III OSK 1670/24

III OSK 1670/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 607/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-30
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.  184 oraz art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 607/23 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 18 lipca 2023 r. nr 2048/DSS w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 607/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 18 lipca 2023 r. nr 2048/DSS w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 19 kwietnia 2023 r. K. M. (dalej: "skarżący") złożył w Wojskowym Biurze Emerytalnym w Warszawie wniosek o ustalenie uprawnień do emerytury wojskowej.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie (dalej: "organ I instancji") decyzją nr 411/U/2023 z 26 kwietnia 2023 r. ustalił skarżącemu prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. w wysokości 9 874 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał szczegółowo wyliczone składniki powyższego świadczenia w postaci: uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego mjr – grupa 14A – 7700 zł i dodatków o charakterze stałym w postaci: dodatku za długoletnią służbę wojskową w kwocie 2156 zł i ekwiwalentu za warunki szkodliwe w kwocie 18 zł (ustalonego mocą decyzji Wojskowej Akademii Technicznej z 28 lutego 2023 r. nr 91/K/2023).
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej (dalej: "organ II instancji") zarzucając, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia kwoty dodatku funkcyjnego, zamienionego na dodatek zadaniowy, w wysokości 1240 zł. Dodatkowo wskazał, że rozkazem dziennym Rektora – Komendanta WAT nr 194/2020 z 6 października 2020 r. został powołany po raz kolejny i bezterminowo wyznaczony do pełnienia funkcji kierownika Laboratorium Badawczego [...]. Z uwagi na powyższe przyznany został mu dodatek funkcyjny w kwocie 1240 zł (decyzja Rektora – Komendanta WAT nr 395/K/2020 z 27 listopada 2020 roku). W ocenie skarżącego, 5 stycznia 2023 r. minął termin wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr 4495 Dyrektora Departamentu Kadr o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej, co powinno powodować zablokowanie jakichkolwiek zmian kadrowych wobec niego. Tymczasem rozkazem dziennym Rektora -Komendanta WAT nr 20/2023 z 30 stycznia 2023 r. skarżący zwolniony został z pełnienia funkcji i pozbawiony należnego dodatku funkcyjnego. Co więcej, rozkazem dziennym Rektora - Komendanta WAT nr 24/2023 z 3 lutego 2023 r. ponownie powierzone zostały mu obowiązki kierownika Laboratorium Badawczego [...], a Rektor - Komendant WAT wyraził zgodę na przyznanie dodatku zadaniowego, w niezmienionej kwocie. W ocenie skarżącego, całość opisanych zdarzeń wyczerpuje znamiona próby uchylenia się Ministerstwa Obrony Narodowej od konieczności wypłaty świadczenia pieniężnego powiększonego o kwotę 1240 zł – przysługującej z tytułu dodatku funkcyjnego.
Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ II instancji") decyzją z 18 lipca 2023 r. nr 2048/DSS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 459 pkt 1 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r., poz. 655, dalej: "u.o.o.") żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezalenie od odprawy, o której mowa w art. 458, przysługuje przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Jak wynika z art. 460 u.o.o., przedmiotowe świadczenie pieniężne przysługuje żołnierzowi, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez okres co najmniej 15 lat.
Z ustaleń organu II instancji wynika, że poza sporem jest, iż skarżący spełnia kryteria nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia ze względu na posiadanie ponad 15 - letniego stażu nieprzerwanej służby wojskowej. Dodatkowo, na podstawie dokumentacji ustalono, że: rozkazem dziennym Rektora-Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej Nr 194/2020 z 6 października 2020 r. powierzono odwołującemu funkcję Kierownika Laboratorium Badawczego [...]. Na podstawie decyzji Rektora-Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej Nr 395/K/2020 z 27 listopada 2020 r. przyznano mu dodatek funkcyjny od dnia 1 grudnia 2020 r. na czas pełnienia funkcji Kierownika Laboratorium Badawczego [...] w kwocie 1240 zł. Przedmiotowy dodatek został przyznany na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 80 ust. 1 pkt 5 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020, poz.536 ze zm.) oraz § 33 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra obrony Narodowej z 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U.2019 r., poz. 853 ze zm.) Organ wskazał, że art. 439 u.o.o. regulujący kwestie przyznawania dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych nie przewiduje przyznawania dodatku funkcyjnego dla żołnierzy będących nauczycielami akademickimi, ale w myśl art. 802 u.o.o. decyzje, zgody oraz inne rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane, stąd też przedmiotowy dodatek funkcyjny był wypłacany odwołującemu do czasu odwołania go z pełnionej funkcji Kierownika w [...] (rozkaz dzienny Rektora – Komendanta WAT nr 20/2023 z 30 stycznia 2023 r.).
