III OSK 1652/25

III OSK 1652/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 1237/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1237/24 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2025 r. sygn. akt: IV SAB/Wr 1237/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M.W. (dalej także "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu (dalej także "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 października 2024 r. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie punktów 1, 2 oraz 4 – 15, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do rozpatrzenia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, dalej idącą skargę oddalił, a także zasądził od organu
na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 30 października 2024 r. skarżący wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (ORA) o udostępnienie informacji publicznej na temat adwokata K. P. poprzez odpowiedzi na pytania:
1. W którym roku Adwokat ukończył wyższe studia prawnicze?
2. Na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia?
3. Z jaką oceną Adwokat ukończył ww. studia?
4. W jakich latach Adwokat odbywał aplikację adwokacką?
5. Kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki?
6. Z jakim wynikiem Adwokat złożył egzamin adwokacki?
7. Czy wobec Adwokata począwszy od 20 sierpnia 2011 r. do 30 października 2024 r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?
8. Czy wobec Adwokata począwszy od 20 sierpnia 2011 r. do 30 października 2024 r. orzeczono kary dyscyplinarne?
9. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne.
10. Czy począwszy od 20 sierpnia 2011 r. do 30 października 2024 r. wobec Adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?
11. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano.
12. Czy adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z klientami/potencjalnymi klientami?
13. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa adwokat do kontaktu z klientami/potencjalnymi klientami.
14. Czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełnił Adwokat 20 sierpnia 2011 r. do 30 października 2024 r. w samorządzie tutejszej Rady,
15. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji adwokat pobierał jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło
z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 13 listopada 2024 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (dalej dziekan ORA) odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji stwierdzając że nie stanowią one informacji publicznej. Uznał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, a adwokat nie wyraziła zgody
na udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji. Argumentację poparł orzecznictwem sądów administracyjnych. Stwierdził, że skarżący i członkowie jego rodziny składają liczne, identyczne wnioski do różnych rad adwokackich (w Kielcach, Poznaniu i Wrocławiu) o informację publiczną w odniesieniu do przypadkowo wybranych adwokatów, co świadczy o działaniu skarżącego nie w trosce o dobro publiczne, lecz z pobudek osobistych, tj. dla osiągniecia osobistej korzyści majątkowej poprzez domaganie się zapłaty na swoją rzecz sumy pieniężnej.
Skarżący pismem z 27 listopada 2024 r. złożył ponaglenie na które Dziekan ORA odpowiedział pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 listopada 2024 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 30 października 2024 r. skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 30 października 2024 r. w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem sądu, 2) stwierdzenie, że w wyżej wymienionej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność oraz że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.), 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji w części uwzględnił złożoną skargę wskazując, że żądana przez skarżącego informacja – jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata – w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie żądana informacja z pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest "ukończenie" wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena pozytywna z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy - Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.
Skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz w pkt 4 - 15 dotyczył informacji publicznej, to organ zobowiązany był do udostępnienia tej informacji na zasadach i w trybie przewidzianym przez przepisy u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącej, nie udzielając odpowiedzi na postawione pytania.
Sąd w sprawie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, gdyż odpowiedź na wniosek z 30 października 2024 r. (wpływ do organu 7 listopada 2024 r.) została udzielona pismem z dnia 13 listopada 2024 r., doręczonym 20 listopada 2024 r. Natomiast nieudzielenie wnioskowanej informacji spowodowane było odmienną wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ze względu na lekceważące traktowanie obowiązków przez organ i złą wolę organu. Niewłaściwe interpretacja przepisów u.d.i.p. czy też ich błędne zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Przy rozpatrywaniu tej kwestii Sąd miał na uwadze, że bezczynność ORA w sprawie z wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, jak podnosi skarżący,
że organ miał pełną świadomość wadliwości swojej postawy oraz wykazał się złą wolą. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że stwierdzona przez Sąd bezczynność wynikała przede wszystkim z odmiennego rozumienia przez ORA "sprawy publicznej" i przekonania organu, że informacje dotyczące konkretnego adwokata nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której organ, zaskarżając go w części, tj. co do pkt I w całości,
pkt II co do sformułowania: "[...] stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności [...]" i pkt V w całości, zarzucił następujące naruszenia:
1. przepisu postępowania, któremu uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (winno być we Wrocławiu – przyp. Sądu) nie rozważył, czy rzeczywiście żądanie przez skarżącego informacji osobistych o jednym adwokacie, jest żądaniem w interesie publicznym w sytuacji, gdy jest to kolejne tożsame w treści żądanie, a w każdej sprawie skarżący domaga się korzyści majątkowej - przyznania mu od organu sumy pieniężnej oraz nie rozważył, czy tworzenie przez skarżącego i członków jego rodziny bazy danych o adwokatach jest dopuszczalne w świetle RODO.
