III OSK 1677/23

III OSK 1677/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 91/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2158
art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 3
Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 91/23 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.945.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie zasad zawarcia umów najmu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta Katowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 91/23, po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.945.2022, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały nr LV/183/22 Rady Miasta Katowice z dnia 27 października 2022 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Katowice naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia dodatkowych kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej i maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem Finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat".
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda błędnie przyjął, iż Rada Miasta Katowice nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. z 2021 r. poz. 2158 ze zm.) zwanej dalej ustawą o pomocy i w ten sposób naruszyła istotnie prawo.
W ocenie organu nadzoru w § 2 ust. 2 zd. 2 i ust 5 - 6 załącznika do uchwały, zawarto niedopuszczalną subdelegację wyłącznych kompetencji Rady do określenia zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań na organ wykonawczy, ponieważ okres przyjmowania wniosków oraz sposób i tryb składania wniosków - jest materią będącą istotną częścią składową "zasad przeprowadzenia naboru wniosków". Tym samym przekazanie jej do uregulowania Prezydentowi Miasta w ogłoszeniu o naborze jest równoznaczne ze scedowaniem obowiązku stanowienia w tym zakresie na inny organ. Zdaniem Sądu powyższy zarzut przekazania kompetencji organowi wykonawczemu gminy jest chybiony, a przyjęta konstrukcja zapisu nie stoi w sprzeczności z art. 8 ust.1 ustawy o pomocy i nie prowadzi do przekroczenia delegacji ustawowej. Ogłoszenie jest czynnością czysto techniczną polegającą na publikacji informacji o naborze na stronie internetowej. Nadto stanowisko gminy, iż nigdy nie przybiera ono formy zarządzenia Prezydenta o ogłoszeniu naboru jest przekonywujące, ponieważ trudno utożsamiać czynność ogłoszenia o naborze określającym sposób i tryb składania wniosków z zasadami przeprowadzania naboru wniosków wraz z kryteriami określonymi w przedmiotowej uchwale przez gminę.
Bezzasadne jest także stanowisko organu nadzoru polegające na tym, że poprzez § 3 uchwały nastąpiła utrata mocy obowiązującej uchwały Nr XIV/320/19 Rady Miasta Katowice z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Katowice naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat" (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r. poz. 7880 z późn. zm.), w związku z czym w obrocie prawnym funkcjonują dwie niezależne od siebie uchwały podjęte na podstawie jednego upoważnienia ustawowego tj. przedmiotowa uchwała z 27 października 2022 r. oraz uchwała Nr XVl/395/20 Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach" (która jest przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego). Zdaniem Sądu wspomniane uchwały nie są tożsame. W związku z czym nie można przypisać Radzie Miasta, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza prawo, bowiem nawet sam organ nadzoru stwierdził, że ww. uchwała z dnia 13 lutego 2020.r. ma zastosowanie do konkretnych stanów faktycznych związanych z realizacją programu "Mieszkanie Plus", czyli niejako potwierdził jej odrębność warunkowaną odmienną szczególną sytuacją. W tym przypadku Sąd podzielił stanowisko Gminy, iż nie można ustalać abstrakcyjnie kryteriów pierwszeństwa dla wielu różnorodnych inwestycji realizowanych w ramach różnych programów mieszkaniowych.
Błędnie Wojewoda kwestionuje także treść § 2 ust. 5 załącznika do uchwały, który stanowi iż: "Druk wniosku o zawarcie umowy najmu dostępny będzie do pobrania ze strony internetowej www.katowice.eu oraz strony internetowej inwestora, o ile ogłoszenie o naborze, o którym mowa w ust. 2, nie określi trybu elektronicznego składania wniosków", w zakresie sformułowań: "oraz strony internetowej inwestora", z uwagi na sprzeczność z art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Nałożenie na inwestora dodatkowego obowiązku w postaci udostępnienia na stronie internetowej druku wniosku o zawarcie umowy najmu, swoją drogą błahego i łatwego do wykonania, nie stanowi naruszenia prawa niedającego się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym.
