III OSK 1653/24

III OSK 1653/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 486/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1327
art 15 ust 2a, 5a ust 1, ust 4 pkt 7 ust 4 pkt 10, ust 4 pkt 8 ust 4 pkt 11, art 15 ust 2b-2d
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Śląskiego i Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 486/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr XLIX/867/2022 w przedmiocie programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 486/23 w ten sposób, że w punkcie pierwszym tego wyroku po liczbie "21", a przed słowem "zaskarżonej" wpisuje "załącznika do", 2. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza, że pkt VIII ppkt 2 lit. e i ppkt 11 oraz 12 załącznika do uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego, 4. oddala skargę kasacyjną Rady Miejskiej [...], 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 486/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej również Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr XLIX/867/2022 w przedmiocie programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, stwierdził nieważność pkt VIII ppkt 10 lit b) oraz ppkt 14 i 21 zaskarżonej uchwały (pkt 1), a także oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zarzuty postawione w skardze są one częściowo uzasadnione. Dotyczy to zapisów pkt VIII ppkt 10 lit. b oraz ppkt 14 i 21 załącznika do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr XLIX/867/2022 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy gminy X. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2023", zwanej dalej załącznikiem do uchwały. Wszystkie one dotyczą kompetencji komisji konkursowej. Sąd podzielił stanowisko Wojewody w tym zakresie, w jakim organ nadzoru uważa, że przyznano komisji konkursowej uprawnienia wykraczające poza ustawowo określoną rolę komisji jako powoływanej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Taki charakter komisji wynika z art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz z art. 15 ust. 2a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571) zwanej dalej w skrócie u.d.p.p.w. Zakwestionowane zapisy załącznika do uchwały przyznają komisji konkursowej uprawnienie do wyboru oferty najkorzystniejszej i decydowania o wysokości środków przyznanych na realizację zadania (pkt VIII ppkt 10 lit. b załącznika do uchwały), jak również do przesuwania środków między zadaniami w danym konkursie (pkt VIII ppkt 14 załącznika do uchwały). Niewątpliwie są to uprawnienia o charakterze stanowiącym, co wykracza poza uprawnienia organu opiniującego oferty. W tym samym duchu utrzymany jest zapis pkt VIII ppkt 21, zgodnie z którym protokół zatwierdzony przez członków komisji konkursowej wraz z informacją o wynikach konkursu przedstawia się do zatwierdzenia Prezydentowi Miasta. Te trzy zapisy załącznika do uchwały, kiedy ocenia się je łącznie, wskazują na przesunięcie kompetencji stanowiących Prezydenta w obszar kompetencji komisji konkursowej, która jest jedynie organem opiniującym w konkursie ofert. Nie przekonał Sądu argument Gminy o tym, że przedstawienie Prezydentowi protokołu do zatwierdzenia nie oznacza związania go zawartymi w nim ustaleniami i że Prezydent może odmówić jego zatwierdzenia, co oznacza, że kompetencje komisji konkursowej są nadal opiniodawcze. Tak można by interpretować zapis pkt VIII ppkt 21 załącznika do uchwały, gdyby nie jej zapis pkt VIII ppkt 10 lit. b z którego wynika, że wybór oferty najkorzystniejszej i decyzja o wysokości środków przyznanych na realizacje zadania należy do komisji konkursowej. Tak wybór oferty, jak i decyzja o wysokości środków w połączeniu z trzecim zapisem o przesuwaniu środków między zadaniami wykraczają poza kompetencje organu opiniującego oferty. Słuszność ma Wojewoda kwestionując te zapisy uchwały jako niezgodne z art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz z art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. Jednocześnie, zdaniem Sądu, jest to naruszenie istotne, ponieważ jest ewidentnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy i prowadzi do zakłócenia w sferze uprawnień i kompetencji poszczególnych organów gminy. W efekcie trafny jest zarzut organu nadzoru o naruszeniu przez radę konstytucyjnej zasady działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). W tym zatem zakresie Sąd stwierdził na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku nieważność tych trzech zapisów. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zamieszczenie w części wstępnej załącznika do uchwały tak zwanego słownika pojęć nie jest w tym przypadku unormowaniem tego, co zostało już unormowane przez ustawodawcę w poszczególnych ustawach. Istotne są tu dwa względy. Po pierwsze zaskarżony załącznika do uchwały nie jest aktem prawa miejscowego, nie wprowadza norm prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie normuje tych kwestii w drodze stanowienia takich norm. Po drugie, nie formuje własnych pojęć, nawet gdyby powtarzała zapisy ustaw, a odsyła do nich wprost. Przykładowo wynika z niej, że przez dotacje rozumie dotacje w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.d.p.p.w. przez środki publiczne rozumie środki zdefiniowane w art. 2 pkt 2 tej ustawy itd. Zapisy te w istocie mają charakter wyjaśniający przez odesłanie do zapisów ustawowych. Nie zachodzi tu niebezpieczeństwo ponownego normowania tych terminów lub zmiany ich znaczenia w stosunku do zapisów ustawowych, co zostało podniesione w skardze Wojewody. Niewątpliwie obowiązkiem Rady było zamieszczenie w uchwale informacji o sposobie realizacji programu oraz o przebiegu konsultacji (art. 5a ust. 4 pkt 7 i 10 u.d.p.p.w.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena, czy uchwała wskazuje na sposób realizacji Programu nie może jednak być ograniczona do analizy jej pkt X, a tak został skonstruowany zarzut skargi. Słusznie wskazała w tym zakresie Gmina, że należy w tym zakresie uwzględnić całą treść załącznika do uchwały, ponieważ w wielu jej miejscach zamieszczone są zapisy o sposobie jej realizacji. Jest to trafny argument. Sposób realizacji załącznika do uchwały jednakowo wynika z jej zapisów określających zasady współpracy, jej formy, zasady działania komisji konkursowej, sposób wyboru najkorzystniejszych ofert przez wskazanie kwot przeznaczonych na realizacje poszczególnych celów, podział kompetencji i zadań do wykonania pomiędzy poszczególne podmioty (organy Gminy i jednostki Urzędu Miejskiego). W całości daje to obraz sposobu realizacji Programu tak, jak widzi to Rada Miasta. Trudno tu wymagać jednego, unormowanego opisu sposobu realizacji załącznika do uchwały. Zawsze będzie to pozostawione swobodzie organu uchwałodawczego i nie można wymagać, by był on zgodny z wyobrażeniem organu nadzoru jako jedynie obowiązującym.
