III OSK 1668/24

III OSK 1668/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1178/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.61a §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1178/23 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2023 r. nr KOA/157/Oś/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/23, oddalił skargę E.G. (dalej "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "Kolegium") z dnia 17 marca 2023 r., nr KOA/157/Oś/23, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 1/2020, nakazał I.G. i E.G. usunięcie z działek ewidencyjnych nr [...] – [...] i nr [...] – [...] zgromadzonych na nich odpadów ziemi (kod odpadu 17 05 05) w ilości 3388 m³. Usunięcie odpadów nakazano wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 16 października 2020 r., a skargę na nią oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2770/20. Wyrok ten jest prawomocny.
Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. E.G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 stycznia 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia 16 października 2020 r. – jako obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., ewentualnie w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r., nr KOA/5288/OŚ/22, odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, a skarżący pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, że wskazany zarzut nieważności nie dotyczy samej ziemi, którą został zobowiązany usunąć, a dotyczy narzuconego przez organ sposobu wykonania decyzji, które to wykonanie spowodowałoby uszkodzenie cudzego mienia, jakim jest nieruchomość drogowa będąca własnością Gminy [...]. A zatem to punkt drugi przedmiotowej decyzji stanowi przyczynę jej nieważności, gdyż usunięcie ziemi "do rzędnych terenu, które wskazane są w operacie technicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę", spowoduje utratę oparcia działki nr [...], co w konsekwencji doprowadzi do czynu zabronionego określonego w art. 288 k.k. Takie działanie jest też zabronione w przepisach kodeksu cywilnego (art. 147 k.c.).
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r., nr KOA/157/OŚ/23, Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 6 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził m.in., że objęta wnioskiem decyzja stanowiła przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2770/20, oddalił złożoną na nią skargę. Organ podkreślił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma zatem obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem.
Pismem z dnia 2 maja 2023 r. skarżący wniósł skargę na postanowienie Kolegium z dnia 17 marca 2023 r. do WSA w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na: a) nierozpoznaniu istoty sprawy, ze względu na brak rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi wskazana przez skarżącego przyczyna nieważności postępowania; b) błędnym uznaniu, że ze względu na wydany w dniu 14 stycznia 2022 r. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2770/20, wskazana przez wnioskodawcę przyczyna nieważności jest objęta powagą rzeczy osądzonej, podczas gdy we wskazanym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie była rozważana wada nieważności postępowania wskazana przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 15 listopada 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza nr 1/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2020 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 29 września 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2022 r., odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego – są prawidłowe, gdyż organ nie naruszył ani norm prawa materialnego, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie rozstrzygającą kwestią jest okoliczność, że objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2770/20, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd wskazał, że wniesione skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. tzw. prawomocność materialna zamyka – co do zasady – możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej Sąd I instancji zobowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona wadami kwalifikowanymi, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie oddalając skargę na decyzję Kolegium z dnia 16 października 2020 r. nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, które warunkowały możliwość oceny wydanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych postaci naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Wręcz można byłoby mówić o naruszeniu normy z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyby Sąd – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Pismem z dnia 29 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/23, wywiódł skarżący (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego;
2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie (lub niewłaściwe zbadanie) treści wyroku WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 2770/20 z dnia 14 stycznia 2022 r., co skutkowało przyjęciem, że w wskazane przez wnioskodawcę wady decyzji nr 1/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020 r., skutkujące jej nieważnością, nie zostały rozpoznane co do istoty, gdyż zostały uznane za jest objęte powagą rzeczy osądzonej, podczas gdy z treści powołanego wyroku wynika, że sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie nie analizował wad wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. czy wykonanie przedmiotowej decyzji w zakresie usunięcia ziemi w ostrych granicach z działką drogową nr [...] położoną w B. ulica [...], będzie stanowiło czyn zagrożony karą, ewentualnie czy przedmiotowa decyzja w tym zakresie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały;
3) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie wskazanych przez wnioskodawcę wad prawnych skutkujących nieważnością.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Ilekroć idzie o postępowanie nieważnościowe, tylekroć przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności związanie prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę (stan rei iudicatae) – przy czym tę przyczynę trzeba rozważać z uwzględnieniem uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdzono, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Zważywszy na następczą wobec przytoczonej uchwały zmianę stanu prawnego, wypada zauważyć, że obecnie negatywne rozstrzygnięcie co do dopuszczalności postępowania nieważnościowego jest podejmowane w formie postanowienia, a nie – jak naówczas – w formie decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organ, odwołując się do uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. IV SA/Wa 2770/20, prawidłowo skonstatował "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w postaci związania prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę – a Sąd I instancji zasadnie stanowisko organu w tej mierze zaakceptował.
Zarzuty skargi kasacyjnej – wszystkie – zasadzają się na założeniu, że wydając wyrok z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. IV SA/Wa 2770/20, WSA w Warszawie "nie analizował wad wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. czy wykonanie przedmiotowej decyzji w zakresie usunięcia ziemi w ostrych granicach z działką drogową nr [...] położoną w B. ulica [...], będzie stanowiło czyn zagrożony karą, ewentualnie czy przedmiotowa decyzja w tym zakresie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały". Założenie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne. Okoliczność, że WSA w Warszawie w odnośnym wyroku nie wypowiedział się wprost co do przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., sama przez się bynajmniej nie oznacza, iż nie były one brane pod uwagę. Wszak orzekając w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym, sąd administracyjny ocenę o braku wad kwalifikowanych zaskarżonego aktu co do zasady formułuje w sposób dorozumiany – w sposób wyraźny jest ona formułowana jedynie wyjątkowo, ilekroć w skardze został podniesiony stosowny zarzut. Konstrukcja zakresu rozpoznania i orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, której nader znamiennym rysem jest niezwiązanie granicami skargi, nakazuje przyjąć domniemanie, że sąd baczył na wszystkie potencjalne wady zaskarżonego aktu o charakterze istotnym, a tym bardziej o charakterze kwalifikowanym – i że, oddaliwszy skargę, przesądził ich brak. W świetle uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. można wprawdzie twierdzić, że w konkretnym przypadku było inaczej, ale – aby to twierdzenie odniosło skutek – trzeba wykazać "uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy" (przykładowo, wykazać istnienie uprzednio wydanej, a nieznanej sądowi, decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę administracyjną). Skarżący kasacyjnie na taki obiektywny brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy nie naprowadził. Ocena, czy decyzja nakazująca usunięcie odpadów jest wykonalna i czy jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą – niewątpliwie była możliwa na podstawie okoliczności ujawnionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. IV SA/Wa 2770/20. Nie ma żadnych podstaw ku temu, by twierdzić, że Sąd wtedy tej oceny nie dokonał. Dokonywanie jej obecnie po raz drugi przez organ administracji publicznej w wewnątrzadministracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym jest niedopuszczalne – stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. – są zatem niezasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.