Niezasadnie organ nadzoru zarzuca nadto, iż treść § 2 ust. 11 załącznika do uchwały stanowi niedozwolone powielenie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy. W treści omawianego paragrafu załącznika do uchwały wskazano, co następuje: "Po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu zostanie sporządzona lista wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmująca imiona i nazwiska najemców, zwana "listą najemców". Tymczasem zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy - Po przeprowadzeniu oceny punktowej, o której mowa w ust. 2, wniosków, o których mowa w ust. 1, gmina sporządza ich listę, zwaną dalej "listą najemców", szeregując otrzymane w ramach naboru wnioski w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów. Lista najemców obejmuje imiona i nazwiska wnioskodawców. W ocenie Sądu rację ma Gmina, że organ nadzoru stwierdził nieważność nieistniejącego zapisu uchwały, ponieważ zakwestionowany zapis nie znajduje się w uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wbrew argumentacji Wojewody, nie naruszają art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy również zapisy § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 załącznika do uchwały. Z przepisów tych wynika, że rada gminy określając dodatkowe zasady pierwszeństwa dokonuje wyboru spośród następujących kryteriów: 1) w grupie ubiegających się o zawarcie umowy najmu mieszkania albo podnajmu mieszkania wysokość dochodu gospodarstwa domowego jest względnie niska; 2) w gospodarstwie domowym jest co najmniej jedno dziecko. Zapis uchwały, w którym jest mowa o dziecku i względnie niskiej wysokości dochodu gospodarstwa domowego, został doprecyzowany z uwagi na pozostawienie tej interpretacji uznaniu podmiotowi wykonywującemu tę uchwałę. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że skoro sam ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dziecko" to kwestię tę pozostawił do uznania rady gminy, która posłużyła się definicją zaczerpniętą z obowiązujących niejednorodnych przepisów w tym zakresie, co przyczynia się do zachowania kompletności i czytelności aktu prawa miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 7 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że przepis § 2 ust. 2 zd. 2 i ust 5 - 6 załącznika do uchwały nie zawiera niedopuszczalnej subdelegacji wyłącznych kompetencji Rady do określenia zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań na organ wykonawczy - albowiem w ocenie Sądu: czynność ogłoszenia o naborze określająca sposób i tryb składania wniosków, nie przybiera formy zarządzenia, jest czynnością czysto techniczną i trudno ją utożsamiać z zasadami przeprowadzania naboru wniosków wraz z kryteriami określonymi w przedmiotowej uchwale przez gminę, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, czynność "ogłoszenia o naborze" nie ma charakteru wyłącznie technicznego - albowiem stosownie do treści § 2 ust. 6 załącznika do uchwały - ma ona "określić" sposób i tryb składania wniosków o zawarcie najmu, które wcześniej nie zostały nigdzie uregulowane, co oznacza, że czynność "ogłoszenia" będzie polegała na unormowaniu określonego postępowania, a więc będzie miała charakter normotwórczy. Z uwagi zaś na to, że podmiotem zobowiązanym do wykonania uchwały stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 u.s.g., jest Prezydent Miasta, to na nim będzie ciążyć uregulowanie ww. kwestii, czego będzie musiał dokonać we właściwej dla tego organu formie prawnej, to jest w drodze zarządzenia. Biorąc natomiast pod uwagę, że określenie sposobu, trybu i czasokresu składania wniosków stanowi materię mieszczącą się w zakresie "zasad naboru wniosków", należy uznać, że Rada Miasta Katowice dokonała niedopuszczalnej subdelegacji wyłącznej kompetencji rady przyznanej jej na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, na rzecz organu wykonawczego - co jest naruszeniem przepisów kompetencyjnych i stanowi naruszenie prawa w stopniu istotnym, gdyż polega na przekazaniu Prezydentowi kompetencji, które z woli ustawodawcy przypisane są innemu organowi (Radzie Miasta);