Podobnie Sąd ocenił zarzut o braku wskazania przebiegu konsultacji. Zapis ustawowy jest dość ogólny. Załącznik do uchwały ma zawierać informacje o przebiegu konsultacji i takie informacje załącznik ten zawiera. Kwestia, jak dalece szczegółowy i wyczerpujący ma to być opis, również pozostawiona jest organowi stanowiącemu gminy. Sądowi znane są orzeczenia innych sądów administracyjnych wymagających opisu wyczerpującego i szczegółowego, ale też Sąd uważa, że tego rodzaju wymagania nie wynikają wprost z zacytowanego przepisu art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. co więcej, są jego wykładnią rozszerzającą. Trzeba tu znaleźć tak zwany złoty środek. Patrząc ostatecznie na zapisy załącznika do uchwały Sąd znajduje w niej informacje o trzystopniowym przebiegu konsultacji, podstawie i sposobie ich prowadzenia, miejscu i czasie spotkań konsultacyjnych, o opublikowaniu informacji o przebiegu konsultacji na Portalu [...] Organizacji Pozarządowych. Zdaniem Sądu tego rodzaju treści wykluczają zarzut o braku informacji o przebiegu konsultacji. Niewątpliwie "wpadką" techniczną jest brak dwóch dat w końcowej części opisu przebiegu konsultacji, ale jest to mankament do uzupełnienia, a nie podstawa do stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały z powodu zagrożenia dla porządku konstytucyjnego.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie widzi również powodu do stwierdzenia nieważności tego zapisu załącznika do uchwały, w którym znalazły się kwoty przeznaczone, zdaniem organu nadzoru, na konkretne zadania. W istocie zapisy załącznika do uchwały z jej pkt VII wskazują na poszczególne obszary tematyczne działania samorządu jak: oświata i wychowanie, kultura i sztuka, sport, turystyka i rekreacja itd. W tych obszarach wyszczególniono konkretne zadania, jak, dla przykładu: edukacja artystyczna, [...] Szkoła Mówców, edukacja dzieci w wieku przedszkolnym itp. Kwoty wskazane w uchwale nie odnoszą się do konkretnych zadań, a do tych obszarów tematycznych. Art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. wymaga zamieszczenia w uchwale informacji o wysokości środków na realizację programu. Taka informacja jest zawarta w załącznika do uchwały w którym wskazano, że na realizację wszystkich zadań planuje się przeznaczyć 7.023.204,40 zł. Wskazanie jednoczesne w tym załączniku, ile pieniędzy zostanie przeznaczonych na poszczególne obszary tematyczne, na które podzielony jest Program współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi, a które składają się na jego całość jest niczym innym, jak wskazaniem środków planowanych na realizacje tego Programu. Na nic innego nie przeznaczono tych pieniędzy, jak tylko na jego realizację. Sąd uważa, że dopuszczalna jest taka wykładnia art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w., w myśl której określenie środków na realizacje programu może być zrealizowane także w ten sposób, że wskazane zostaną środki na realizację poszczególnych zadań tematycznych, które w całości stanowić będą kwotę przeznaczoną na cały Program.
W niniejszej sprawie podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia w zaskarżonym załączniku do uchwały art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. przez wykroczenie przez Radę Miasta poza upoważnienie ustawowe i określenie składu osobowego komisji konkursowej. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Trafnie argumentuje w tym zakresie Miasto, że skład komisji konkursowej wynika z przepisów ustawy. Art. 15 w ust. 2b i 2d u.d.p.p.w. wskazuje, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., ponadto w pracach komisji mogą brać udział z głosem doradczym lub jako wydający opinię osoby posiadające specjalistyczna wiedzę. Respektując tę regulację załącznik do uchwały wskazuje tryb powoływania poszczególnych członków komisji i tak – przedstawiciele organu wykonawczego są wyznaczani przez Prezydenta Miasta, osoba wskazana przez organizacje pozarządowe to przedstawiciel X. Forum Organizacji Pozarządowych oraz członek wyznaczony spośród kandydatów wyłonionych w drodze przeprowadzonego wolnego naboru podanego do publicznej wiadomości, a eksperci zewnętrzni są zapraszani do udziału w pracach komisji przez jej Przewodniczącego. Załącznik do uchwały odpowiada w tym zakresie upoważnieniu ustawowemu do określenia trybu powoływania członków komisji i musi to być tryb różny w zależności od tego, skąd "pochodzi" dany członek komisji. Ponieważ ustawa upoważnia organ stanowiący gminy do określenia również trybu działania komisji, to wskazanie w jej pkt VII składu komisji z podziałem ról i kompetencji pomiędzy jej poszczególnych członków jest wskazaniem zasad działania komisji i również odpowiada treści art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. Nie da się określić zasad działania komisji bez wskazania podziału ról miedzy poszczególnych je członków, a zatem również bez określenia jej składu. W ostatecznym rozrachunku powołanie każdej z komisji należy do kompetencji Prezydenta Miasta, co wynika z zapisu pkt VIII ppkt 1 załącznika do uchwały, nie można zatem twierdzić, że organ wykonawczy Gminy został pozbawiony swych uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutu Wojewody o przekroczeniu upoważnienia z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. przez przypisanie komisji kompetencji do oceny formalnej wniosków. Opiniowanie wniosków, co jest rolą komisji, może dotyczyć tak strony formalnej, jak i merytorycznej wniosku. Trzeba jednak pamiętać, że to ma być opiniowanie, a nie wybór oferty, a na ten temat Sąd się już wypowiedział w części uwzględniającej skargę.
