III OSK 6151/21

III OSK 6151/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2243/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-06
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2243/20 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 września 2020 r. nr 68 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w wierszu dwunastym w miejsce błędnego oznaczenia zaskarżonego aktu - "postanowienie" wpisuje prawidłowe oznaczenie - "decyzję"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., po rozpoznaniu skargi J.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 września 2020 r. nr 68 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, sygn. akt II SA/Wa 2243/20, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J.P. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2017 r.
Decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr 12/EU-KWP/2020 Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2005 -2017 wskazując, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, to jest w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, to jest według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Organ pierwszej instancji wskazał, że niezbędna jest nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualny zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji. Norma z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nie może zostać zrealizowania w inny sposób, niż to zostało wykonane w 2017 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Komendant Główny Policji decyzją z dnia 7 września 2020 r. nr 68 utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...].
Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez zwalnianego ze służby policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy. Sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa natomiast art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (pod. poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.
Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia go w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Wniósł nadto o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.
Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115a ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że obecne brzmienie tej regulacji nie daje podstaw do naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz że brak jest obecnie w porządku prawnym podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;
2) naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez prawodawcę przepisu, w którym wskaże jak obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop;
3) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji wskazał, że chybione są wywody organu, jakoby przeszkodą dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku mógł być brak nowelizacji ustawy o Policji, gdzie przepis - uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 za niezgodny z Konstytucją - zastąpiono by inną normą, określającą nowe reguły ustalenia świadczenia. Jak słusznie wskazano w skardze - w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji - można było ustalić nowy przelicznik za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji wskazał, że potwierdzają to stosowne tezy z orzecznictwa (odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3384/19).
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że na dzień rozpoznawania przedmiotowej sprawy kwestia samego sposobu wyliczenia należnej kwoty - na dzień orzekania przez organ - nie ma z kolei istotnego znaczenia, z uwagi na wejście w życie - z dniem 1 października 2020 r. - ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). W art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy określono nowy sposób obliczania ekwiwalentów – zaś zasady dotyczące ustalania należności za poprzednie okresy w art. 9 ust. 1 wskazanego aktu.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast naruszenia przywołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej.
Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie ma kompetencji do naliczenia i nakazania wypłaty skarżącemu należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika. Pozostaje to w kompetencjach organu, który rozpozna sprawę ponownie. Nie zachodzą też przesłanki dla zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Przedwczesne byłoby także zobowiązanie organu do wydania decyzji o określonej treści, gdyż sprawa nie była uprzednio przezeń rozpoznawana w stosownych ramach prawnych. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też wniosku skarżącego o uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji stwierdzając, że nie jest to niezbędne dla załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji w wytycznych dla organu wskazał, że organ, rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu wyroku oraz obowiązującego stanu prawnego w kwestii ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w szczególności wynikającego z obecnego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, jak i przepisów przejściowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji poprzez wadliwie sporządzenie uzasadnienia do wyroku polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu charakteru naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, a także tego, w jaki sposób organ w dacie wydawania decyzji nr 68 mógł naliczyć skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o stan prawny ukształtowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r, bez konieczności oczekiwania na nowelizację art. 115a ustawy o Policji, i nie wskazaniu, jakie przepisy należało zastosować, aby ekwiwalent został obliczony i wypłacony w odpowiedniej wysokości i w efekcie niezasadne uwzględnienie skargi.
W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
W piśmie procesowym datowanym na dzień 22 września 2023 r. J.P. wnioskując o przyśpieszenie terminu rozpatrzenia skargi kasacyjnej odniósł się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazując, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie wyraził explicite sposobu obliczenia ekwiwalentu, to poparł w tym zakresie jego stanowisko, w którym powoływał się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące jak interpretować normę prawną z art. 115a ustawy o Policji w kontekście zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym wskazujące sposób, jak wyliczyć przedmiotowy ekwiwalent.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
W złożonej skardze kasacyjnej przytoczono wyłącznie jedną podstawę, dowodząc wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku polega na niedostatecznym wyjaśnieniu charakteru naruszenia przepisów prawa materialnego, a także niewyjaśnieniu w jaki sposób organ w dacie wydawania decyzji mógł naliczyć skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o stan prawny ukształtowany orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), bez konieczności oczekiwania na nowelizację art. 115a ustawy o Policji. Ponadto skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie przepisy należało zastosować, aby ekwiwalent został obliczony i wypłacony w odpowiedniej wysokości.