Dodatkowo wskazał, na podstawie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego do celów zaopatrzenia emerytalnego z 3 kwietnia 2023 r., że skarżący w ostatnim miesiącu pełnienia służby nie otrzymał przedmiotowego dodatku funkcyjnego zamienionego na dodatek zadaniowy w kwocie 1240 zł, co stanowiłoby podstawę do uwzględnienia przedmiotowego dodatku pieniężnego w wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 459 u.o.o.
W konkluzji organ II instancji stwierdził, że odwołanie oficera z pełnionej funkcji stworzyło nową sytuację prawną - brak podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowego dodatku funkcyjnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej i tym samym nieuwzględnienie kwoty tego dodatku w wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności brak wnikliwego zbadania czy dodatek funkcyjny został skarżącemu przyznany w związku z wnioskiem, rozpatrzonym przez Rektora - Komendanta Wojskowej Akademii i w konsekwencji brak uwzględnienia w/w dodatku przy ustalaniu prawa do przedmiotowego świadczenia a jedynie oparcie się o dokument "zaświadczenie o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego do celów zaopatrzenia emerytalnego z 3 kwietnia 2023 roku", co zdaniem skarżącego, stanowi pominięcie ważnego dokumentu przez organ II instancji przy ustalaniu stanu faktycznego;
b) art. 15 k.p.a. poprzez brak zachowania sformułowanej w kpa zasady dwuinstancyjności, która przejawia się w konieczności dokonania własnych ustaleń i wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego, niezależnie od czynności, które przedsięwziął organ I instancji celem realnego zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, a nie mechanicznego powtórzenia ustaleń organu I instancji;
c) art. 459 § 1 u.o.o. oraz art. 802 u.o.o. poprzez ich błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie oraz brak zastosowania, polegające na przyjęciu, że skarżący utracił prawo do wypłaty dodatku funkcyjnego wraz z odwołaniem z pełnionej funkcji co uderza w ochronę praw nabytych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ II instancji nie uczynił zadość dyspozycji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. ustalając stan faktyczny w sprawie niniejszej.
Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sprowadza się do podania podstawy materialnoprawnej i zreferowania dotychczasowego postępowania administracyjnego do momentu wydania decyzji przez organ I instancji. Sąd zauważył, że wprawdzie organ II instancji podjął pewnego rodzaju działania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, jak chociażby pismo z 26 maja 2023 r. skierowane do Rektora – Komendanta WAT, jednakże całościowa ocena i analiza rzeczonych materiałów nie jest przekonująca i wyczerpująca.
Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu II instancji było również podjęcie działań wyjaśniających zasadność żądania skarżącego zawarte w odwołaniu. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie ustosunkował się do twierdzenia skarżącego, że rozkazem dziennym nr Rektora – Komendanta WAT nr 24/2023 z 3 lutego 2023 r. został ponownie przywrócony na stanowisko kierownika [...]. Brak również jakiejkolwiek przedmiotowej informacji zarówno w aktach administracyjnych jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem Ministra Obrony Narodowej było w tym wypadku ustalenie i zweryfikowanie faktów przytoczonych w odwołaniu. Przy ustalaniu wysokości świadczenia pieniężnego niedopuszczalnym było ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do analizy dokumentu "zaświadczenie o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego dla celów zaopatrzenia emerytalno – rentowego".