W rozpoznawanej sprawie nie jest dla Sądu naruszeniem prawa wskazanie w zaskarżonym załączniku do uchwały, który Wydział Urzędu Miasta jest odpowiedzialny za prowadzenie Programu, jak również wskazanie organizacji pozarządowych wśród podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zdań. Załącznik do uchwały w całości przyjmuje program współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Wskazanie, gdzie w ramach tej współpracy należy kierować swe wnioski, która jednostka urzędu zajmie się poszczególnymi kwestiami jest niczym innym jak programem współpracy. Przyjęcie jednocześnie takiego zastrzeżenia, że organizacja, której powierzona zostanie realizacja konkretnego zadania, będzie za nie odpowiedzialna w niczym nie narusza prawa, na tym w istocie ten Program polega, na co słusznie zwróciło uwagę Miasto.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w zakresie punktu drugiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa delegacja nie stanowi upoważnienia do stanowienia przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy przepis ten daje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym;
2) art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że załącznik do uchwały nie zawiera norm o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym oraz tym samym został prawidłowo podjęty przez Radę Miejską [...] jako akt planistyczny i wewnętrznie obowiązujący, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym oraz jest adresowana do organizacji pozarządowych działających na terenie Miasta X, a z postanowień uchwały wynikają uprawnienia i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do aparatu organizacyjnego gminy, co oznacza, że przedmiotowa uchwała powinna zostać podjęta jako akt prawa miejscowego;
3) art. 5a ust. 4 pkt 7 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że załącznik do uchwały zawiera regulacje dotyczące sposobu realizacji Programu, w sytuacji gdy uchwalony Program nie zawiera unormowań, które wypełniałyby przedmiotową delegację ustawową, zarówno w pkt X Programu, jak i w pozostałych postanowieniach załącznika do tej uchwały;
4) art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że załącznik do uchwały zawiera regulacje dotyczące kompleksowej informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, w sytuacji gdy przepis pkt XI Programu nie zawiera informacji, czy jakiekolwiek opinie i zastrzeżenia zostały zgłoszone w toku przeprowadzonych konsultacji, a także w jaki sposób ewentualne zgłoszone uwagi wpłynęły na treść Programu oraz w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis Programu stanowi jedynie niedokończony projekt załącznika do uchwały;
5) art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. w związku z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w załączniku do uchwały prawidłowo uregulowano kwestię określenia wysokości środków planowanych na realizację programu, w sytuacji gdy uchwalony program poza wskazaniem planowanych śrzodków pieniężnych, rozdziela także te środki na konkretne zadania i obszary tematyczne, co znajduje się poza delegacją ustawową, a także stanowi naruszenie zasady samodzielności Prezydenta Miasta, który odpowiada za realizację programu;
6) art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w związku z art. 15 ust. 2b-2d u.d.p.p.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w załączniku do uchwały prawidłowo uregulowano tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, przyjmując, iż w tej delegacji mieści się także określenie składu komisji konkursowych, w sytuacji gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada delegacji do stanowienia w przedmiocie składu komisji konkursowych, a regulacje takie znajdują się poza upoważnieniem ustawowym, jako że podmioty wchodzące w skład komisji konkursowych zostały wskazane w treści ustawy, a za powołanie komisji odpowiedzialny jest Prezydent Miasta;
7) art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w załączniku do uchwały prawidłowo uregulowano tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, w tym przyznanie komisjom konkursowym uprawnień w zakresie oceny formalnej złożonych wniosków, w sytuacji gdy komisja konkursowa posiada jedynie uprawnienia opiniodawcze, zaś to właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do rozpatrywania ofert złożonych w toku otwartego konkursu;
8) art. 30 ust. 1 i art. 33 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te upoważniają do uregulowania w załączniku do uchwały kwestii związanych z konkretnymi zadaniami wykonywanymi przez poszczególne jednostki organizacyjne Urzędu Miejskiego w X, w sytuacji gdy regulacje takie naruszają autonomię organu wykonawczego gminy oraz ingerują w organizację Urzędu Miejskiego w X;
9) art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że załącznik do uchwały nr XLIX/867/2022 Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy X z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2023", z wyłączeniem pkt VII ppkt 10 lit. b oraz ppkt 14 i 21 jej załącznika nie narusza istotnie prawa, w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała w całości istotnie narusza prawo, w tym art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 5a ust. 4 pkt 7, 8, 10, 11, art. 13 u.d.p.p.w., co w dalszej konsekwencji powinno skutkować orzeczeniem o jej nieważności w całości.