2. W konsekwencji naruszenie:
- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ostępie do informacji publicznej przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej (na co wskazywała metodologia działania skarżącego ukierunkowana nie na uzyskanie informacji w celach istotnych dla ogółu społeczeństwa lecz w celu nękania organu i uzyskania z tego tytułu korzyści majątkowej) i uznać, że działanie organu nie stanowiło bezczynności,
- art. 5 ust. 1 lit (a), (b) i (c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) przez jego niezastosowanie (art. 174 pkt 1 p.o.p.p.s.a.) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem uprawnił skarżącego do przetwarzania danych osobowych adwokat K.P., mimo że powołany przepis przetwarzania takiego zabrania.
Z uwagi na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji, a w przypadku gdy WSA we Wrocławiu nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż jej konstrukcja jest daleka od paradygmatu wynikającego z przepisów 174-176 p.p.s.a. Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają sposoby naruszenia prawa, które mogą być podniesione w ramach zarzutów kasacyjnych. Są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej uchybił obowiązkowi jednoznacznego określenia sposobu naruszenia prawa procesowego. Dopiero interpretacja zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala ustalić sposób naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei w przypadku pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisów art. 1 ust.1 u.d.i.p. i art. 2 ust.
1 u.d.i.p., lecz nie wskazano na czym miałaby ona polegać i dokładnie jaka miałaby być prawidłowa wykładnia. Uchybienia te nie uniemożliwiają jednak merytorycznego rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie ograniczają jego zakres do zagadnień, które można ustalić w sposób jednoznaczny na podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą
prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Dla realizacji tych celów służą zarzuty naruszenia bardziej adekwatnych przepisów procesowych lub materialnych.
W rozpoznawanym zarzucie autor skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. dopatruje się w braku rozważenia, po pierwsze, czy żądanie udostępnienia informacji osobistych o konkretnym adwokacie służy interesowi publicznemu, sugerując, iż wnioskodawca składa wiele takich żądań, licząc na bezczynność i możliwość uzyskania sumy pieniężnej, i po drugie, czy wykorzystywanie tak pozyskanych informacji do tworzenia bazy danych o adwokatach jest dopuszczalne w świetle RODO. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza całości rozważań skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że jej autor zarzuca sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu w procesach analiz rozumowych sądu dwóch wskazanych powyżej okoliczności. Rzecz jednak w tym, iż granice rozpoznawanej sprawy nie obejmują konieczności rozważania obu okoliczności. Sąd pierwszej instancji przeprowadził szeroką analizę podstaw prawnych regulujących status publicznoprawny adwokata i uznał, że wniosek dostępowy w całości, za wyjątkiem pkt 3. dotyczył informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji publicznym prawem podmiotowym jednostki. Z istoty prawa podmiotowego wynika obowiązek jego realizacji przez właściwy organ władzy publicznej. Organ nie może uzależniać jego zrealizowania od wykazania przez jednostkę, iż zaspokojenie jej oczekiwań służyć będzie interesowi publicznemu. Organ nie może również odmówić realizacji prawa podmiotowego, jeśli subiektywnie dojdzie do wniosku, że obywatel nie składa wniosku w interesie publicznym. Zauważyć przy tym należy, że publiczne prawa podmiotowe zwykle służą zaspokojeniu potrzeb osobistych wnioskodawców. Czasami tylko jako pewien refleks, mogą służyć interesowi publicznemu. Istota publicznego prawa podmiotowego wiąże się tym samym z obowiązkiem zaspokojenia żądania jednostki mającego uzasadnienie prawne. Kwestia zgodności żądania z interesem publicznym została rozstrzygnięta przez ustawodawcę na etapie kreowania publicznych praw podmiotowych na korzyść tych ostatnich. Z tych względów warunkiem skorzystania z publicznego prawa podmiotowego nie jest ocena organy administracji w zakresie zgodności żądania z interesem publicznym.
Kwestia formułowania wielu żądań oraz wnoszenia wielu spraw sądowoadministracyjnych celem wzbogacenia się z tytułu przyznawania sum pieniężnych nie jest zagadnieniem granic sprawy, które są związane z podstawami normatywnymi i faktycznymi sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest zaś zagadnieniem z zakresu kompetencji orzeczniczej sądu pierwszej instancji, a więc zagadnieniem orzekania w oparciu o podstawy normatywne i faktyczne danej sprawy.
