III OSK 1647/25

III OSK 1647/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 143/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-06-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 143/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt: III SA/Łd 143/25 odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 13 listopada 2024 r. Rada Miasta Zgierza podjęła postanowienie proceduralne Nr 2 w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
W dniu 4 grudnia 2024 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego powyżej postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza, do którego dołączony był wniosek Komisji Rewizyjnej oraz uzupełnienie do tegoż wniosku z 13 listopada 2024 r. Organ nadzoru pismem z 13 grudnia 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zgierza o przekazanie wskazanego postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza w celu oceny jego legalności. Akt ten został przekazany do Wojewody Łódzkiego 13 grudnia 2024 r., niemniej jednak organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki, który zaskarżył § 2 postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady. Zaskarżonemu postanowieniu Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej w określony sposób, tym samym wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy. Wobec tak postawionego zarzutu Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia proceduralnego w zakresie § 2 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądza, że podstawową formą rozstrzygnięć rady gminy, jako organu kolegialnego, są uchwały. Rada gminy jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie musi podjąć uchwałę na podstawie normy prawnej wyraźnie upoważaniającej organ do takiego postępowania, a zatem określającej kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jej aktywności. Przesądza o tym również § 29 Regulaminu Rady stanowiącego załącznik Nr 5 do uchwały Nr XLIX/463/06 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Zgierza, który stanowi, że sprawy rozpatrywane na sesjach rada rozstrzyga podejmując uchwały, które są odrębnymi dokumentami z wyjątkiem uchwał o charakterze proceduralnym odnotowanych w protokole sesji. Skarżący podniósł przy tym, iż fakt, że powołanego postanowienia proceduralnego nie nazwano uchwałą nie świadczy o tym, że nią ono nie jest. Zaznaczono przy tym, że o charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego treść i skutki jego wydania - a zatem wyrażenie zgody na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej i zobowiązanie Prezydenta Miasta Zgierza do wykonania wniosku Komisji Rewizyjnej. Skarżący wskazał na istotne naruszenie art. 30 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaznaczając, że w § 2 postanowienia proceduralnego Rada Miasta Zgierza zobowiązała Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej jednocześnie wskazując sposób jego realizacji. Pokreślono przy tym, że wprawdzie sposób sformułowania § 2 postanowienia proceduralnego nie określa bezpośrednio sposobu wykonania tego aktu, lecz wynika on z uzupełnienia do wniosku Komisji Rewizyjnej z dnia 13 listopada 2024 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w uzupełnieniu do wniosku wskazał na konkretną kancelarię prawną oraz reprezentującego ją adwokata, który sporządzi opinię prawną w danej sprawie. Takie postępowanie Rady Miasta Zgierza oraz Komisji Rewizyjnej wkracza w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza, bowiem został on zobowiązany do wykonania uchwały (postanowienia proceduralnego) w określony sposób. Prezydent miasta wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa, w szczególności m.in. określa sposób wykonania uchwały, który jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. Tym samym oznacza to, że do zadań prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ustanowienie prezydenta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego prezydent wykonuje osobiście. Oczywiście określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Jednak co do zasady sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) prezydenta. Przyznanie kompetencji prezydenta miasta do decydowania o sposobie wykonania uchwał uzasadnia upoważnienie rady gminy wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty mają stanowić o rekomendacji do określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o jej ostatecznej treści. Uchwały kierunkowe podejmowane przez radę ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania prezydenta, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie ich w sposób oznaczający wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Należy wskazać, że prezydent miasta nie jest organem wykonawczym rady gminy, zatem nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych w konkretnych sprawach. Skarżący zauważył przy tym, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uchwała rady w tej materii powinna mieć wyłącznie charakter programowy czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach zarządu. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań prezydenta miasta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta nie może wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo prezydentowi z mocy ustawy - nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tym samym zdaniem wojewody Rada Miasta Zgierza, mając na uwadze regulacje § 52 ust. 5 Regulaminu Rady, miała prawo do podjęcia przedmiotowego aktu prawnego w zakresie wyrażenie jedynie zgody na przeprowadzenie płatnej ekspertyzy. Jednakże, biorąc pod uwagę wniosek i uzupełnienie do wniosku komisji rewizyjnej, Rada Miasta Zgierza nie miała kompetencji do wkroczenia w uprawnienie przyznane wyłącznie organowi wykonawczemu gminy i do zobowiązania prezydenta do podjęcia określonych działań, co skutkowało istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, iż o ile Rada Miasta Zgierza nie kwestionuje treści wskazanych w skardze przepisów, o tyle zwraca uwagę na konieczność dokonywania ich wykładni z uwzględnieniem specyfiki niniejszej sprawy. Zaznaczono przy tym, iż stosownie do § 7 ust. 1 Statutu Miasta Zgierza stanowiącego Załącznik do uchwały Nr XLIX/463/2006 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r.: "Miasto wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów: Rady i Prezydenta". A w myśl ust. 2 tegoż przepisu: "Naczelnym organem decyzyjnym i kontrolnym w Mieście jest Rada (...)", przy czym "Rada kontroluje działalność Prezydenta, jednostek organizacyjnych Miasta oraz jednostek pomocniczych przy pomocy Komisji Rewizyjnej (...)" (ust. 3 wskazanego powyżej przepisu). Stosownie zaś do § 4 ust. 2 Regulaminu Rady (stanowiącego Załącznik Nr 5 do Statutu Miasta Zgierza): "Do wyłącznej właściwości Rady należy m.in.: ustalanie wynagrodzenia Prezydenta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności". Przy czym zgodnie z treścią Regulaminu Komisji Rewizyjnej (Załącznik Nr 13 do Statutu Miasta Zgierza) § 1 ust 1: "Komisja Rewizyjna Rady, zwana dalej »Komisją«, jest głównym organem kontrolnym Rady", zaś zgodnie z § 2 wskazanego regulaminu: "Zadaniem Komisji jest m.in. kontrolowanie działalności Prezydenta, podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych Miasta". Z kolei w myśl § 7: "Komisja w toku wykonywania swoich zadań może korzystać z pomocy biegłych i specjalistów". Przy czym, stosownie do treści § 34 ust. 5.: "Komisja przedkłada Radzie wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Radę określonych problemów związanych z działalnością Prezydenta i podporządkowanych mu miejskich jednostek organizacyjnych". W odpowiedzi na skargę podniesiono nadto, iż stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien on poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Przy czym sprawa, na gruncie której została złożona skarga do sądu dotyczy zajęcia przez Radę Miasta Zgierza stanowiska w odniesieniu do ewentualnego naruszenia przez Prezydenta Miasta Zgierza zakazu łączenia sprawowania funkcji prezydenta miasta z zasiadaniem w radzie nadzorczej spółki z co najmniej 10% udziałem Skarbu Państwa, tj. w odniesieniu do możliwości naruszenia art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. A zatem, jak dalej wywiedziono w odpowiedzi na skargę, charakter wskazanego zagadnienia spowodował, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniała konieczność zasięgnięcia opinii eksperta celem dokonania analizy okoliczności i sporządzenia fachowej i rzetelnej opinii prawnej w zleconym zakresie. Mając na względzie fakt, że problem prawny dotyczył personalnie Prezydenta Miasta, postanowieniem proceduralnym Rada Miasta Zgierza, na wniosek Komisji Rewizyjnej, wyraziła zgodę na wydanie zewnętrznej odpłatnej ekspertyzy prawnej przez Kancelarię wybraną przez Komisję po uprzednim zwróceniu się do kilku podmiotów oferujących usługi prawne (vide: uzupełnienie do wniosku z dnia 5 listopada 2024 r.). Prezydent został wskazany do realizacji zadania ponieważ zgodnie z art. 30. ust 2. pkt. 4, to do niego należy wykonywanie budżetu gminy. Podkreślono przy tym, że Rada Miasta za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej wykonywała funkcję kontrolną w stosunku do Prezydenta Miasta. A sposób realizacji postanowienia proceduralnego, który miałby polegać na oddaniu w ręce Prezydenta Miasta kompetencji wyboru podmiotu sporządzającego opinie prawną czyniłby funkcje kontrolną Rady względem organu wykonawczego iluzoryczną. Rada Miasta stoi na stanowisku, że zlecenie ekspertyzy prawnej w ramach środków zabezpieczonych w budżecie Miasta Zgierza na rzecz Komisji/Rady jest działaniem mieszczącym się w kompetencjach Rady, określonych w Statucie Miasta Zgierza. W ocenie Rady odmienna ocena skarżonego postanowienia proceduralnego ograniczałaby uprawnienia Rady wynikające z art. 18a oraz art. 22. ustawy o samorządzie gminnym, a więc w tym stanie rzeczy Rada