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie punktu drugiego wyroku oraz wydanie merytorycznego orzeczenia w tym zakresie, a mianowicie stwierdzenie nieważności uchwały nr XLIX/867/2022 Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. w całości, z wyłączeniem zakresu, co do którego nieważność została stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie - w przypadku uznania, że przedmiotowy akt nie stanowi aktu prawa miejscowego - uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie punktu drugiego wyroku oraz wydanie merytorycznego orzeczenia w tym zakresie poprzez orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały nr XLIX/867/2022 Rady Miejskiej [...]z dnia 23 listopada 2022 r. w całości, z wyłączeniem zakresu, co do którego nieważność została orzeczona przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia obu powyższych wniosków - uchylenie wyroku w zakresie punktu drugiego oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Ponadto wniesiono o sprostowanie, na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a., pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2023 r. o sygn. III SA/G1 486/23, w ten sposób, że w miejsce: stwierdza nieważność pkt VIII ppkt 10 lit b) oraz ppkt 14 i 21 zaskarżonej uchwały, wpisane zostanie prawidłowo: stwierdza nieważność pkt VIII ppkt 10 lit. b oraz ppkt 14 i 21 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Jednocześnie skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła również Rada Miejska [...], zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu pierwszego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: błędne zastosowanie art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz 15 ust. 2a u.d.p.p.w. a to poprzez uznanie, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową w ppkt VIII ppkt 10 lit. b oraz ppkt 14 i 21 załącznika do uchwały, a to poprzez nadanie komisji konkursowej kompetencji nie przewidzianych opisanymi wyżej przepisami tj. przekraczających opiniowanie ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w całości skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także nie zażądano przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego, Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także nie żądała przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miejskiej [...], Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, a także podtrzymał w całości złożoną w dniu 11 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną co do punktu drugiego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku sprostował, na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oczywistą omyłkę pisarską zawartą w punkcie pierwszym sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 486/23. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdza nieważność pkt VIII ppkt 10 lit. b) oraz ppkt 14 i 21 zaskarżonej uchwały zamiast prawidłowego określenia, że stwierdza nieważność pkt VIII ppkt 10 lit. b) oraz ppkt 14 i 21 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jest to oczywista omyłka pisarska, ponieważ nie budzi żadnych wątpliwości, że zakresem unieważnienia objęto jedynie załącznik do zaskarżonej uchwały, co znalazło także pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tej sprawie wniesiono dwie skargi kasacyjne. W pierwszej kolejności zostanie przeprowadzona kontrola zaskarżonego wyroku co do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Wojewody Śląskiego. Skarga ta jest częściowo zasadna.
Nie mogą odnieść zamierzonego przez tę stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w związku z art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP polegające na wadliwym uznaniu, że delegacja ustawowa zawarta w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. nie stanowi upoważnienia do stanowienia przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten daje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym oraz załącznik do zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym i jest adresowany do organizacji pozarządowych działających na terenie Miasta X, a z jej postanowień wynikają uprawnienia i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do aparatu organizacyjnego gminy, co oznacza, że przedmiotowa uchwała powinna zostać podjęta jako akt prawa miejscowego.
Oceniając zasadność tych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 u.d.p.p.w., roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, a przy tym roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.
Jak wynika z treści ww. przepisu nie zawiera on wprost regulacji kwalifikującej podejmowaną na jego podstawie uchwałę jako akt prawa miejscowego. Bez wątpienia uchwała określająca roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. ma charakter aktu programowego, planistycznego i wyznaczającego określone kierunki i cele działania, a ramy tego programu zakreśla ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która wymienia elementy programu współpracy mające być zawarte w uchwale regulującej te kwestie. Taki pogląd zawarto w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4215/21; wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2682/23; wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1795/22; wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1824/11) i Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek wykładni. Jednak o tym, czy tak podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego decydują zawarte w niej przepisy. Bez wątpienia tak uchwalony program wiąże organ wykonawczy gminy oraz ewentualnie jednostki organizacyjne danej gminy, które będą zaangażowane we współpracę z organizacjami pozarządowymi. Na jego podstawie organ wykonawczy będzie współpracował z organizacjami pozarządowymi w zakresie wykonywania tych zadań publicznych, których dotyczy taki program (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2687/16).
Warunkiem zakwalifikowania takiego programu do kategorii aktów prawa miejscowego jest objęcie jego treścią chociażby jednej normy prawnej zawierającej w szczególności konkretne uprawnienie lub obowiązek postępowania skierowany do podmiotu pozostającego poza sferą administracji samorządowej danej jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy dany akt prawny musi zawierać sprecyzowaną regułę zachowania (postępowania), zgodnie z którą w pewnych okolicznościach jej adresat powinien lub może się zachować (postąpić) w jakiś określony sposób. Jeżeli taka norma ma zarazem charakter generalny (tj. taki, w którym jej adresaci wskazani są ogólnie poprzez cechy rodzajowe lub okoliczności) i abstrakcyjny (tj. taki, w którym dana norma może być wielokrotnie zastosowana), to wówczas uchwała obejmująca taką normę prawną stanowi akt prawa miejscowego (tak np. NSA w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4215/21).
