III OSK 1649/23

III OSK 1649/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 89/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1792
art. 32 w zw. z art. 34
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 89/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 listopada 2022 r., nr DTPO-ZKP.401.40.2022.4.MP w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 89/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z dnia 4 listopada 2022 r. znak DTPO-ZKP.401.40.2022.4.MP w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2022 r. GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 13 czerwca 2022 r., znak: PDI.7062.53.2022.MD.EW, nakładającej karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych za wysyłkę odpadów do Niemiec bez zgłoszenia wszystkim zainteresowanym organom, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka.
W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela stanowisko organu, że klasyfikacja transportu odpadów jako metale żelazne - kod 19 12 02 - oznacza, że w ww. transporcie znajdują się tylko metale żelazne. Jak wynika z zebranego w aktach materiału dowodowego – w szczególności materiału zdjęciowego - w transporcie odpadów wysłanych przez skarżącą do Niemiec, stwierdzono, oprócz odpadów metali, obecność odpadów tworzyw sztucznych i papieru. Przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawierają żadnych regulacji ustalających kryteria dopuszczalnych zanieczyszczeń w transportach odpadów ww. metali, co jak słusznie zauważył organ nie oznacza, że ilość tych zanieczyszczeń jest dopuszczalna w każdym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji, w związku z powyższym w każdym przypadku wysyłki takich odpadów konieczne jest sprawdzenie czy możliwe będzie bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi zagospodarowanie tego rodzaju odpadów w danym kraju przeznaczenia. Taka kontrola jest możliwa tylko wtedy, kiedy właściwe organy zostaną zawiadomione o planowanej wysyłce, a to pociąga za sobą konieczność zastosowania procedury uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych zainteresowanych organów.
W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w całości w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.: II. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w "Poznaniu" do ponownego rozpoznania, a nadto: zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej "decyzji" zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a, w zw. z pkt 1 załącznika III A rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów (dalej: rozporządzenie 1013/2006), przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że:
a) z uwagi na brak prawnie wiążących kryteriów transportowane odpady zaklasyfikowane pod kodem 19 12 02 (metale żelazne) powinny składać się w 100% z wskazanej substancji i nie mogą zawierać innych frakcji odpadów;
b) zawartość innych frakcji w odpadach zaklasyfikowanych jako odpady pod kodem 19 12 02 powoduje konieczność dokonania odmiennej kwalifikacji, a w konsekwencji uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach;
c) brak zgłoszenia wskazanego w lit. b) powoduje naruszenie prawa i godzi w dobro nim chronione, w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie zawiera pojęcia metali żelaznych oraz nie stanowi podstawy do przyjęcia, że jakikolwiek stopień zmieszania a priori eliminuje możliwość uznania danych odpadów za metale żelazne, a nadto z treści pkt 1 załącznika III A do przywołanego rozporządzenia wynika, że mieszaniny zanieczyszczone innymi substancjami mogą podlegać ogólnym wymogom dotyczącym informacji określonym w art. 18 rozporządzenia, chyba że są zanieczyszczone substancjami w zakresie, który: wystarczająco zwiększa ryzyko związane z odpadami, by uznać je za odpowiednie do poddania procedurze pisemnego zgłoszenia i zgody, uniemożliwia odzysk odpadów w sposób racjonalny ekologicznie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a, rozporządzenia 1013/2006 o przemieszczaniu odpadów, w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z przepisami postępowania administracyjnego dotyczącymi nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez: przyjęcie, że odpady przewożone przez skarżącą podlegają klasyfikacji pod kodem 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, a w konsekwencji przypisanie skarżącej odpowiedzialności z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów w sytuacji, w której:
a) sama skarżąca sklasyfikowała odpady pod kodem 19 12 02 - metale żelazne;