2) art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że podjęcie uchwały Nr LWI 183/22 Rady Miasta Katowice z dnia 27 października 2022 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Katowice naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia dodatkowych kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej i maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat", pomimo istnienia w obrocie prawnym uchwały Nr XVl/395/20 Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach" nie narusza prawa, albowiem zdaniem Sądu wyżej wspomniane uchwały nie są tożsame, a w jego ocenie nie można ustalać abstrakcyjnie kryteriów pierwszeństwa dla wielu różnorodnych inwestycji realizowanych w ramach różnych programów mieszkaniowych, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy stanowi upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., w związku z czym zasadniczą cechą podjętej na tej podstawie uchwały jest jej abstrakcyjność i generalność, co oznacza, że zasady naboru wniosków powinny zostać określone w sposób generalny, tak aby mogły znaleźć zastosowanie dla wszystkich kolejno przeprowadzanych naborów wniosków o zawarcie umowy z każdym z inwestorów realizujących inwestycje mieszkaniowe gminy. Nie ma podstaw do tego, aby Rada określała każdorazowo inne zasady dla poszczególnych inwestycji mieszkaniowych; w konsekwencji istnienie w obrocie prawnym dwóch różnych uchwał, które swym zakresem obowiązywania nachodzą na siebie, wobec braku reguł kolizyjnych, narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę określoności prawa i przyzwoitej legislacji;
3) art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy i art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że nałożenie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały na inwestora dodatkowego obowiązku udostępnienia na stronie internetowej druku wniosku o zawarcie umowy najmu nie stanowi istotnego naruszenia prawa niedającego się pogodzić z porządkiem prawnym, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie działanie takie nie znajduje uzasadnienia prawnego w upoważniającym przepisie art. 8 ust. 1 ww. ustawy, natomiast naruszenie przepisów kompetencyjnych polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej i działaniu bez stosownego upoważnienia ustawowego, stanowi naruszenie prawa i to w stopniu istotnym;
4) art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że organ nadzoru stwierdził nieważność nieistniejącego zapisu uchwały, ponieważ zakwestionowany zapis (§ 2 ust. 11 załącznika do uchwały) nie znajduje się w uchwałę będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie pomimo pomyłki w cytowaniu treści przepisu uchwały, organ nadzoru nie popełnił błędu w określeniu jego jednostki redakcyjnej ani też w wykazaniu, na czym polega jego sprzeczność z prawem. Po zacytowaniu właściwej treści przepisu § 2 ust. 11 załącznika do uchwały, nadal powodem stwierdzenia jego nieważności pozostaje fakt powielenia przez Radę Miasta materii ustawowej — tak jak wykazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, akt prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa, powinien czynić zadość wymogom legislacyjnym, nie może zatem zakresem swych regulacji wchodzić w materię innych konstytucyjnych aktów: ustaw czy rozporządzeń, nie może powielać materii ustawowej, powtarzać jej ani ją modyfikować;
5) art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że modyfikacja przepisu ustawy, polegająca doprecyzowaniu pojęć ustawowych jest zgodna z prawem, albowiem przyczynia się do zachowania kompletności i czytelności aktu prawa miejscowego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie akt prawa miejscowego, jako konstytucyjny akt prawny, wymieniony obok ustawy - ale w hierarchii aktów prawnych znajdujący się niżej niż ona, nie może modyfikować jej przepisów.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Katowice wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym nie żądając przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Te jednak zarzuty, które okazały się zasadne uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i w związku z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy do rozpoznania na podstawie art. 188 P.p.s.a. skargi.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z ww. przepisów wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Niewątpliwie dokonując kontroli aktów wydawanych przez organy samorządu należy także mieć na uwadze zasadę samodzielności gminy jako jedną z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność oznacza, że w ramach granic określonych przez ustawodawcę organy samorządu mogą ustalać zakres i sposób wykonywania własnych zadań publicznych. Dotyczy to także uchwał będących aktami prawa miejscowego służącymi zarówno wykonywaniu ustawy, jak i dostosowaniu wykonywania danego zadania publicznego do lokalnych warunków i potrzeb.
Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 7 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że § 2 ust. 2 zd. 2 i ust. 5 - 6 załącznika do uchwały nie zawierają niedopuszczalnej subdelegacji wyłącznych kompetencji rady gminy do określenia zasad naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań na organ wykonawczy. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że dokonanie ogłoszenia o naborze określającego także sposób i tryb składania wniosków o najem lub podnajem mieszkania przybiera formę zarządzenia i będzie polegało na unormowaniu określonego postępowania. Tym samym w okolicznościach tej sprawy to Prezydent Miasta Katowice, a nie Rada Miasta Katowice określi sposób, tryb i czasokres składania wniosków o najem mieszkań, mimo że ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy wyraźnie zobowiązał organ stanowiący gminy do określenia w drodze aktu prawa miejscowego zasad przeprowadzania naboru wniosków i zasad przeprowadzania oceny punktowej tych wniosków.
Tym samym w zakresie objętym § 2 ust. 2 zdanie 2 oraz ust. 5 i ust. 6 załącznika do uchwały Rada Miasta Katowice dokonała niedopuszczalnej subdelegacji wyłącznej kompetencji przyznanej jej na mocy art. 8 ust. 1 ww. ustawy, na rzecz organu wykonawczego. Stanowi to naruszenie przepisów kompetencyjnych, co z kolei oznacza, że jest to istotne naruszenie prawa, ponieważ polega na przekazaniu Prezydentowi Miasta Katowice kompetencji, które z woli ustawodawcy przypisane są innemu organowi (w tej sprawie Radzie Miasta Katowice).
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przekazanie przez radę gminy uprawnienia do stanowienia chociażby części materii aktu prawa miejscowego, do którego z mocy ustawy zobowiązany jest organ stanowiący stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2412/14). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni go podtrzymuje.
Tym samym zawarta w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały regulacja, zgodnie z którą to nie Rada Miasta Katowice, ale Prezydent Miasta Katowice określa sposób i tryb składania wniosków o zawarcie umowy najmu, mimo że taki obowiązek spoczywa na organie stanowiącym z mocy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, stanowi istotne naruszenie prawa. Określenie sposobu i trybu składania wniosku o zawarcie umowy najmu lud podnajmu mieszkania stanowi podstawowy zakres zasad przeprowadzania naboru ww. wniosków, a do ustalenia tych zasad zobowiązana jest jedynie rada gminy na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Żaden przepis nie przyznaje możliwości delegowania w tym zakresie tego upoważnienia na organ wykonawczy gminy. Tym samym także § 2 ust. 2 zdanie 2 i ust. 5 załącznika do uchwały jako upoważniające Prezydenta Miasta Katowic do dalszego uregulowania szczegółowych zasad składania wniosków o zawarcie umowy najmu/podnajmu stanowi istotne naruszenie prawa.
Nie można też przyjąć, że dokonując ogłoszenia i ustalając sposób i tryb składania wniosków Prezydent Miasta Katowice nie czyni tego zarządzeniem, ale inną czynnością lub innym aktem. Zarządzenia są podstawowym aktem działania jednoosobowego organu wykonawczego gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych, chyba że odrębne przepisy wyraźnie wskazują na decyzje lub inne akty.
Powołane przepisy załącznika do uchwały (§ 2 ust. 2 zdanie 2, ust. 5 i ust. 6) stanowiły także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ władzy publicznej działa na podstawiie i w granicach prawa.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy i art. 40 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegającej na uznaniu przez Sąd, że nałożenie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały na inwestora dodatkowego obowiązku udostępnienia na stronie internetowej druku wniosku o zawarcie umowy najmu nie stanowi istotnego naruszenia prawa niedającego się pogodzić z porządkiem prawnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do uznania, że nałożenie obowiązku z § 2 ust. 5 ww. załącznika nie znajduje uzasadnienia prawnego w upoważniającym przepisie art. 8 ust. 1 ustawy i tym samym stanowi to przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i działanie bez stosownego upoważnienia ustawowego, stanowiąc istotne naruszenie prawa.
