadniony i zgodny ze standardami konstytucyjnymi. Przypomnieć trzeba, że przepisy dotyczące spornego zagadnienia (tj. zawieszenia nauczyciela) zawarte są w Rozdziale 10 Karty Nauczyciela zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Kary dyscyplinarne określone zostały w art. 76 Karty Nauczyciela (są to: nagana z ostrzeżeniem; zwolnienie z pracy; zwolnienie z pracy z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczyciela w okresie 3 lat od ukarania; wydalenie z zawodu nauczyciela). Karą dyscyplinarną niewątpliwie nie jest "zawieszenie nauczyciela w czynnościach służbowych". Poszczególne czynności postępowania dyscyplinarnego zostały również w ustawie Karta Nauczyciela szczegółowo uregulowane. Dodatkowo wskazuje się, że w postępowaniu wyjaśniającym i postępowaniu dyscyplinarnym w zakresie nieuregulowanym odmiennie w ustawie Karta Nauczyciela stosuje się odpowiednio przepisy art. 168-170, art. 171 § 1, 2 i 4-7, art. 173, art. 177 § 1 i 2, art. 178, art. 182, art. 183, art. 185, art. 186, art. 190 i art. 191 oraz art. 193-196, art. 198, art. 199, art. 200, art. 201 i art. 204-208 Kodeksu postępowania karnego (art. 85i ustawy Karta Nauczyciela) a nie przepisy k.p.a. Z kolei od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej rzecznikowi dyscyplinarnemu i obwinionemu lub jego obrońcy przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem odwoławczej komisji dyscyplinarnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 85m ustawy Karta Nauczyciela). Zatem można przyjąć, że prawo do sądu powszechnego przysługuje nauczycielom w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne.
Po szóste – w związku z powyższym, należy odróżnić: a) postępowanie dyscyplinarne jako "postępowanie główne" oraz b) inne postępowania "wpadkowe" w tym postępowanie w sprawie zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków (art. 85t Karty Nauczyciela). Zaznaczyć trzeba, że "postępowanie wpadkowe" nie jest samodzielnym (tj. samoistnym) postępowaniem. Jego wszczęcie jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek (art. 85t ust. 1 Karty Nauczyciela zawiera przesłanki fakultatywne a art. 85t ust. 2 Karty Nauczyciela zawiera przesłanki obligatoryjne a z kolei art. 85t ust. 3 Karty Nauczyciela – przesłankę zawieszenia ex lege). W razie zaistnienia przesłanek związanych z zawieszeniem ustawa Karta Nauczyciela zawiera także regulacje dotyczące wynagrodzenie nauczyciela w czasie zawieszenia w pełnieniu obowiązków (art. 85u Karty Nauczyciela). Istotne jest również to, że jeżeli postępowanie karne lub postępowanie dyscyplinarne zakończy się umorzeniem z braku dowodów winy albo wydaniem wyroku lub orzeczenia uniewinniającego, nauczycielowi oraz nauczycielowi pełniącemu funkcję dyrektora szkoły należy zwrócić zatrzymane kwoty wynagrodzenia (art. 85u ust. 4 Karty Nauczyciela). Jest to kolejny argument świadczący o "wpadkowym" a nie samoistnym (odrębnym) charakterze omawianego postępowania.
