III OSK 1675/22

III OSK 1675/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1807/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-01
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 90
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1807/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1807/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GDOŚ", "organ odwoławczy") z dnia 24 sierpnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia: oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2021 r., Nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "RDOŚ") z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: [...], uzgadniające, w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej warunki realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]" oraz na terenie gminy miejskiej [...] w ramach zadania: "[...]" nie narusza przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przesłanka uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wydane na etapie przeprowadzania ponownej oceny środowiskowej przedsięwzięcia. Wyłączenie stosowania art. 106 § 5 k.p.a. oznacza, że od postanowienia uzgodnieniowego nie przysługuje zażalenie. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 106 § 5 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zdaniem sądu postanowienie wydane na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej nie stanowi postanowienia kończącego postępowanie lub załatwiającego sprawę co do istoty. Postanowienie to ma oczywiście znaczenie merytoryczne i wpływa na treść decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji, o której mowa w art. 80 w zw. z art. 71 ustawy środowiskowej, jednak nie oznacza to, że rozstrzyga samodzielnie sprawę co do istoty, nawet w części. Jest postanowieniem o charakterze uzgodnieniowym, a więc wydanym w postępowaniu, które jest ściśle związane z postępowaniem prowadzonym przez inny organ. To w postępowaniu głównym wydawana jest decyzja, która rozstrzygając sprawę co do istoty, uwzględnienia wynik tego uzgodnienia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 141 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia GDOŚ, które z naruszeniem prawa odmawiało rozpoznania zażalenia na postanowienie RDOŚ rozstrzygające sprawę co do istoty;
2) prawa materialnego przez:
a. błędną wykładnię art. 90 ust. 1 w zw. z art. 92 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o.o.ś." lub "ustawa ocenowa"), poprzez uznanie, iż postanowienie uzgadniające z art. 90 ust. 1 ustawy o.o.ś. nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty;
b. błędne niezastosowanie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE.C z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 nr 26, dalej jako "Dyrektywa O.O.Ś.) oraz art. 6 i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 706, dalej jako "Konwencja z Aarhus") i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, z których to przepisów wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego wniesionego od rozstrzygnięcia organu publicznego w sprawie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko naturalne.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego w całości oraz o uchylenie poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2021 r., Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania, że na postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie przysługuje zażalenie.
Zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. z dnia 20 stycznia 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 247; dalej jako: "ustawa środowiskowa"), po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Natomiast stosownie do treści art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 106 § 5 k.p.a. stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak nie oznacza to, że nie powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie. Wprawdzie postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje i choć z mocy art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej jest niezaskarżalne, to nie oznacza jednak, że jest ono w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Wynik postępowania akcesoryjnego (uzgodnieniowego) i warunki określone w postanowieniu uzgodnieniowym nie mogą bowiem bezwzględnie determinować rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym, bez możliwości skontrolowania tego pierwszego. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem weryfikować stanowisko organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 720/23, Legalis; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 729/17, Legalis).
Skoro ustawodawca, regulując procedurę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, to oznacza, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Innymi słowy, na postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie służy zażalenie, a w związku z tym postanowienie to może być kwestionowane wyłącznie w ramach kontroli instancyjnej decyzji wydanej w postępowaniu głównym.
Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania wraz z zarzutem prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Natomiast przechodząc do ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej sformułował go jako "błędne niezastosowanie". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA).
Dalej w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.
Abstrahując od powyższego wskazać również należy, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie powołuje się na art. 11 ust. 1 Dyrektywy O.O.Ś. Stosownie do niniejszego przepisu, państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes lub ewentualnie; b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Jednocześnie Stowarzyszenie pomija treść art. 11 ust. 2 Dyrektywy O.O.Ś., zgodnie z którym państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. W konsekwencji to krajowy ustawodawca, jak wynika z powołanych wyżej przepisów, ustala, że postanowienie wydawane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być kwestionowane w postępowaniu administracyjnym w odwołaniu od decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko zaprezentowane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenia.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.