Art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy zawierający delegację ustawową do wydania unieważnionej przez organ nadzoru uchwały nie uprawnia do nałożenia obowiązków na podmioty zewnętrzne, a w tym inwestora. W istocie potwierdził to w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazując, że w tym zakresie treść § 2 ust. 5 załącznika do uchwały zawiera naruszenie prawa, ale nieistotne i ową nieistotność upatruje Sąd w tym, że tak nałożony dodatkowy obowiązek jest dla inwestora błahy i łatwy do wykonania, a więc nie jest istotnym naruszeniem prawa.
O ocenie istotności lub nieistotności naruszenia prawa nie decyduje to, czy nakładany obowiązek jest łatwy do wykonania lub mało istotny (błahy), ale to, czy dany zakres regulacji ma jakiekolwiek upoważnienie ustawowe i w jakim zakresie lub w jaki sposób organ samorządu w ramach realizacji tego upoważnienia naruszył prawo.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy zakres upoważnienia ustawowego skierowanego do rady gminy obejmował określenie w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zasady przeprowadzania przez gminę naboru wniosków o zawarcie umowy najmu lub podnajmu mieszkania oraz dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej złożonych wniosków, a także maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.
Tym samym nakładanie jakichkolwiek obowiązków na inwestorów w zakresie procedowania wniosków o zawarcie umowy najmu nie ma żadnej podstawy prawnej i w takiej sytuacji należy uznać, że stanowi to istotne naruszenie prawa. Co do obowiązku nałożonego na inwestorów na podstawie § 2 ust. 5 załącznika do unieważnionej uchwały należy stwierdzić, że stanowi to naruszenie także art. 7 Konstytucji RP oraz 40 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej w zakresie tej regulacji i uzasadnia unieważnienie w tym zakresie tego przepisu w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na uznaniu przez Sąd, że § 2 ust. 11 załącznika do unieważnionej uchwały nie znajduje się w tej uchwale, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że § 2 ust. 11 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 11 ust. 3 ww. ustawy i tym samym akt prawa miejscowego jako konstytucyjne źródło prawa nie może regulować tego, co zostało już uregulowane w ustawie.
§ 2 ust. 11 załącznika do ww. uchwały stanowi że po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu, miasto Katowice sporządza ich listę, zwaną dalej "listą najemców", szeregując otrzymane w ramach naboru wniosku w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, a tak sporządzona lista najemców obejmuje imiona i nazwiska wnioskodawców. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu, gmina sporządza ich listę, zwaną dalej "listą najemców", szeregując otrzymane w ramach naboru wnioski w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, a lista najemców obejmuje imiona i nazwiska wnioskodawców.
Porównując treść § 2 ust. 1 załącznika do uchwały i art. 11 ust. 3 ww. ustawy należy dojść do wniosku, że przepis uchwały w całości powtarza regulację ustawową. Nie ma żadnego uzasadnienia w tej sprawie powtarzanie treści ustawy, ponieważ ani nie prowadzi do nadania jej większej jasności lub przejrzystości, ani też nie oznacza, że bez ww. przepisu uchwały nie będzie można dokonać sporządzenia listy najemców według zasad objętych art. 11 ust. 3 ustawy. Unieważniona w tej sprawie przez organ nadzoru uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w związku tym powinna być m.in. zgodna z aktami wyższego rządu oraz nie powtarzać regulacji aktu wyższego rzędu. Stanowi to naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organy samorządu gminnego stanowią akty prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego, a treść § 2 ust. 11 załącznika do uchwały została wydana poza zakresem delegacji ustawowej, a ponadto art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skoro dany akt stanowi akt prawa miejscowego i jest powszechnie obowiązującym na danym terenie, to nie może zawierać regulacji wadliwej lub niedopuszczalnej.