Miasta Zgierza nie widzi w istotnego naruszenia prawa, a tym bardziej skutkującego nieważnością skarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie proceduralne Nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego temu organowi samorządu terytorialnego w drodze ustawy; nie stanowi ono też podstawy do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy też, ani nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Co więcej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżony do sądu akt ma charakter generalny bądź indywidualny (albowiem nie został wskazany żaden jego konkretny adresat), a nadto nie jest to również bez wątpienia akt prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony akt dotyczy zrealizowania określonej czynności na rzecz komisji rewizyjnej, tj. zlecenia odpłatnej ekspertyzy prawnej.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżony akt dotyczy w istocie sprawy o charakterze cywilnym – tj. zawarcia umowy na sporządzenie ekspertyzy prawnej – to nie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej (zlecenie ekspertyzy samo w sobie nie jest związane ze sprawą publiczną), a co za tym idzie nie może być on przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie takie akty, które są dokonywane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że stosunek nawiązany między zlecającym ekspertyzę prawną, a realizującym to zlecenie podmiotem – niezależnie od tego, czego ekspertyza ta będzie w konkretnym przypadku dotyczyła – jest stosunkiem cywilnoprawnym, a co za tym idzie spory wynikające z tego stosunku są sporami cywilnymi (sprawami cywilnymi). W ocenie sądu, skoro zaskarżony akt nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną – ani nie kieruje do innych podmiotów nakazu wiążącego postępowania, ani nie nakłada na obywateli obowiązków, ani nie nadaje uprawnień, ani nie kształtuje ich sytuacji prawnej w jakikolwiek inny sposób – to tym samym nie mógł on być przedmiotem kontroli sądowej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Wojewoda Łódzki zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, że w przedmiotowej sprawie zaskarżony akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a tym samym zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej;
2. prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Wojewoda Łódzki nie może skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady, w sytuacji w której art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Konstrukcja pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że niewłaściwego zastosowania art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. prowadzącego do wadliwego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji błędnej wykładni tych przepisów, a istota problemu, którego dotyczy ten zarzut sprowadza się do odpowiedzi na zasadnicze pytanie o zakres kontroli sądowoadministracyjnej aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków.
Należy podkreślić, że zgodnie z Konstytucją cała działalność samorządu terytorialnego podlega sądowemu wymiarowi sprawiedliwości. Wniosek ten wynika z szeregu unormowań konstytucyjnych. W pierwszej kolejności konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, którymi według art. 175 ust. 5 Konstytucji są: Sąd Najwyższy, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Unormowania te wyznaczają taki kierunek wykładni przepisów prawa, który gwarantuje sądowy wymiar sprawiedliwości "we wszystkich sprawach", a zatem innymi słowy nie dają podstaw do takiej wykładni, która pozostawiałaby poza zakresem tego wymiaru jakąkolwiek sprawę. Z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Koresponduje z tym unormowaniem treść powołanego w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Nie ulega żadnej wątpliwości, że działalność samorządu terytorialnego jest działalnością administracji publicznej. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały ex lege związek społeczeństwa lokalnego, który jest powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej oraz wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację ustawowych działań (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 312). Oznacza to, że kontrolę działalności samorządu terytorialnego, w zakresie określonym w ustawie, sprawują sądy administracyjne.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że norma zawarta w art. 184 wprowadza domniemanie właściwości sądów administracyjnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., K 11/98, OTK ZU z 1999 r., nr 5 poz. 97; wyrok TK z 15 października 2013 r., P 26/11, OTK-A z 2013 r. nr 7, poz. 99). Domniemanie to w stosunku do działalności samorządu terytorialnego znajduje dodatkowe umocowanie w treści art. 184 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym "Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustrojodawca zakresem kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te które pozostają poza nią.