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że z załączonej do akt administracyjnych karty przychodów 2023 nr 300/99999999 wynika, że na rzecz skarżącego zostały 7 marca 2023 r. i 5 kwietnia 2023 r. uiszczone należności w kwocie 1240 zł brutto z tytułu "dodatkowe uposażenie – dydaktyka" czego nie uwzględnił organ II instancji. W ocenie Sądu I instancji świadczy to o pobieżnym i nierzetelnym przeglądzie sprawy. Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wyżej wymienionej kwestii, przy założeniu że znajduje ona podstawy faktyczne i prawne mogłoby prowadzić do naruszenia art. 802 u.o.o., który stanowi, że decyzje, zgody oraz inne rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane. Działanie takie potencjalnie mogłoby naruszyć słusznie nabyte prawo skarżącego do zwiększenia kwoty świadczenia pieniężnego o przedmiotowy dodatek funkcyjny, co słusznie zauważył Skarżący w treści skargi (zob. wyrok TK z 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109).
Minister Obrony Narodowej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:
I. Przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
- art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organ odwoławczy wydał decyzję nie czyniąc zadość dyspozycji wskazanych przepisów, nie podejmując działań wyjaśniających zasadności żądania Strony przeciwnej zawartego w odwołaniu, z ograniczeniem do Zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego dla celów zaopatrzenia emerytalno- rentowego, bez uwzględnienia wypłat należności z 7 marca i 5 kwietnia 2023 r. wynikających z Karty przychodów, podczas gdy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy;
- art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na stwierdzeniu, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję wskazanego przepisu poprzez brak jakiejkolwiek informacji odnośnie ponownego przywrócenia Strony przeciwnej na stanowisko kierownika [...], podczas gdy okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla załatwienia przedmiotowej sprawy (ustalenia świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej), przy jednoczesnym wskazaniu przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a uzasadnienie prawne decyzji zawierało obszerne wyjaśnienie jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa;
- art. 15 k.p.a. - polegające na stwierdzeniu, że organ sprowadził swoje działania wyłącznie do funkcji sprawozdawczej, polegającej na powtórzeniu wyniku ustaleń organu I instancji, przy pominięciu merytorycznej analizy opartej na uzupełnionym materiale dowodowym, podczas gdy organ odwoławczy podjął działania z urzędu oraz ponownie rozpatrzył materiał dowodowy, dokonując oceny postępowania pierwszoinstancyjnego, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie;
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. - polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu, że stronie przeciwnej wypłacono 7 marca i 5 kwietnia 2023 r. uposażenie w wysokości 1 240 zł, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających ten fakt, a jedynie znajduje się w nich Karta przychodów, z której wynika wypłata innych należności, które nie są wliczane do uposażenia żołnierza zawodowego (nie są uposażeniem zasadniczym ani dodatkami o charakterze stałym), co świadczy o dokonaniu przez Sąd I Instancji własnych ustaleń faktycznych;
c) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wyjściu przez Sąd I Instancji poza granice rozpoznawanej sprawy dotyczącej wyłącznie świadczenia pieniężnego przez okres 1 roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, a nie spraw związanych z powierzeniem stronie przeciwnej funkcji przez dowódcę i przysługującymi z tego tytułu należnościami;
d) art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. - polegające na dokonaniu przez Sąd I Instancji własnych, niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ustaleń faktycznych dotyczących wypłat należności 7 marca i 5 kwietnia 2023 r. i związaniu organu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy ocena ta i wskazania są niezgodne z przepisami prawa, w istocie nakazując organowi uzyskanie i przeprowadzenie dowodów nie mających znaczenia dla załatwienia sprawy, z wyłączeniem jakiejkolwiek inicjatywy Strony przeciwnej oraz wyliczenie wysokości świadczenia pieniężnego w sposób ewidentnie naruszający przepisy prawa, przy jednoczesnym niezrozumiałym i nielogicznym wskazaniu na możliwość naruszenia praw nabytych, co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem takiego stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny, aby możliwe było stworzenie wzorca kontroli legalności decyzji administracyjnej;
II. Prawa materialnego:
a) art. 459 pkt. 1 w zw. z art. 431 ust. 1, art. 439 ust. 1 i art. 447 ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby polegającą na przyjęciu, że każda wypłata na rzecz żołnierza zawodowego jest składnikiem uposażenia, a więc uposażeniem zasadniczym albo dodatkiem o charakterze stałym, podczas gdy katalog, jak również zasady przyznawania takich dodatków są ściśle określone, a jednocześnie żołnierz zawodowy może otrzymywać również inne należności (dodatkowe wynagrodzenie), które nie są wliczane do uposażenia, a tym samym - nie są uwzględniane w wysokości świadczenia pieniężnego;
b) art. 460 ust. 11 u.o.o. poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji wnioskowego charakteru postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego, a przez to koniecznej do wykazania przez stronę inicjatywy, w tym w zakresie postępowania dowodowego;
c) art. 802 u.o.o. polegające na zastosowaniu wykładni zgodnie z którą nieuwzględnienie przez organ wypłat z 7 marca i 15 kwietnia 2023 r. oraz brak próby zbadania pod kątem prawdziwości zachowania przez Stronę przeciwną statusu kierownika Katedry, mogłoby prowadzić do naruszenia wskazanego przepisu i potencjalnie mogłoby naruszyć słusznie nabyte prawo Strony przeciwnej do zwiększenia kwoty świadczenia pieniężnego, przy czym uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest niespójne, nielogiczne i w istocie powiela uzasadnienie skargi;
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozstrzygnięcia oraz oświadczam.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu a wszelkie zarzuty w niej zawarte nie zasługiwały na uwzględnienie.
2. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uchylił decyzję organu II instancji, tj. decyzję MON z 18 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, wskazując miedzy innymi na to, że:
- decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji nie uczynił zadość dyspozycji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. błędnie ustalając stan faktyczny w sprawie;
- organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., gdyż uzasadnienie organu II instancji ograniczono wyłącznie do "funkcji sprawozdawczej", polegającej na powtórzeniu wyniku ustaleń organu I instancji i pominięciu merytorycznej analizy opartej na uzupełnionym materiale dowodowym.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania (tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. a także art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.) jak również prawa materialnego (tj. art. 459 pkt 1 w zw. z art. 431 ust. 1, art. 439 ust. 1 i art. 447 ust. 1 i 2 u.o.o. oraz art. 460 ust. 11 u.o.o. a także art. 802 u.o.o.).
Istota problemu sprowadza się do tego, czy organ II instancji w niniejszej spawie prawidłowo uznał, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nie powinna uwzględniać również wysokość wypłaty świadczenia pieniężnego powiększonego o kwotę 1240 zł - przysługującej skarżącemu z tytułu dodatku funkcyjnego.
Zdaniem NSA, zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wskazał precyzyjnie na wytyczne co do dalszego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie uchylił również decyzji organu I instancji, ale wskazał wyłącznie na istotne braki w decyzji organu II instancji.
3. W pierwszej kolejności wskazać trzeba na przepisy prawa procesowego, które, zdaniem skarżącego, naruszył Sąd I instancji.
Istotne w sprawie jest to, że Sąd I instancji uchylając zaskarżona decyzję organu II instancji wskazał jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taką decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 298/23).
W ocenie NSA, zasadnie Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez organ II instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 15 k.p.a., gdyż:
- obowiązkiem organu II instancji było podjęcie działań wyjaśniających zasadność żądania skarżącego zawartego w odwołaniu;
- w najmniejszym nawet stopniu organ nie ustosunkował się do twierdzenia skarżącego, jakoby ten rozkazem dziennym Rektora - Komendanta WAT nr 24/2023 z 3 lutego 2023 r. został ponownie przywrócony na stanowisko kierownika [...]; brak jest w decyzji jakiejkolwiek informacji na ten temat zarówno w aktach administracyjnych jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- przy ustalaniu wysokości świadczenia pieniężnego niedopuszczalnym było ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do analizy dokumentu "zaświadczenie o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego dla celów zaopatrzenia emerytalno-rentowego";
- z załączonej do akt administracyjnych karty przychodów 2023 nr. 300/99999999 (karta nr 11) wynika, że na rzecz skarżącego zostały w dniach 7 marca 2023 r. i 5 kwietnia 2023 r. uiszczone należności w kwocie 1240 zł brutto z tytułu "dodatkowe uposażenie - dydaktyka"; organ II instancji nie uwzględnił tych dokumentów;
- nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wskazanych kwestii/dokumentów, przy założeniu że znajduje ona podstawy faktyczne i prawne (o czym Sąd, ze względu na niemożność wydania orzeczenia reformatoryjnego nie mógł przesądzać) mogłoby prowadzić do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 802 u.o.o.; zatem działanie takie potencjalnie mogłoby naruszyć słusznie nabyte prawo skarżącego do zwiększenia kwoty świadczenia pieniężnego o przedmiotowy dodatek funkcyjny (ale właśnie to powinien ponownie rozważyć organ II Instancji);
- organ II instancji sprowadził swoje działania wyłącznie do funkcji sprawozdawczej, które to polegały na powtórzeniu wyniku ustaleń organu I instancji i pominął merytoryczną analizę opartą na uzupełnionym materiale dowodowym (czym naruszył również art. 15 k.p.a.).