Częściowo zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że doprecyzowanie pojęć ustawowych jest zgodne z prawem przyczyniając się do zachowania kompletności i czytelności aktu prawa miejscowego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie unieważniona uchwała jako akt niższego rzędu niż ustawa nie może modyfikować jej przepisów.
Uzasadniając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 załącznika do uchwały zawiera definicję dziecka oraz definicję względnie niskiego dochodu, co ma stanowić modyfikację art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, który to przepis posługuje się pojęciem "dziecko" i "względnie niski" dochód, ale bez jego definiowania.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy rada gminy określając dodatkowe kryteria pierwszeństwa naboru wniosków do zawarcia umowy najmu lub podnajmu mieszkania wybiera spośród wskazanych przez ustawodawcę kryteriów, wśród których znajduje się następujące kryterium: wysokość dochodu gospodarstwa domowego jest względnie niska. Sam zwrot "względnie niska" w zakresie określenia wysokości dochodów nie został w tej ustawie zdefiniowany. Takiej definicji nie zawierają także inne ustawy. Tym samym kryterium to, aby mogło być stosowane w sposób prawidłowy nie może być niedookreślone, ponieważ wówczas organ wykonawczy gminy będzie miał prawo do samodzielnego ustalania, co rozumie pod pojęciem "względnie niskiego" dochodu, a tym samym skutkiem braku jakiejkolwiek w tym zakresie regulacji będzie konieczność ustalenia tego kryterium przez organ wykonawczy. Taki zaś wniosek prowadzi do oczywistej sprzeczności między zakresem delegacji ustawowej wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o pomocy, zgodnie z którym to organ stanowiący gminy określa zarówno zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umów najmu/podnajmu mieszkania jak i dodatkowe kryteria pierwszeństwa w ocenie tych wniosków, a określając te dodatkowe kryteria dokonuje wyboru spośród określonych w art. 8 ust. 2 tej ustawy. Rada gminy ma także możliwość na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy do określenia innych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oprócz kryteriów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu. Tym samym ustawodawca nie upoważnił organu wykonawczego do zdefiniowania co to jest "względnie niski" dochód. Należy więc uznać, że kryterium objęte art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy, aby w ogóle mogło być stosowane jako kryterium pozwalające na ustalanie pierwszeństwa wniosków, musi zawierać określenie pojęcia "względnie niski" dochód, skoro żaden inny przepis tego nie zawiera. Tym samym nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, jakoby zawarcie w § 3 pkt 7 załącznika do uchwały definicji "względnie niskiego" dochodu stanowiło naruszenie prawa. Definicja ta jest niezbędna, ponieważ tylko wówczas ta przesłanka może być stosowana przy ustalaniu pierwszeństwa wniosków.
Natomiast zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie prawa w zakresie definiowania pojęcia "dziecko" w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały. W przeciwieństwie do pojęcia "względnie niski" dochód, pojęcie dziecka zostało zdefiniowane w aktach prawnych.
W ustawie o świadczeniach rodzinnych, do której ustawa o pomocy państwa w licznych przypadkach odwołuje się, została w art. 3 pkt 4 zawarta definicja dziecka, zgodnie z którą jest nim dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną.
Art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy stanowi, że kryterium pierwszeństwa może być występowanie w gospodarstwie domowym co najmniej jednego dziecka. Natomiast Rada Miasta Katowice przyjęła w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały własną definicję dziecka, zgodnie z którą jest nim osoba, która nie ukończyła 18 roku życia i pozostaje pod władzą rodzicielską bądź pod opieką prawną najemcy wspólnie z nim zamieszkując. Mogą zdarzyć się sytuacje, w których w skład gospodarstwa domowego będzie wchodziło dziecko w rozumieniu ww. art. 3 pkt 4 u.ś.r., ale nie objęte definicją zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały.