Powyższe konstrukcje normatywne prowadzą do wniosku, że w przypadku działalności administracji publicznej, w tym działalności samorządu terytorialnego, obalenie domniemania właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia wydanego w niej aktu trafiła do sądu administracyjnego, należy do kognicji innego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Domniemanie właściwości sądów administracyjnych w kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje również potwierdzenie w treści art. 171 ust. 1 Konstytucji w związku z jej art. 184. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a akty nadzoru podlegają kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 165 ust. 2 Konstytucji, według którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wykonywany przez organy nadzoru, którymi w zakresie działalności jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji), pozostaje w zakresie działalności administracji publicznej, a zatem podlega – na podstawie art. 184 Konstytucji, kontroli sądowoadministracyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna jest metoda wykładni art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przyjęta przez Sąd I instancji, tj. metoda poszukiwania desygnatów pojęcia "aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej" w oderwaniu od uwarunkowań konstytucyjnych i prowadzącą w rezultacie do konkluzji sprzecznych z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony sądowej. Sąd I instancji przyjął, że "aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami: 1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny, 3) mieć charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie być aktem prawa miejscowego". Tymczasem w odniesieniu do wyróżnionych wyżej cech należy mieć na uwadze nie tylko to, że katalog ten nie został objęty treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13, lecz został wyróżniony w uzasadnieniu tej uchwały, lecz również i to, że jednocześnie w tym samym uzasadnieniu wskazanej uchwały NSA stwierdził, że "akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są rozumiane jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogą zatem to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. (...) Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas są zaliczane do omawianej kategorii". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały przytaczając dostrzegane w doktrynie i orzecznictwie cechy "aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej" nie określił tych cech jako cechy konstytutywne tych aktów, tj. takie, których brak dyskwalifikowałby je jako akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Traktowanie przez Sąd I instancji tych cech jako koniecznych do spełnienia przesłanek kwalifikacji aktu jako aktu wydanego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie znajduje podstaw, w tym również podstaw w treści uzasadnienia powoływanego uzasadnienia uchwały NSA z 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał są podejmowane w sprawach z zakresu administracji, a które nie mają tego charakteru. Powody racjonalne nakazują analizę każdego indywidualnego przypadku. Przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych w istocie najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne" (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/2005).
Ugruntowane obecnie i znajdujące podstawę w normach konstytucyjnych, jest stanowisko, zgodnie z którym wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko trafne, będące konsekwencją konstytucyjnie zdeterminowanej istoty samorządu terytorialnego. Kwalifikacji zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadań publicznych nie zmienia okoliczność, że zadania te mogą być wykonywane w różnych formach, w tym niekiedy również w formach właściwych dla prawa cywilnego (np. zawieranie umów cywilnoprawnych). Wykonywanie zadań w rozmaitych formach nie daje podstaw do wyodrębniania wśród zadań samorządu terytorialnego wykonywanych przez organy tego samorządu zadań publicznych i zadań niepublicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej analizy zaskarżonej uchwały uznając, że intencją rady było doprowadzenie do zlecenia odpłatnej ekspertyzy prawnej, a więc zlecenie zawarcia umowy cywilnoprawnej. Sąd stwierdził, że uchwała nie zawiera podstawowej cechy kwalifikującej akt organu za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jednakże Sądowi I instancji umknęło to, że Komisja Rewizyjna Rady Miasta Zgierza wystąpiła z wnioskiem, którego tematyka dotyczy działalności prezydenta, oraz że rada wykonuje funkcję kontrolną wobec organu wykonawczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej nawet wówczas, gdy zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Stanowisko to jest również uzasadnione koniecznością zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli. Trafnie podkreśla strona skarżąca kasacyjnie, że przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. stanowiska, które zaprezentował Sąd I instancji, prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której pewna kategoria spraw zostaje wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, co pozostaje w sprzeczności z normami Konstytucji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez jego błędną wykładnię, albowiem z uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia nie wynika, by Sąd odnosił się do tego przepisu, a tym bardziej by dokonywał jakiejkolwiek jego analizy. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu w sposób w jaki czyni to skarga kasacyjna nie mógł zostać uwzględniony.
Konkludując podnieść należy, że uchybienie przepisowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sposób wyżej opisany spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.