Z kolei sposób wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych przez jednostkę korzystającą z publicznego prawa podmiotowego, tj. tego czy służy on tworzeniu prywatnej bazy danych jest sprawą prywatną jednostki i pozostaje poza zakresem regulacji prawnej u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym miałaby polegać niedopuszczalność tworzenia prywatnych baz danych w świetle przepisów RODO, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się merytoryczne do tej części zarzutu. Z tych względów zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. służył zakwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie nadużycia prawa podmiotowego przez wnioskodawcę. Nadużycie prawa do informacji publicznej jest zagadnieniem procesowoprawnym, związanym ze sferą wolistyczno-motywacyjną wnioskodawcy, a nie zagadnieniem procesowym odnoszącym się do granic sprawy, o której mowa w
art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 lit. a, b i c RODO jest nieuzasadniony. Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że sąd pierwszej instancji może naruszyć prawo przez błędną wykładnię lub przez niewłaściwe zastosowanie prawa. Brak określenia przez autora skargi kasacyjnej sposobu naruszenia prawa oznacza brak określenia zakresu kontroli przez sąd drugiej instancji, co a limine wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutów. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Ani treść zarzutu, ani treść jego uzasadnienia nie pozwalają na jakiekolwiek ustalenie, nie wspominają, by było to ustalenie jednoznaczne, czy wskazane w zarzutach przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie oraz na czym te błędy miałyby polegać, jaka winna być prawidłowa ich wykładnia, czy prawidłowe ich zastosowanie. Ustawodawca nie dopuścił również jako formy naruszenia prawa jego niezastosowania. Jest to zupełnie logiczny zabieg ustawodawcy, gdyż nie sposób naruszyć przepis prawa, który nie jest stosowany. Naruszyć zatem można tylko przepis, który sąd stosuje. Pogląd ten jest konsekwentnie prezentowany od lat w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznaje się zgodnie, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Z orzecznictwa tego wynika również, że zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Ujmując to inaczej, autor skargi kasacyjnej musiałby wskazać, że nie zastosowano określonego przepisu, gdyż to miejsce błędnie zastosowano inny przepis. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Przesądza to
o bezzasadności podniesionego zarzutu.
Zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, iż wniosek za wyjątkiem pkt 3. dotyczył informacji publicznej. Adwokat jest zawodem zaufania publicznego, albowiem istota jego działalności sprowadza się do zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei
kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Następstwem tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (vide Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2932/15 oraz w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1826/17. W konsekwencji statusu publicznoprawnego informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, kontaktu z adwokatem, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, pełnionych przez adwokata funkcji w samorządzie zawodowym, otrzymanych z tego tytułu wynagrodzeń, stanowią informację publiczną.
Pozytywne stwierdzenie, iż wniosek dostępowy dotyczy informacji publicznej pozwala organowi oceniać, czy złożenie wniosku nie stanowi nadużycia prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek dostępowy wystosował do wnioskodawcy zwykłe pismo (co wyraźnie podkreślił w jego treści, vide s. 4), w treści które wskazał, że odmawia udostępnienia informacji, bowiem nie stanowią one informacji publicznych, a w uzasadnieniu powołał się na nadużycie
prawa przez wnioskodawcę. Ocena takiego postępowania wskazuje na brak zrozumienia istoty nadużycia prawa do informacji publicznej, jak i istoty braku kwalifikacji danej informacji jako publicznej. Z tej przyczyny konieczne jest odniesienie się do tych zagadnień.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA
z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15). Nadużycie to wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Zasadniczo w doktrynie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. wyrok WSA
w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki NSA z 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21).
Konkludując, nadużycie prawa do informacji publicznej nie neguje samego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Nie jest ono zatem zagadnieniem wykładni normy materialnej, lecz zagadnieniem jej prawidłowego zastosowania na gruncie skonkretyzowanych okoliczności faktycznych danej sprawy. Okoliczności te wskazywać mogą bowiem na "złe korzystanie" z przyznanego jednostce prawa podmiotowego, co uzasadniać może pozbawienie jej tego prawa. Kwestia ta a limine powoduje bezskuteczność podniesionego zarzutu, gdyż oparty on został na błędzie wykładni wskazanych w zarzucie przepisów prawa materialnego. Skuteczne
odwołanie się do nadużycia prawa podmiotowego wymaga zaś podniesienia zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, czemu musi towarzyszyć zarzut procesowy odnoszący się do ustaleń faktycznych związanych ze sposobem korzystania z prawa.
Odniesienie się do problemu nadużycia prawa mimo uznania, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej było konieczne w związku z treścią skargi kasacyjnej i
jej błędnymi założeniami.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nadużycie prawa do informacji publicznej w tej konkretnej sprawie nie mogło być objęte przedmiotem badania, gdyż jej przedmiotem sprawy jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Jest to spostrzeżenie ważne w tej sprawie. W piśmie z 13.11.2024 r. organ jednoznacznie wskazał na charakter swojego pisma (tj. "zwykłego pisma") i wykluczył jego ewentualną konwersję na decyzję administracyjną. Nawet zatem, jeśli okazałoby się słuszne jego założenie o nadużyciu prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę, to organ pozostawałby w dalszym ciągu w bezczynności, gdyż nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia
informacji publicznej z powodu nadużycia prawa.
Podsumowując, podniesiony zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię nie mógł okazać się skuteczny, gdyż nieudzielenie informacji publicznej w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej jest zagadnieniem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (i we wskazanym wyżej zakresie również prawa procesowego), a nie błędnej jego wykładni; kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej jest nieaktualna w sprawie mającej za przedmiot bezczynność, jeśli organ w odpowiedzi
na wniosek dostępowy expressis verbis wskazuje, że załatwia sprawę nie decyzją, lecz zwykłym pismem z powodu nadużycia prawa do informacji, gdyż bez względu na ocenę materialną jego stanowiska pozostaje on w bezczynności w związku z brakiem załatwienia sprawy we właściwej formie prawnej (tj. brakiem wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej). Z tych przyczyn zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.