Definicje dziecka zawierają także inne akty prawne. Przykładowo, zgodnie z art. 1 Konwencji o prawa dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526 z późn. zm.) pod pojęciem dziecka rozumie się każdą istotę ludzką w wieku poniżej osiemnastu lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka uzyska ono wcześniej pełnoletność. Nawiązuje to tej definicji art. 10 § 1 i § 2 Kodeks cywilny, zgodnie z którym pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście, przy czym przez zawarcie małżeństwa małoletni uzyskuje pełnoletność i jej nie traci w razie unieważnienia małżeństwa. Zawarcie małżeństwa przez osobę małoletnią obejmuje kobietę, która ukończyła 16 lat i uzyskała zezwolenie sądu opiekuńczego za zawarcie małżeństwa (art. 10 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).
Mając powyższe należy stwierdzić, że zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały definicja dziecka stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i jej wprowadzenie nie było uzasadnione potrzebą stosowania kryterium objętego art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy. Ponadto definicja ta ma charakter zawężający i jej stosowanie mogłoby prowadzić do pominięcia tych dzieci, które są w danym gospodarstwie domowym, ale np. nad którymi władzę rodzicielską pełni jedynie współmałżonek najemcy.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że dopuszczalnym było podjęcie uchwały nr LV/1183/22 przez Radę Miasta Katowice w dniu 27 października 2022 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Katowice naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia dodatkowych kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej i maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat" pomimo istnienia w obrocie prawnym uchwały nr XVI/395/20 Rady Miasta Katowice z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań w ramach programu "Mieszkanie Plus" w Katowicach". W ocenie strony skarżącej kasacyjnie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy stanowi upoważnienie do wydania jednego aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który powinien mieć zastosowanie do wszystkich kolejno przeprowadzanych naborów wniosków o zawarcie umowy z każdym z inwestorów realizujących inwestycje mieszkaniowe gminy.
Zarzut ten nie jest zasady z tego powodu, że wprawdzie uchwała nr XVI/395/20 Rady Miasta Katowice została wydana na podstawie art. 8 ustawy o pomocy tzn. na tej samej podstawie, na której wydano uchwałę nr LV/1183/22 z dnia 27 października 2022 r., to jednak odmienny jest zakres regulacji obu uchwał. Jak trafnie podnosi strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie, różne publiczne programy wspomagania państwa w zakresie wydatków mieszkaniowych generują stosowanie odmiennych zasad i kryteriów pierwszeństwa. Skoro rządowy program "Mieszkanie Plus" jest innym programem wsparcia niż program pomocy w zakresie najmu mieszkań z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat, to tym samym dopuszczalne było podjęcie dwóch uchwał regulujących zasady przeprowadzania naborów wniosków o zawarcie umów najmu, określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji dla dwóch odmiennych zakresów udzielanej pomocy.
Ustawodawca nie ograniczył w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy możliwości regulacji tylko w jednej uchwale. Tym samym zarówno dopuszczalnym było uregulowanie w jednej uchwale zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzanie oceny punktowej i wysokości obowiązkowej kaucji dla wielu różnych programów pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, jak i odrębne uregulowanie ww. materii w różnych uchwałach. Istotnym jest, aby żadna z tak podjętych uchwał nie regulowała tej samej materii, co już podjęta uchwała. W tej sprawie taki przypadek nie zachodzi, ponieważ zakres przedmiotowy objęty uchwała nr LV/1183/22 z dnia 27 października 2022 r. i uchwałą nr XVI/395/20 z dnia 13 lutego 2020 r. obejmował odrębne programy pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.945.2022 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 27 października 2022 r. nr LV/1183/22. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w unieważnionej uchwale Rady Miasta Katowice z dnia 27 października 2022 r. nr LV/1183/22 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzenia w mieście Katowice naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia dodatkowych kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej i maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat". Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało przede wszystkim na przekazaniu w treści ww. uchwały Prezydentowi Miasta Katowice uprawnienia do określenia sposobu i trybu składania wniosków o zawarcie umowy najmu, mimo że ten zakres regulacji przysługuje Radzie Miasta Katowice. Tym samym skarga Miasta Katowice nie zasługiwała na uwzględnienie i została w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a., oddalona.
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Miasta Katowice zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 240 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).