W ocenie NSA, zastosowany przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. był prawidłową podstawą do uchylenia decyzji organu odwoławczego, gdyż decyzja organu II instancji naruszała przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał również w sposób precyzyjny wytyczne dla organu II instancji w zakresie ponownego rozpatrzenia analizowanej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem były wytyczne dla organu, muszą być zredagowane w sposób jasny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Organy powinny poddać ocenie wszystkie prawidłowo zebrane dowody, każdy z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 1413/22).
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne.
Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei rozstrzyganie "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
W sprawie nie naruszono również art. 153 p.p.s.a., gdyż ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie i powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio sąd I instancji, jak również sąd kasacyjny.
4. Jako uzupełniające można wskazać również argumenty odnoszące się do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, których naruszenie wskazał skarżący kasacyjnie organ.
Zgodnie z art. 459 pkt 1 u.o.o. żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy (o której mowa w art. 458 u.o.o.) przysługują następujące należności pieniężne: (...) przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 431 ust. 1 u.o.o.). Zgodnie z art. 439 ust. 1 u.o.o., żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: (...) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Żołnierzowi zawodowemu, któremu przez okres co najmniej 1 miesiąca dodatkowo powierzono czasowe pełnienie obowiązków służbowych w trybie określonym w art. 208 u.o.o. przysługuje dodatkowe wynagrodzenie (art. 447 ust. 1 u.o.o.). Żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie również za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego przez niego stanowiska służbowego (art. 447 ust. 2 u.o.o.).
Wypłaty należności (tj. wpłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 459 pkt 1 u.o.o., zwrotu kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego do obranego przez żołnierza miejsca zamieszkania w kraju dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu miejsca pobytu stałego żołnierza, a w przypadku braku takiego adresu - organ emerytalny właściwy dla adresu pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące) dokonuje się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego, na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla adresu miejsca pobytu stałego żołnierza, a w przypadku braku takiego - organu emerytalnego właściwego dla adresu miejsca pobytu czasowego trwającego ponad 3 miesiące (por. art. 460 ust. 11 u.o.o.). Decyzje, zgody oraz inne rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane (art. 802 u.o.o.).
W ocenie NSA, skoro Sąd I instancji jako główna przyczynę uchylenia decyzji organu II instancji wskazał naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) a nie na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) to zdecydowanie przedwczesne jest wskazywanie w skardze kasacyjnej na naruszenia prawa materialnego. To dopiero po ponownej analizie sprawy i dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, organ II instancji może wskazać i zastosować odpowiednie dla rozpoznawanej sprawy administracyjnej przepisy prawa materialnego. Główną przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji były zatem istotne braki w zakresie postępowania wyjaśniającego związane z brakiem uwzględnienia w tej decyzji ustalającej prawo do świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. w wysokości 9 874 zł miesięcznie - kwoty dodatku funkcyjnego (zamienionego na dodatek zadaniowy) w wysokości 1240 zł. Sąd I instancji nie przesądził zatem o "kierunku" przyszłego rozstrzygnięcia organu II instancji lecz wskazał na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym oraz uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji. Sądy administracyjne jako sądy o kasatoryjnych kompetencjach nie posiadają uprawnienia do zastępowania organów administracji publicznej i zamiast nich rozstrzygania sprawy, co wiązałoby się z podejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż sądy te mogą zakwestionować rozstrzygnięcie zaskarżonego aktu jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego i to o ile miało ono wpływ na wynik sprawy.
5. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.