Zestawiając podniesione zarzuty z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd meriti nie uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z tą regulacją uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że uzasadnienie to - jakkolwiek nie pogłębione w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia - obejmuje wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć w tym miejscu należy, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia w ogóle podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 oraz z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11).
W tej sprawie takich okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega. Sąd pierwszej instancji nie wskazał co prawda szczegółowych rozważań w zakresie skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niemniej zasadnie zwrócił uwagę na możliwość - negowaną przez organ skarżący kasacyjnie - wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w oparciu o stan prawny ukształtowany w następstwie wydania wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust.3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z uzasadnienia wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy konieczne jest wydanie nowej decyzji przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2017 r., w której to decyzji organ pierwszej instancji a limine odmówił uwzględnienia żądania skarżącego wskazując, że do rozstrzygnięcia tego żądania niezbędna jest nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualny zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zarówno pod kątem zarzutów skargi, jak i oceniając sprawę z urzędu. Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać istotnego zawężenia granic badania legalności zaskarżonej decyzji jak i nie wykazał, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej wobec braku wymaganych prawem części, względnie wobec takich wad uzasadnienia, które uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. w odniesieniu do zawartych w uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że sądy administracyjne realizując swoją ustrojową funkcję dokonują kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Formułowane przez nie zwroty stosunkowe (oceny) co do zgodności z prawem wydanych rozstrzygnięć z istoty więc odnoszą się do przeszłości. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania kierowane są na przyszłość. W związku z tym uznać należy, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania mające za przedmiot konieczność uwzględnienia przez organ Policji zmiany stanu prawnego (w zakresie art. 115a oraz wprowadzonych przepisów przejściowych – art. 9 ust. 1) wskutek wejścia w życie, z dniem 1 października 2020 r., ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, były prawidłowe.
Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącego kasacyjnie, że wyliczenie spornego ekwiwalentu było niemożliwe wobec braku stosownej nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wskazać w pierwszej kolejności należy, że podstawę żądania skarżącego stanowił wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.
Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji (odpowiednio 16 lipca 2020 r. – data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji; 7 września 2020 r. – data wydania decyzji przez organ odwoławczy) nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która - jak wskazano wcześniej - weszła w życie z dniem 1 października 2020 r.
W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Zdaniem organów orzekających, w tym skarżącego kasacyjnie organu, było to niemożliwe wobec braku stosownej nowelizacji. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku zakwestionował stanowisko organu wskazując zasadnie, że w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonych decyzji można było ustalić nowy przelicznik za niewykorzystany urlop, co potwierdzają tezy z orzecznictwa sądowego.
Mając na uwadze ten aspekt sprawy w kontekście skutków wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 7/15 podkreślić należy, że art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (zob. m.in. orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.; sygn. akt K 38/13; publ. OTK-A 2014/9/104). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie (por. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Niemniej nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy bowiem sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r.; sygn. akt SK 41/09; publ. OTK-A 2011/5/40 dot. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.; sygn. akt P 46/13; publ. OTK-A 2015/5/62 dot. niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, to jest prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W związku z powyższym nie można podzielić zapatrywania, że na dzień orzekania przez organy w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP, wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym" za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką - na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 sierpnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 3396/19; z dnia 18 maja 2022 r.; sygn. akt III OSK 3672/21; z dnia 28 lutego 2023 r.; sygn. akt III OSK 3352/21) - wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć nadto należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.
Należy nadto zauważyć, zawarty w art. 81 Konstytucji RP nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika - jak podniesiono powyżej - z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
W rozpatrywanej sprawie nie został zatem naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o powyższy przepis.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.