Przenosząc powyższe na granice skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego należy stwierdzić, że kwalifikowanie danej uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. wymaga wykazania, że zawiera ona przynajmniej jedną normę prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nawet bowiem dalsza treść art. 5a ww. ustawy, a w tym jej ust. 4 zawierający co najmniej 11 zakresów regulacji w takiej uchwale nie przesądza a priori, że każda taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Jednakże w przeciwieństwie do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarga kasacyjna dla swojej skuteczności musi zawierać wskazanie konkretnego przepisu danej uchwały który w ocenie skarżącego pozwala na stwierdzenie zasadności danego zarzutu. Jeżeli więc strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanym przepisów ustawowych, a prawidłowa ich wykładnia powinna wskazywać, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego – to warunkiem przeprowadzenia w tej sprawie w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku byłoby wskazanie, które to przepisy (lub chociażby jeden przepis) uchwały zawierały normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do podmiotów pozostających poza strukturą administracji samorządowej Gminy X. Ani ww. zarzuty skargi kasacyjnej, ani też jej uzasadnienie nie wskazują przynajmniej jednego przepisu tej uchwały, który zawierałby normę prawną pozwalającą na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego.
Przerzucenie na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku doprecyzowania w tym zakresie zarzutów lub poszukiwania konkretnych przepisów zaskarżonej uchwały mającej uzasadniać te zarzuty nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jedynie kontroluje zaskarżony wyrok. Sąd ten nie ma możliwości poprawiania lub zmiany raz sformułowanego zarzutu. Tym samym w tej sprawie nie jest możliwym kontrola wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie oceny naruszenia zarówno art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w., jak i art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Powołane przepisy odwołują się do danej uchwały jako aktu prawa miejscowego, ale same nie określają, aby uchwała podejmowana na podstawie przywołanego art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. była ex lege takim aktem.
Jak przy tym trafnie wskazano w orzecznictwie sądowym, każdy akt podejmowany na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. i to niezależnie od tego, czy w nazwie posiada zwrot "program" sugerujący jego planistyczny charakter, podlega indywidualnej analizie i kontroli organów nadzoru i sądu administracyjnego w zakresie stwierdzenia, czy zawiera on normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym kreujących prawa lub obowiązki po stronie podmiotów spoza administracji publicznej (tak np. NSA w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4215/21). Ocena ta jednak po wniesieniu skargi kasacyjnej ograniczona jest do jej zarzutów.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do zaskarżonej uchwały prawidłowo reguluje zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, a w tym przyznania komisjom konkursowym uprawnień w zakresie oceny formalnej złożonych wniosków, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że komisja konkursowa posiada jedynie uprawnienia opiniodawcze, a to organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert jest zobowiązany do rozpatrywania ofert złożonych w toku otwartego konkursu.
Zgodnie z powołanym przepisem roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.
Bez wątpienia treść pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do uchwały wskazuje, że to komisja konkursowa dokonuje oceny formalnej i merytorycznej ofert razem z kartą oceny zawierająca tabelę lub listę ofert od najkorzystniejszej do najmniej korzystnej wraz z liczbą przyznanych każdej ofercie punktów. Na podstawie takiego rankingu sporządza się listę dotowanych wniosków i z treści zarówno tych podpunktów, jak i następnych nie wynika, aby tak sporządzona lista miała jedynie charakter opinii. Tym samym komisja konkursowa na podstawie pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do uchwały uzyskała w istocie kompetencje bliższe stanowczym niż jedynie opiniodawcze. Zarówno art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w., jak i art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. wprost określają, że zadaniem komisji konkursowej jest jedynie opiniowanie złożonych ofert. Tym samym uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. powinna posługiwać się określeniem wprost wskazującym na kompetencje komisji konkursowej co do opiniowania ofert, a nie innymi sformułowaniami. Tak jak zostało to określone w powołanym pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do uchwały, kompetencja komisji konkursowej do oceny formalnej i merytorycznej ofert połączoną ze sporządzeniem w istocie wiążącej listy wskazuje na kompetencje stanowcze komisji. Uchwała w zakresie kompetencji komisji konkursowej nie powinna budzić żadnych wątpliwości i skoro ustawodawca ograniczył jej uprawnienia tylko do opiniowania ofert, to także treść takiej uchwały powinna wprost wskazywać na opiniowanie. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że kompetencje komisji konkursowej dotyczą tylko opiniowania ofert (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 191/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2067/24). Opinia komisji konkursowej nie ma charakteru ani wiążącego, ani też nie decyduje o wielkości przyznawanych środków finansowych, a listy sporządzone na podstawie ocen wynikających z pkt VIII ppkt 11 i 12 uchwały wskazują na ich wiążący charakter.
Tym samym trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w takim zakresie, w jakim Sąd ten uznał, że treść pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do uchwały nie zawiera kompetencji komisji konkursowej przekraczającej zakres opiniowania.
Częściowo jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w związku z art. 15 ust. 2b-2d u.d.p.p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść pkt VIII ppkt 2 załącznika do uchwały określająca skład komisji konkursowych nie narusza prawa, mimo że prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że Rada Miejska w X. nie posiada delegacji do stanowienia w przedmiocie składu komisji konkursowych ponieważ podmioty wchodzące w skład komisji konkursowych zostały wskazane w treści ustawy, a za powołanie komisji odpowiedzialny jest Prezydent Miasta.
Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w uchwale obejmującej roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy określa się w szczególności tryb powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Pod pojęciem trybu powoływania należy rozumieć przede wszystkim określenie procedury obejmującej powołanie członków do takiej komisji. Tym samym przepis ten zawiera delegację ustawową do ustalenia procedury powoływania członków komisji konkursowej. Skład taki nie jest dowolny, ponieważ reguluje tę materię także art. 15 u.d.p.p.w., a w szczególności jej ustępy 2b-2d. Zgodnie z powołanym art. 15 ust. 2b ww. ustawy w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki, a ust. 2d tego przepisu stanowi, że w skład takiej komisji wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy biorące udział w konkursie. Innych członków komisji konkursowej nie zawiera treść art. 15 ww. ustawy. Tym samym należy uznać, że to ustawodawca określił w sposób enumeratywny skład komisji konkursowych. Jeżeli więc pkt VIII ppkt 2 lit. a, b i c załącznika do uchwały określa, że trzej członkowie komisji konkursowej są wyznaczani przez Prezydenta Miasta X., to taka treść nie narusza art. 15 ust. 2b u.d.p.p.w. Ustawodawca wprawdzie wskazał, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wskazuje swoich przedstawicieli, ale nie określił ich liczby. Tym samym zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w powołanym art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. Rada Miejska [...] prawidłowo uregulowała liczbę osób wyznaczanych do takiej komisji przez Prezydenta Miasta.
Zgodnie z pkt VIII ppkt 2 lit. d załącznika do uchwały w skład komisji konkursowej wchodzi osoba rekomendowana spośród przedstawicieli Prezydium [...] Forum Organizacji Pozarządowych. Wprawdzie to Forum samo nie jest ani organizacją pozarządową, ani też podmiotem objętym art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., ale skoro w jego skład wchodzą organizacje pozarządowe, to doprecyzowanie w tym przepisie, że organizacje te w komisji konkursowej reprezentuje jedna osoba nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2d u.d.p.p.w., zgodnie z którym w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Dookreślenie liczby takich przedstawicieli w uchwale stanowi także wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.
Natomiast narusza prawo pkt VIII ppkt 2 lit. e załącznika do uchwały, zgodnie z którym w skład komisji konkursowej wchodzi jedna osoba wyłoniona w drodze przeprowadzonego wolnego naboru podanego do publicznej wiadomości. Żaden przepis art. 15 u.d.p.p.w. określający zasady wyboru członków komisji konkursowej nie przewiduje, aby w jej skład wchodziła osoba pochodząca z wolnego naboru. Tym samym w tym zakresie Rada Miejska [...] przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. w związku z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że prawidłowo określono w punkcie VII załącznika do uchwały wysokość środków planowanych na realizację programu, w sytuacji gdy uchwalony program poza wskazaniem planowanych środków pieniężnych rozdziela te środki na konkretne zadania i obszary tematyczne, co znajduje się poza delegacją ustawową, a także stanowi naruszenie zasady samodzielności Prezydenta Miasta odpowiadającego za realizację programu.
Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy zawiera w szczególności określenie wysokości środków planowanych na realizację programu. Niewątpliwie pkt VII załącznika do uchwały zawiera wskazanie wysokości środków pieniężnych planowanych na realizację programu. Tym samym została wypełniona delegacja ustawowa zawarta w ww. przepisie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi naruszenia prawa, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przyporządkowanie określonych sum kwot z tych środków na pewne obszary zadań publicznych. Pkt VII załącznika do uchwały określa te obszary jako: oświata i wychowanie (z czterema zakresami zadań publicznych); kultura i sztuka (siedem zakresów zadań publicznych); upowszechnianie i rozwój sportu, turystyki i rekreacji (jedenaście zakresów zadań publicznych); ochrona środowiska, ekologia, ochrona zwierząt i ochrona dziedzictwa przyrodniczego (siedem zakresów zadań publicznych); rewitalizacja i rozwój miasta (jeden zakres zadania publicznego); przedsiębiorczość i rozwój regionalny (jeden zakres zadania publicznego); upowszechnianie wiedzy i umiejętności na rzecz obronności oraz ratownictwa i ochrony ludności (trzy zakresy zadań publicznych); pomoc społeczna (cztery zakresy zadań publicznych); wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej (trzy zakresy zadań publicznych); udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększenie świadomości prawnej społeczeństwa, polegającej na prowadzeniu punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie miasta X (trzy zakresy zadań publicznych); profilaktyka i promocja zdrowia (jeden zakres zadania publicznego); działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych i przedsięwzięcia organizacyjne (trzy zakresy zadań publicznych). Takie przyporządkowanie tych środków do poszczególnych obszarów wykonywania zadań publicznych nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skoro ustawodawca nie określił w jakiej szczegółowości mają być określone środki pieniężne objęte rocznym programem współpracy z organizacjami pozarządowymi. Tym samym stanowi przejaw realizacji konstytucyjnej zasady decentralizacji dostosowanie w każdej gminie sposobu przyporządkowywania takich środków do realizacji tego programu. W jednej gminie mogą to być ogólnie określone środki na wszystkie zakresy współpracy, a w innej bardziej uporządkowane. Istotnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja, gdyby tak uchwalony program nie zawierał wskazania środków finansowych, a taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 1 i art. 33 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te upoważniają do uregulowania w punkcie VIII ppkcie 9 i punktach IX i X załącznika do uchwały kwestii związanych z konkretnymi zadaniami wykonywanymi przez poszczególne jednostki organizacyjne Urzędu Miejskiego w X. w sytuacji gdy – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - regulacje te naruszają autonomię organu wykonawczego gminy oraz ingerują w organizację Urzędu Miejskiego w X..