b) w przedmiotowej sprawie nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości procentowego składu odpadów, który uzasadniałby zmianę kodu klasyfikacji tych odpadów;
c) obowiązujące przepisy rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów i ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie stanowią podstawy do arbitralnego przyjęcia, że 33,62% zanieczyszczeń stanowi podstawę do klasyfikacji odpadów jako odpady pod kodem 19 12 12, a okoliczność ta powinna być przedmiotem szczegółowych ustaleń organu, czego w przedmiotowej sprawie organu zaniechały;
III. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonych decyzji, w przypadku w którym nie przeprowadzono postępowania dowodowego, w szczególności nieustalenie czy doszło do nielegalnego przewozu odpadów w rozumieniu art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 i 2 pkt 35 lit. a, rozporządzenia 1013/2006 o przemieszczaniu odpadów, w sytuacji gdy:
a) organ w ogóle nie przeprowadził samodzielnie postępowania w sprawie, opierając się na dokumentach podmiotu niemieckiego, a kontrola dokonana przez organ w siedzibie skarżącej w dniach od 27 stycznia 2022 r. do 21 lutego 2022 r., nie pozostawała w merytorycznym i czasowym związku z transportem odpadów przez skarżącą w październiku 2021 r.;
b) organ nie wskazał, czy przed organami niemieckimi toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne stwierdzające naruszenie przepisów rozporządzenia 1013/2006 o, tj. nielegalnego przemieszczenia odpadów;
c) w uzasadnieniu ograniczył się do wskazania, że dokonał analizy i oceny dokumentów przekazanych przez podmiot niemiecki [...], nie wskazując dokładnie na których dokumentach opierał się wydając zaskarżoną decyzję, a nadto dokumenty te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przypisania odpowiedzialności skarżącej;
d) zaniechał przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącą w piśmie z 21 kwietnia 2022 r., przede wszystkim przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, choć dowody te miały na celu ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a nadto, niezależnie od zarzutów wskazanych w pkt I -III powyżej;
IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 w zw. z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 189f k.p.a., przez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, w sytuacji w której organ I instancji niedostateczne rozważył przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na zastosowaniu upomnienia w miejsce nałożenia kary w wysokości 50.000,00 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 25.11.2022 r., I OSK 2347/21, LEX nr 3436272).
Na początku należy wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej nie powołano podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1" w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegającego na braku uchylenia zaskarżonych decyzji w przypadku w którym nie przeprowadzono postępowania dowodowego, w szczególności nieustalenie czy doszło do nielegalnego przewozu odpadów w rozumieniu art. 25 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 i 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) 1013/2006 o przemieszczaniu odpadów.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że chodzi o sformułowanie zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku NSA z 24 stycznia 2024 r., III FSK 5052/21, LEX nr 3720739, wskazano na sposób rozumienia skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów formułowanych w ramach tej podstawy kasacyjnej stwierdzając, że o skuteczności tej "nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną wskazane uchybienie nie spełnia wymogu odnoszącego się do możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do sposobu sfomułowania zarzutu przedstawionego w pkt III. petitum skargi wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut naruszenia "art. 145 § 1" nie wskazano jakiego aktu prawnego on dotyczy. Przepis ar. 75 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Konieczne jest powołanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) - zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 915/24, LEX nr 3788106. Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z 26 września 2024 r., I OSK 2286/23, LEX nr 3780650). Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.
Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutu możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały oraz oceniły materiał dowodowy a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, nie dokonały tego w sposób dowolny.
Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt III. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, organ I instancji przeprowadził kontrolę spółki. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że kontrola ta nie miała związku merytorycznego z faktem, nielegalnej wysyłki odpadów do Niemiec zrealizowanym przez skarżącą kasacyjnie. Kontrola została przeprowadzona z powodu stwierdzenia faktu nielegalnej wysyłki odpadów do Niemiec. Jak wynika z protokołu kontroli NR PIL 28/2022, miała ona charakter problemowy i pozaplanowy, a jednym z dwóch celów kontroli była "kontrola przestrzegania przepisów obowiązujących w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów z uwzględnieniem "Planu Inspekcji Transgranicznego Przemieszczania Odpadów". W trakcie kontroli organ I instancji zbierał dowody i ustalał fakty, dotyczące udziału skarżącej kasacyjnie w nielegalnej wysyłce odpadów do firmy [...]. W wyniku działań kontrolnych organ I instancji wskazał w ww. protokole kontroli, w pkt 2. naruszenia jako rodzaj stwierdzonej nieprawidłowości "nielegalne przemieszczanie odpadów o kodzie 19 12 12 z Polski do Niemiec bez dokonania zgłoszenia wszystkim zainteresowanym właściwym organom", oraz szczegółowe ustalenia, dotyczące okoliczności ww. przemieszczania. Protokół kontroli został podpisany w dniu 21 lutego 2022 r. przez uprawnionego przedstawiciela jednostki kontrolowanej, co oznacza, że skarżąca kasacyjnie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w ww. protokole kontroli oraz ze wskazanym naruszeniem przepisów transgranicznego przemieszczania odpadów w postaci wysyłki odpadów o kodzie 19 12 12 z Polski do Niemiec bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, prawidłowo oparł się na wynikach kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącej, w wyniku której stwierdził, że spółka dokonała nielegalnej wysyłki odpadów z Polski do Niemiec. W niniejszej sprawie protokół kontroli NR PIL 28/2022, zawiera opis wszystkich stwierdzonych faktów i okoliczności dotyczących nielegalnego przemieszczania odpadów, a także stanowi istotny dowód w tej sprawie. Skarżąca, podpisując ww. protokół kontroli potwierdziła zawarte w nim ustalenia. Jako kolejny dowód w postępowaniu należy wskazać na dokumenty przekazane przez właściwy organ niemiecki, tj. [...], tj. pismo organu niemieckiego z 2 listopada 2021 r., skierowane do skarżącej, informujące o stwierdzeniu nielegalnego przemieszczania odpadów do Niemiec, dokumentację zdjęciową oraz dołączony do transportu załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006.
W ocenie NSA w okolicznościach tej sprawy organ I instancji, nie był zobligowany do weryfikacji ww. dowodów przekazanych przez organ niemiecki, ponieważ ich zakres i charakter pozwalał na dokonanie samodzielnej oceny stanu faktycznego i analizę wysłanego przez skarżącą transportu pod kątem przestrzegania przepisów rozporządzenia 1013/2006 oraz ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1792, dalej: u.m.p.o.). Organ I instancji nie miał podstaw do weryfikowania dokumentacji przekazanej przez stronę niemiecką pod kątem tego, że wnioski wynikające z przekazanych dokumentów były identyczne z ustaleniami, jakich dokonał organ podczas kontroli skarżącej, które to ustalenia potwierdziła sama skarżąca podpisując protokół kontroli NR PIL 28/2022.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że Sąd I instancji podobnie jak i organ I i II instancji nie przeprowadził również dowodu z opinii biegłego na fakt dopuszczalnego procentowego składu innych zanieczyszczeń, na podstawie których biegły mógłby ocenić możliwość bądź konieczność zmiany klasyfikacji przewożonych odpadów, które uzasadniałaby stwierdzenie nielegalnego bądź legalnego ich przemieszczenia. Wobec braku prawnych i obiektywnych kryteriów, na podstawie których możliwe jest ustalenie procentowego składu zanieczyszczeń oraz metody, za pomocą której skład tych zanieczyszczeń jest określany, powołanie biegłego było konieczne, a odmowa przeprowadzenia tego dowodu stanowi w ocenie skarżącej naruszenie przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że odpady zostały zagospodarowane przez stronę niemiecką, o czym została poinformowana skarżąca podczas kontroli WIOŚ. Powoływanie biegłego w sytuacji, w której nie było już odpadów, których skład miał zbadać WIOŚ, byłoby czynności bezzasadną w okolicznościach tej sprawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a, w zw. z pkt 1 załącznika III A rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) z uwagi na brak prawnie wiążących kryteriów transportowane odpady zaklasyfikowane pod kodem 19 12 02 (metale żelazne) powinny składać się w 100% z wskazanej substancji i nie mogą zawierać innych frakcji odpadów, b) zawartość innych frakcji w odpadach zaklasyfikowanych jako odpady pod kodem 19 12 02 powoduje konieczność dokonania odmiennej kwalifikacji, a w konsekwencji uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach, c) brak zgłoszenia wskazanego w lit. b) powoduje naruszenie prawa i godzi w dobro nim chronione, w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie zawiera pojęcia metali żelaznych oraz nie stanowi podstawy do przyjęcia, że jakikolwiek stopień zmieszania a priori eliminuje możliwość uznania danych odpadów za metale żelazne, a nadto z treści pkt 1 załącznika III A do przywołanego rozporządzenia wynika, że mieszaniny zanieczyszczone innymi substancjami mogą podlegać ogólnym wymogom dotyczącym informacji określonym w art. 18 rozporządzenia, chyba że są zanieczyszczone substancjami w zakresie, który: wystarczająco zwiększa ryzyko związane z odpadami, by uznać je za odpowiednie do poddania procedurze pisemnego zgłoszenia i zgody, uniemożliwia odzysk odpadów w sposób racjonalny ekologicznie.
Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt I. petitum skargi kasacyjnej dotyczący braku ustalenia przez organ czy odpady wypełniały kryteria określone w pkt 1 załącznika IIIA do rozporządzenia 1013/2006 Parlamentu Europejskiego iRady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenia 1013/2006) wskazać należy, że odpady wysłane przez skarżącą nie zostały sklasyfikowane pod jednym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, ani też ich mieszanina nie została wskazana w załączniku III, IIIA, IIIB ani IVA. W związku z tym prawidłowo uznano je za mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do ww. rozporządzenia. W konsekwencji w przypadku ich wysyłki z Polski, istniał obowiązek uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów w Niemczech i w Polsce zgodnie z art. art. 3 ust. 1 lit. b) iv) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W przypadku wysyłki tych odpadów z Polski, z dołączonym do transportu jedynie załącznikiem VII do ww. rozporządzenia nie ma możliwości stwierdzenia czy zagospodarowanie odpadów o takim składzie i ilości poszczególnych strumieni odpadów umożliwi ich zagospodarowanie w sposób bezpieczny dla środowiska.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a, rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 o przemieszczaniu odpadów, w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z przepisami postępowania administracyjnego dotyczącymi nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez: przyjęcie, że odpady przewożone przez skarżącą podlegają klasyfikacji pod kodem 19 12 12 inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11, a w konsekwencji przypisanie skarżącej odpowiedzialności z tytułu nielegalnego przemieszczenia odpadów w sytuacji, w której: a) sama skarżąca sklasyfikowała kody pod kodem 19 12 02 - metale żelazne, b) w przedmiotowej sprawie nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości procentowego składu odpadów, który uzasadniałby zmianę kodu klasyfikacji tych odpadów, c) obowiązujące przepisy rozporządzenia 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów i ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie stanowią podstawy do arbitralnego przyjęcia, że 33,62% zanieczyszczeń stanowi podstawę do klasyfikacji odpadów jako odpady pod kodem 19 12 12, a okoliczność ta powinna być przedmiotem szczegółowych ustaleń organu, czego w przedmiotowej sprawie organu zaniechały.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wysyłka ww. odpadów przez skarżącą bez uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, oznaczało naruszenie przepisów rozporządzenia 1013/2006 wskazanych w decyzjach orzekających w sprawie organów. W świetle opisanych wyżej okoliczności weryfikacja działań po stronie niemieckiej w zakresie prawidłowości ustalenia ilości zanieczyszczeń odpadami tworzyw sztucznych i papieru na 33,62% nie miała istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, niezależnie, czy ilość ta wyniosłaby 15%, czy 40%. Opis kodu 19 12 02 wskazuje jednoznacznie, że ww. transport odpadów wysłany przez skarżącą nie przestałby spełniać kryteriów mieszaniny odpadów metali, tworzyw sztucznych i papieru, której wysyłka wymaga zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów. Odpady metali żelaznych niepomieszane z innymi odpadami mogą być wysyłane w ruchu transgranicznym bez zezwolenia, natomiast zmieszane z innymi odpadami podlegają procedurze uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, aby właściwe organy miały możliwość sprawdzenia czy zagospodarowanie danej mieszaniny odpadów w konkretnej instalacji odzysku nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie lub życie ludzi.
