III OSK 1686/24

III OSK 1686/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2276/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 33 ust. 1, art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2276/23 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr SKO.4002-1841/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2276/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J.K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO, Kolegium) z 3 sierpnia 2023 r. nr SKO.4002-1841/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 3 sierpnia 2023 r. nr SKO.4002-1841/2022, którą Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. (dalej: Wójt, organ I instancji) z 24 lutego 2015 r., znak GOC.6220.9.2014, którą określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą [...]".
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę z 5 października 2023 r. organ podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ww. ustawy środowiskowej, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkują nieważnością decyzji Wójta z 24 lutego 2015 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowią naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku takiego udziału wymaga.
Według Sądu I instancji, z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynikało, że nie spełniono wymagań w powyższym zakresie. Pismami z 28 października 2014 r., 12 lutego 2015 r. zwrócono się wyłącznie do sołtysa wsi K. z prośbą wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w miejscowości K. w sprawie wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktach znajduje się zawiadomienie o wydaniu decyzji z 24 lutego 2015 r. umieszczone na tablicy ogłoszeń w miejscowości K. oraz na stronie BIP Urzędu Gminy S. Żadnych natomiast informacji o prowadzonym postępowaniu nie było przed wydaniem decyzji. Społeczeństwo nie miało zapewnionego udziału w omawianym postępowaniu w należyty sposób, szczegółowo określony przepisami prawa, a o istotnych w sprawie czynnościach informowane były wyłącznie strony postępowania, którym organ doręczał korespondencję. W postępowaniu, objętym weryfikacją w trybie stwierdzenia nieważności, nie dokonano zatem zgodnych z prawem ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu, które spełniałoby przewidziany w ustawie ocenowej wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Sprzeczność działań organu z przepisami tejże ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 156 § 1 pkt 2, art. 8 § 1, art 10 § 1 art. 16 k.p.a. i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 24 lutego 2015 r., znak GOC.6220.9.2014;
b. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt I lit. c, p.p.s.a. przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez SKO przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie w szczególności dokumentu w postaci wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w S., podczas gdy dokument ten stanowił potwierdzenie istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności faktu ogłoszenia (opublikowania) przez Wójta w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o:
i. wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej,
ii. zakończeniu w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej,
iii. wydaniu w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej,
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie ustalenia jakoby Wójt nie powiadomił społeczeństwa o wszczętym i prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, a jedynie skierował takie zawiadomienie (czy też prośbę o publikację ogłoszenia) do sołtysa wsi K., podczas gdy z treści dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy wynika, że skierowane stosowne zawiadomienia zostały skierowane, obok samego sołtysa, także do stron postępowania, oraz że stosowne ogłoszenia były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy S.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że poprzez pisemne poinformowanie stron postępowania oraz ogłoszenie (opublikowanie) w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o wszczęciu i zakończeniu w niniejszej sprawie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oraz o samym wydaniu przedmiotowej decyzji, Wójt nie zrealizował obowiązku zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i orzeczenie co do istoty sprawy; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie wniesiono o: 3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto, na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci: wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S. wraz z załącznikami, na okoliczność informowania społeczeństwa przez Wójta o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a także o wydanej w tym postępowaniu decyzji środowiskowej. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez ich podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody w postaci wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S. wraz z załącznikami ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1.a.b. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., przez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia.
Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1326/24).
Autor skargi kasacyjnej, dążąc do prawidłowego powołania się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, zobowiązany był do powiązania przepisów wynikowych stosowanych przez WSA (tu: art. 151 p.p.s.a.) z innymi przepisami procesowymi zastosowanymi (prawidłowo, bądź nie) przez organ w tej konkretnej sprawie, w szczególności zaś z takimi, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów blankietowych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym - zależnie od podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 bądź pkt 2 p.p.s.a. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, zarzuty naruszenia ww. norm odniesienia nie mogą być trafne i zyskać aprobaty Sądu kasacyjnego.
W skardze kasacyjnej bez powiązania z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 8 § 1, art 10 § 1 art. 16 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, lecz dokonał prawidłowej kontroli ich zastosowania przez orzekające w sprawie organy. Naruszenie przez organ I instancji w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej przepisów art. 33 i art. 79 ustawy ocenowej, było tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z czym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaistniała konieczność stwierdzenia jej nieważności przez SKO w Siedlcach. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r.; z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18; z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1357/23).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie są zasadne również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 8 § 1, art. 16, art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 8 § 1, art. 16, art. 77 § 1 k.p.a. przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", choć wprawdzie nie posiada definicji legalnej, tym niemniej zostało dostatecznie ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym, a także w literaturze przedmiotu i w związku z tym nie może być utożsamiane z każdym naruszeniem prawa. Wady przesądzające o nieważności decyzji muszą mieć postać kwalifikowaną, to jest muszą to być wady o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że ocena decyzji, dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się do aktu już prawomocnego, funkcjonującego w obrocie prawnym i korzystającego z domniemania legalności.
Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 717/22).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.c. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie. ze stanem rzeczywistym - w zakresie ustalenia jakoby Wójt nie powiadomił społeczeństwa o wszczętym i prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, a jedynie skierował takie zawiadomienie (czy też prośbę o publikację ogłoszenia) do sołtysa wsi K., podczas gdy z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skierowane stosowne zawiadomienia zostały skierowane, obok samego sołtysa, także do stron postępowania, oraz że stosowne ogłoszenia były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podważany przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Oceniając uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji, należy stwierdzić, że spełnia ono wszystkie nakazane prawem warunki. Nie ma żadnych wątpliwości tak co do zupełności stanu faktycznego sprawy jak i powodów dla których Sąd oddalił skargę, przyznając rację organowi (wyrok NSA z 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt III FSK 269/25).
Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13; 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14; 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1417/18; 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 38/24).
Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji właściwie ocenił prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, odniósł się do istoty problemu zaistniałego w sprawie, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący w ramach omawianego zarzutu dąży do zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, co jednak nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", przez uznanie, że pisemne poinformowanie stron postępowania oraz ogłoszenie (opublikowanie) w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o wszczęciu i zakończeniu w niniejszej sprawie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oraz o samym wydaniu przedmiotowej decyzji, oznaczało zrealizowanie przez Wójta Gminy obowiązku zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 229/24 i powołane tam orzecznictwo).
Należy także dodać, że argumentowanie zasadności sformułowanego zarzutu, jedynie poprzez zacytowanie fragmentu uzasadnienia sądu administracyjnego, bez odniesienia go do stanu faktycznego sprawy i bez związku z wadliwością wskazaną w petitum skargi kasacyjnej, nie może stanowić konkretyzacji naruszenia, ani konwalidować oczywistej wadliwości wniesionego środka.
Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), składa się z dziesięciu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie.
W świetle wyżej przedstawionych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 u.u.i.ś. Wbrew temu, co podnosi skarżący kasacyjnie, "obwieszczenia" wydane przez Wójta w toku postępowania, nie były prawidłowymi obwieszczeniami zapewniającymi w tym postępowaniu udział społeczeństwa. Jak wynika z akt sprawy, pismo Wójta Gminy w S. z 28 października 2014 r., znak GOC.6220.9.2014 (k. 10 akt adm.) jest w istocie zawiadomieniem skierowanym do stron postępowania, którym to organ administracji publicznej zawiadomił wyłącznie strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W podstawie prawnej zawiadomienia z 28 października 2014 r. powołano art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W piśmie tym wskazano, że strony postępowania mogą zapoznać się z dokumentacją oraz złożyć uwagi i wnioski w przedmiotowej sprawie w Urzędzie Gminy w S.
Informacja o zakończeniu postępowania z 12 lutego 2015 r., znak GOC.6220.9.2014 (k. 62 akt adm.) również nie spełnia wymogów postawionych przez ustawodawcę w przywoływanych powyżej przepisach u.u.i.ś., pomimo wskazania w niej na art. 33 ust. 1 w zw. z art. "79 ust" u.u.i.ś. W informacji o zakończeniu postępowania poinformowano strony postępowania o przysługującym im prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni licząc od daty wywieszenia "obwieszczenia". Dalej w informacji z 12 lutego 2015 r. wyjaśniono, że w związku z powyższym zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strony postępowania mają możliwość zapoznania się z materiałami dotyczącymi przedmiotowej sprawy w Urzędzie Gminy S. w dniach od 12 lutego 2015 r. do 19 lutego 2015 r. Powyższa informacja została skierowana do: wnioskodawcy, Sołtysa wsi K. oraz stron postępowania według wykazu.
Organ I instancji, w toku rozpatrywania sprawy, nie przeprowadził jednego z obligatoryjnych elementów postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia, a mianowicie postępowania z udziałem społeczeństwa. O tym, czy dane postępowanie jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa, stanowi art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten określa, że w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach udział społeczeństwa w postępowaniu wymagany jest w sytuacji przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1122/23). Powołany wyżej przepis u.u.i.ś. gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 u.u.i.ś.). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Natomiast udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w tej sprawie nie miało miejsca (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1366/21).
Wójt w całości pominął ten element postępowania, który ze względu na swoją doniosłość i istotne znaczenie dla postępowania zmierzającego do określenia środowiskowych uwarunkowań dla danych przedsięwzięć. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zawiadomień kierowanych do społeczeństwa, organ nie zapewnił przedstawicielom społeczeństwa możliwości zapoznania się z dokumentami, o których mowa w art. 33 pkt 5) u.u.i.ś., zgromadzonymi w aktach sprawy, uniemożliwił społeczeństwu zajęcie stanowiska wobec tego materiału oraz ostatecznie możliwość wpłynięcia na tok postępowania (oraz jego kontroli) i treść wydanej decyzji. Społeczeństwo nie zostało powiadomione o możliwości zapoznania się z dokumentami, organ nie wyznaczył społeczeństwu terminu na składanie uwag i wniosków. Wyjaśnić należy, że w zawiadomieniu z 12 lutego 2015 r. znajduje się wyłącznie informacja o zakończeniu postępowania, co wprost wynika i z jego tytułu, jak również z jego treści. Organ wydał to zawiadomienie, realizując obowiązek wynikający z treści art. 10 k.p.a., czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z przeprowadzeniem postępowania z udziałem społeczeństwa. Ponadto, jak wynika wprost z treści informacji o zakończeniu postępowania, organ wskazał, że to stronom przysługuje 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W art. 33 ust. 1 u.u.i.ś. na organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie, w której udział społeczeństwa jest obligatoryjny, nałożono prawny obowiązek podania do publicznej wiadomości – przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa – informacji o czynnościach procesowych wskazanych w tym przepisie. Należy podkreślić w okolicznościach tej sprawy, że obowiązek ten powinien być wykonany przez organ "bez zbędnej zwłoki".
W kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci: wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy wraz z załącznikami, wyjaśnić należy, że udziału społeczeństwa w tego rodzaju postępowania nie można utożsamiać z uprawnieniami stron postępowania w świetle art. 28-29 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt. II OSK 692/16).
Kontrola Sądu I instancji w tym zakresie była prawidłowa i nie naruszała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. SKO w Siedlcach nie naruszyło przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.