Po pierwsze zakres regulacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi objęty treścią art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. nie został w sposób enumeratywny zawarty w delegacji ustawowej. Tym samym skoro ustawodawca wskazał, że zakres ten obejmuje "w szczególności" materię regulacyjną objętą ww. przepisem, to dopuszczalnym było objęcie takim programem dodatkowych kwestii nie wynikających wprawdzie wprost z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w., ale dotyczących tego programu i nie naruszających żadnych przepisów ustawowych. Takim zakresem jest także wskazanie jednostki organizacyjnej Urzędu Miejskiego w X. odpowiedzialnej za monitorowanie i wykonywanie innych czynności związanych z realizacją samego programu.
Ponadto skoro zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego zakwalifikowania
uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 23 listopada 2022 r. nr XLIX/867/2022 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy gminy X z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2023" wraz z jej załącznikiem do kategorii aktów prawa miejscowego, to uchwała ta stanowi akt prawa wewnętrznego. Zgodnie zaś z art. 93 Konstytucji RP akty prawa wewnętrznego wydawane są na podstawie ustaw co oznacza, że do ich wydania nie jest konieczna szczegółowa delegacja ustawowa (aczkolwiek taka może być objęta przepisami ustawy) i wystarczającym jest już samo nałożenie na dany organ samorządu zadania publicznego do wykonywania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2010 r. K 35/09, OTK-A 2010/8/77).
Tym samym treść punktu VIII ppkt 9 i punktów IX i X załącznika do uchwały wskazujących na konkretny wydział w Urzędzie Miejskim w X jako odpowiedzialny za wykonywanie opisanych w tych punktach czynności nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie jest to także ingerencja w strukturę Urzędu Miejskiego w X, skoro wskazany w załączniku do uchwały wydział zajmuje się współpracą z organizacjami pozarządowymi. Nie jest to także ingerencja w autonomię Prezydenta Miasta X i nie stanowi naruszenia zarówno art. 30 ust. 1 u.s.g., jak i art. 33 tej ustawy. Nie bez znaczenia jest i to, że projekt uchwały wraz z załącznikiem przygotował właśnie Prezydent Miasta X, a tym samym trudno jest uzasadnić, że to Rada Miejska w sposób nieakceptowalny przez organ wykonawczy ingerowała w jego samodzielność poprzez uchwalenie uchwały przygotowanej przez organ wykonawczy.
Nie może spowodować zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. poprzez uznanie, że pkt XI załącznika do uchwały zawiera regulacje dotyczące kompleksowej informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, podczas gdy w ocenie Wojewody Śląskiego punkt ten nie zawiera informacji, czy jakiekolwiek opinie i zastrzeżenia zostały zgłoszone w toku przeprowadzonych konsultacji, a także w jaki sposób ewentualne zgłoszone uwagi wpłynęły na jego treść, a także nie wyjaśnia, że w istocie pkt XI tego załącznika stanowi jedynie niedokończony projekt.
Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy zawiera informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji.
Rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że pkt XI załącznika do uchwały spełnia wymagania wynikające z tej delegacji ustawowej. W tym punkcie opisano poszczególne etapy zarówno tworzenia tego programu, jak i jego konsultacji. Opisano etap I – przygotowanie projektu; etap II – przebieg konsultacji branżowych i etap III – przebieg konsultowania samego projektu uchwały. Wbrew tej stronie skarżącej kasacyjnie delegacja ustawowa zawarta w powołanym art. 5a ust. 4 pkt 10 u.d.p.p.w. nie wymaga, aby w tym zakresie opisywać ani bardzo szczegółowo sam przebieg konsultacji, ani też określać, w jakim zakresie wnioski lub propozycje składane w toku konsultacji musiałyby zostać uwzględnione w projekcie. Wystarczającym jest przekazanie informacji o sposobie tworzenia programu i informacji o samym przebiegu konsultacji. Istotne naruszenie prawa miałoby miejsce wówczas, gdyby uchwalony przez radę gminy program współpracy z organizacjami pozarządowymi nie zawierał informacji czy to o sposobie jego tworzenia, czy też o przebiegu konsultacji bądź też zawierał takie informacje, ale z ich treści nie wynikałoby, jak przebiegał proces tworzenia i czy konsultacje rzeczywiście miały miejsce. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przy tym, aby konsultacje opisane w punkcie XI załącznika do uchwały nie zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym w tej Gminie trybem.