W okolicznościach tej sprawy należy podkreślić, że treść opisu kodu 19 12 02 dotyczy tylko metali żelaznych. Transport odpadów oznaczonych jako metale żelazne oznacza, że w ww. transporcie znajdują się tylko metale żelazne. W transporcie odpadów wysłanych przez skarżącą do Niemiec, stwierdzono, oprócz odpadów metali, obecność odpadów tworzyw sztucznych i papieru. Przepisy rozporządzenia 1013/2006 oraz ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1792), nie zawierają żadnych regulacji ustalających kryteria dopuszczalnych zanieczyszczeń w transportach odpadów ww. metali. Brak w ww. przepisach kryteriów określających dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń nie oznacza jednak, że ilość tych zanieczyszczeń jest dopuszczalna w każdym zakresie. Biorąc pod uwagę zasady ogólne dotyczące gospodarki odpadami uregulowane w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: u.o.), kryteria określające dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń powinny być interpretowane wąsko, a nie jak wskazuje skarżąca kasacyjnie - rozszerzająco. Do zasad tych należy w szczególności uregulowana w art. 22 u.o. zasada "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.o., koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami. Według art. 24 ust. 1 u.o., transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. W myśl § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742), transport odpadów odbywa się w sposób uniemożliwiający mieszanie poszczególnych rodzajów odpadów, z wyjątkiem gdy strumień zmieszanych rodzajów odpadów w całości jest kierowany do przetwarzania w tym samym procesie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt IV. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 w zw. z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 189f k.p.a., przez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, w sytuacji w której organ I instancji niedostateczne rozważył przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na zastosowaniu upomnienia w miejsce nałożenia kary. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 w zw. z art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1792, dalej: u.m.p.o.), wskazać należy, że art. 32 u.m.p.o. składa się z czterech zróżnicowanych pod względem normatywnych jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego art. 32 u.m.p.o. konieczne było wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych jednostek redakcyjnych naruszonego przez Sąd I instancji art. 32 u.m.p.o. (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 915/24, LEX nr 3788106). Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z 26 września 2024 r., I OSK 2286/23, LEX nr 3780650).
Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 32 u.m.p.o. wskazać należy, że organ prawidłowo nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie kryteriów wskazanych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 32 ust. 2 u.m.p.o. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 500 000 zł. Biorąc pod uwagę stan faktyczny postępowania oraz przepisy regulujące transgraniczne przemieszczanie odpadów, określone w art. 3 ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz u.m.p.o., należy stwierdzić, że WIOŚ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą za dokonanie wysyłki odpadów do Niemiec bez dokonania zgłoszenia.
Wyjaśnić należy, że głównym celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 u.m.p.o. jest realizacja zasady prewencji uregulowana w art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.), a więc nakładanie kary na naruszającego przepisy prawa ochrony środowiska, aby mogła ona oddziaływać na inne podmioty, które potencjalnie mogłyby nie przestrzegać prawa w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 p.o.ś., "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu". Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.m.p.o., "Przepisy ustawy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378 i 1565) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 i 875)". W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie, według którego " (..) administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdują swoje źródło w ustawie o odpadach" (zob. wyrok NSA z 17.01.2023 r., III OSK 1580/21, LEX nr 3477073).
Odstąpienie od nałożenia kary na skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu wynikającego z zasady prewencji. W okolicznościach tej sprawy organ nie mógł zastosować art. 189f § 2 i 3 k.p.a., gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji celów administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 u.m.p.o.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 34 u.m.p.o.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 34 u.m.p.o. wskazać, że w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegała błędna wykładnia art. 34 u.m.p.o. Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w tym przepisie, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji. Nawiązując do wcześniejszych uwag dotyczących związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej podkreślić należy, że aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być merytorycznie oceniony - wymaga wykazania, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy wymaga to przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu - stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2024 r., II GSK 1315/23, LEX nr 3698939).
Konstrukcja ocenianego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 34 u.m.p.o. oraz jego uzasadnienie nie czynią zadość powyższym wymogom.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.