Po siódme – w sytuacji, gdyby przyjąć, że droga sądowa jest dopuszczalna: a) od "orzeczeń" komisji dyscyplinarnych – do sądu powszechnego; b) od innych wpadkowych "postanowień" – do sądu administracyjnego, to taka interpretacja może powodować istotne komplikacje w zakresie systemu i spójności prawa. Może bowiem potencjalnie prowadzić do sytuacji, gdzie sądy powszechne (w zakresie "postępowania głównego") a sądy administracyjne (w zakresie "postępowania wpadkowego") będę wydawały sprzeczne rozstrzygnięcia i to w różnym czasie. Podzielić należy stanowisko, że pojęcie "sprawa dyscyplinarna", o którym mowa w art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela obejmuje nie tylko wydane w sprawie orzeczenia dyscyplinarne ale również inne orzeczenia podjęte w sprawie, np. w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w obowiązkach (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1132/12). W ocenie NSA, brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego lub sądu powszechnego "wpadkowych" postanowień wydawanych podczas postępowania dyscyplinarnego nie jest też "luką w prawie" ani też "zaniechaniem" czy "pominięciem" ustawodawczym, a celowym działaniem ustawodawcy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zaniechanie prawodawcze rozumiane jest jako nieuchwalenie (niewydanie) aktu normatywnego wbrew istniejącemu obowiązkowi prawnemu. Pominięcie prawodawcze polega zaś na zbyt wąskim określeniu zakresu zastosowania normy prawnej. O ile zaniechanie prawodawcze znajduje się poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, o tyle pominięcie prawodawcze mieści się w jego zakresie kompetencyjnym. W tym ostatnim wypadku Trybunał rozstrzyga, czy w przepisach obowiązującego aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (por. np. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211; 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r., sygn. SK 2/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117). Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co prawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć – postępując zgodnie z Konstytucją – powinien był unormować. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji. W swoim działaniu Trybunał Konstytucyjny nie może jednak zastępować ustawodawcy. Ocena konstytucyjności tak zakwestionowanej regulacji prawnej nie może w konsekwencji prowadzić do uzupełnienia stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia interesów skarżącego. Odróżnienie "zaniechania ustawodawczego" od "regulacji fragmentarycznej i niepełnej" (pominięcie ustawodawcze) uzależnione jest od odpowiedzi, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość albo przynajmniej daleko idące podobieństwo materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem.
Po ósme – zdaniem NSA, art. 58 § 4 p.p.s.a. nie może być interpretowany w ten sposób, że zawsze, gdy sąd powszechny uznał się w danej sprawie za niewłaściwy to automatycznie sąd administracyjny ma obowiązek rozpatrzeć daną sprawę. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego. W niniejszej sprawie kwestia "zawieszenia w czynnościach służbowych nauczyciela" ze względu na jej wpadkowy charakter, nie jest ani "de facto" ani "de iure" przypisana do kognicji sądów powszechnych. Nie ma również w tym zakresie mowy o realizacji zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w kontekście zadośćuczynienia przepisom antykolizyjnym i służącym eliminacji sporów kompetencyjnych. Ani sąd powszechny ani sąd administracyjny nie mogą zastępować ustawodawcy w zakresie realizacji prawa do sądu, szczególnie w sytuacjach, gdy prawem tym miałyby być objęte incydentalne postępowania prowadzone przecież "obok", niejako "przy okazji" postępowania głównego (w tym przypadku postępowania dyscyplinarnego). Nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Całkowite zamknięcie drogi sądowej w danej sprawie naruszałoby jednak istotę prawa do sądu i jest ono niedopuszczalne. Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzygnięcia w postępowaniu dyscyplinarnym w stosunku do nauczycieli w pełni korzystają z drogi sądowej, gdyż od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej rzecznikowi dyscyplinarnemu i obwinionemu lub jego obrońcy przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego.
Po dziewiąte – w ocenie składu orzekającego NSA, oddalenie postanowieniem NSA z 10 stycznia 2024 r. (sygn. akt III OZ 623/23) zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki z 18 kwietnia 2023 r., nr BM-OKDiR.0031.48.2023 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych nie oznacza automatycznie, że w niniejszej sprawie przysługuje droga sądowa. Sąd w postanowieniu tym wskazał jedynie, że: "(...) skarżąca nie wykazała zaistnienia w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania wskazanej decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na takie przesłanki nie wskazują przywoływane we wniosku utrata możliwości rozwoju zawodowego, czy straty "w obszarze biologicznym". W rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1699/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji a nie miało charakteru "przesądzającego" o dopuszczalności samej skargi kasacyjnej.
5. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny:
a) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1699/23) i odrzucił skargę, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a.;
b) odrzucił skargę kasacyjną Ministra Edukacji i zwrócił uiszczony wpis, działając na podstawie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 180 p.p.s.a.;
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.