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody Śląskiego dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 7 u.d.p.p.w. polegającej na uznaniu, że pkt X załącznika do uchwały zawiera regulacje dotyczące sposobu realizacji Programu, w sytuacji gdy załącznik ten nie zawiera takich unormowań, które wypełniałyby ww. delegację ustawową. Zgodnie z powołanym przepisem program współpracy z organizacjami pozarządowymi ma zawierać sposób realizacji programu. Ustawodawca nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "sposobu realizacji programu". W doktrynie wskazano, że sposób realizacji programu zawiera zestaw działań, które są niezbędne dla prawidłowego zrealizowania ustanowionych celów (P. Staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa 2022, s. 52-57). Dodatkową trudność w precyzyjnym określeniu tego pojęcia sprawia to, że na podstawie odrębnej delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 4 u.d.p.p.w. program współpracy z organizacjami pozarządowymi ma określać formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Tym samym sposób realizacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi nie może stanowić powtórzenia form takiej współpracy.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że pkt X załącznika do uchwały zawiera regulacje dotyczące sposobu realizacji Programu, a zakres regulacji zawarty w punkcie IX załącznika do uchwały jest wadliwy, ponieważ nie wymienia sposobu realizacji Programu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi nadto, że z żadnego punktu załącznika do uchwały nie wynika, w jaki sposób Program ten ma być realizowany.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie punkt X, ale punkt IX załącznika do uchwały zawiera określenie sposobu realizacji Programu. Wadliwe powołanie się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na punkt X jest uchybieniem ale niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ Sąd ten wskazał także, że z innych punktów załącznika do uchwały wynika sposób realizacji Programu.
Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, która upatruje w sformułowaniu "sposób realizacji programu" synonimu pojęcia "formy współpracy". Są to dwa różne zakresy regulacji objęte art. 5a ust. 4 pkt 7 i pkt 4 u.d.p.p.w. Tym samym Rada Miejska [...] nie mogła w zakresie określenia sposobu realizacji Programu powtórzyć już uregulowanych form współpracy z organizacjami pozarządowymi zmierzających do realizacji tego Programu. Formy współpracy zostały szczegółowo opisane w punkcie VI załącznika do uchwały.
W związku z tym należy stwierdzić, że treść punktu IX załącznika do uchwały określająca w jaki sposób poszczególne wymienione w nim podmioty (Rada Miejska i jej komisje, Prezydent Miasta, komisje konkursowe, wydziały/biura merytoryczne Urzędu Miejskiego, biuro Rady Miejskiej, wydział organizacji pozarządowych i aktywności obywatelskiej Urzędu Miejskiego oraz organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.) będą podejmowały czynności zmierzające do wykonania Programu - stanowi wykonanie delegacji ustawowej objętej art. 5a ust. 4 pkt 7 u.d.p.p.w. Jest to bowiem zestaw działań wymienionych powyżej podmiotów niezbędnych dla prawidłowego zrealizowania ustanowionych w tym Programie celów.
Drugą skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie punktu pierwszego. Zaskarżonemu wyrokowi ta strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnego zastosowania art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz 15 ust. 2a u.d.p.p.w. polegającego na uznaniu, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową w ppkt VIII ppkt 10 lit. b oraz ppkt 14 i 21 załącznika do uchwały przyznając komisji konkursowej nie przewidzianych ustawowo kompetencji.
Zarzut ten nie jest zasadny. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro komisja konkursowa ma ustawowo określone kompetencje ograniczone tylko do opiniowania złożonych ofert (art. 5 ust. 4 pkt 11 i art. art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w.), to nie można takiej komisji przyznawać innych uprawnień, a w szczególności uprawnień stanowczych. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że załącznik do zaskarżonej uchwały w pkt VIII ppkt 10 lit. b nie zawierał żadnej regulacji przyznającej inne uprawnienia niż opiniodawcze komisji konkursowej. Pogląd ten nie jest zasadny, ponieważ zgodnie z tym punktem komisja konkursowa nie tylko wybierała najkorzystniejsze oferty, ale i decydowała o wysokości środków przyznanych na realizację zadania zgodnie z procedurą objętą pkt VIII ppkt 12-24 tego załącznika. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taka treść tego punktu nie wskazuje na jedynie opiniodawcze uprawnienia komisji konkursowej, ale wprost odnosi się do jej władczych uprawnień. Także w pkt VIII ppkt 14 załącznika do uchwały wskazano, że komisja konkursowa posiada prawo do dokonywania przesunięcia środków finansowych pomiędzy zadaniami w danym konkursie, co także nie można określić mianem opiniowania. Zgodnie z unieważnionym pkt VIII ppkt 21 protokół zatwierdzony przez członków komisji konkursowej wraz z informacją o wynikach konkursu przedstawiane były Prezydentowi Miasta do zatwierdzenia. Także i w tym zakresie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tak sporządzony protokół nie stanowił jedynie opinii komisji konkursowej.
Mając powyższe należy uznać, że skarga kasacyjna Rady Miejskiej [...] nie jest zasadna.
Natomiast skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego podlega częściowemu uwzględnieniu. Zasadnym okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w takim zakresie, w jakim Sąd ten nie stwierdził nieważności pkt VIII ppkt 11 i 12 załącznika do uchwały oraz pkt VIII ppkt 2 lit. e załącznika do uchwały jako podjętego z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 1 u.d.p.p.w. Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21).
Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie drugim uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego stwierdził, że pkt VIII ppkt 2 lit. e i ppkt 11 oraz 12 załącznika do uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zakwalifikowania ww. uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego i z akt sprawy nie wynika, aby uchybiono przedłożenia jej organowi nadzoru, to tym samym po upływie jednego roku do daty jej podjęcia nawet stwierdzenie istotnego naruszenia prawa uzasadnia jedynie stwierdzenie w tym zakresie jej wydania z naruszeniem prawa.
W punkcie trzecim Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego.
W punkcie czwartym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną Rady Miejskiej [...].
W punkcie piątym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdej ze stron wnoszących skargi kasacyjne. W tej sprawie występuje bowiem szczególna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od ich zasądzenia.