III OSK 1645/23

III OSK 1645/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 920/22 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 4/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 920/22, oddalił skargę K.J. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 4/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
K.J. wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wystąpił do Narodowego Banku z wnioskiem o udostępnienie "skanu umowy podpisanej w dniu 18 marca 2022 r. przez Narodowy Bank Polski i Narodowy Bank Ukrainy, dzięki której każdy dorosły uchodźca z Ukrainy będzie mógł wymienić ukraińskie hrywny (do 10 000 UAH) na polskiego złotego".
Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r., organ poinformował wnioskodawcę, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 4 czerwca 2022 r.
Następnie Prezes Narodowego Banku Polskiego, decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., Nr 4/2022, na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 2439, ze zm., dalej: "Prawo bankowe"), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn wskazanych w jej przepisach. Możliwość ograniczenia tego prawa wynika wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić "wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Natomiast art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Organ podkreślił, że NBP w zakresie swojej ustawowej właściwości realizuje zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie o NBP oraz w innych ustawach. Obejmuje to m.in. organizowania rozliczeń pieniężnych, prowadzenia działalności dewizowej oraz działalności na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej oraz działalności na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego. W wykonywaniu ustawowych zadań banku centralnego NBP zawiera umowy służące wykonaniu czynności bankowych, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. Skutkuje to objęciem tych umów tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 ust. 1 Prawa bankowego.
Organ wskazał, że podstawowe elementy ustawowej konstrukcji tajemnicy bankowej stanowią uregulowania zawarte w przepisach art. 104-105c, art. 106a-106d, art. 110-111 oraz art. 171 Prawa bankowego.
Prezes NBP podał, że podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji chronionych tajemnicą bankową sprecyzowany został w art. 104 ust. 1 Prawa bankowego poprzez zastosowanie formuły, zgodnie z którą obejmuje ona wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, pozyskane i chronione przez bank na wszystkich etapach współpracy, począwszy od negocjacji a skończywszy na realizacji umowy. Tym samym, tajemnicą bankową objęte są wiadomości dotyczące poszczególnych, realizowanych przez bank operacji, które wymienione zostały w jednym z katalogów czynności bankowych określonych w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. Organ podniósł, że w świetle przywołanych powyżej przepisów czynnościami bankowymi są w szczególności: przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych (art. 5 ust. 1 pkt 6) i prowadzenie skupu i sprzedaży wartości dewizowych (art. 5 ust. 2 pkt 7). Organ wyjaśnił, że z ochrony tajemnicy bankowej nie korzysta ten obszar działalności bankowej, na który składają się czynności wymienione w art. 6 ust. 1 Prawa bankowego, które to czynności nie mają statusu czynności bankowych. Zdaniem Prezesa NBP, tajemnicą bankową objęte są wszystkie informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, dotyczące konkretnych czynności bankowych wykonywanych przez bank. Tajemnicę bankową stanowią wszelkie informacje mające charakter indywidualny, tzn. dotyczące danej czynności bankowej. Z natury rzeczy tajemnicą tą objęty jest sam fakt wykonania danej czynności bankowej. Pozostałe informacje o charakterze przedmiotowym stanowią, w szczególności, wszystkie informacje objęte treścią umowy, na podstawie której dana czynność bankowa jest wykonywana. Z kolei informacje o charakterze podmiotowym obejmują informacje dotyczące osoby albo osób dokonujących z bankiem tej czynności bankowej (tj. informacje identyfikujące osobę klienta banku) i wreszcie innej osoby albo osób, które dokonały czynności pozostających w związku z umową, na podstawie której bank wykonuje tę czynność bankową. Zdaniem Prezesa NBP, dokonanie czynności mającej charakter czynności bankowej przesądza o objęciu tej czynności ochroną, ale dopiero personalizacja informacji o tej czynności sprawia, że ochrona zapewniana przez tajemnicę bankową uzyskuje doniosłość prawną. Obowiązek zachowania tajemnicy bankowej powstaje z chwilą powierzenia bankowi informacji podlegających ochronie.
Mając na uwadze powyższe Prezes NBP stwierdził, że umowa podpisana w dniu 18 marca 2022 r. przez Narodowy Bank Polski i Narodowy Bank Ukrainy dotyczy bankowych rozliczeń pieniężnych oraz prowadzenia skupu i sprzedaży wartości dewizowych wskazanych w ustawie - Prawo bankowe jako czynności bankowe (odpowiednio art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 tej ustawy), a w konsekwencji jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną na podstawie art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, co stanowi przeszkodę prawną dla udostępnienia skanu tej umowy w trybie u.d.i.p.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył wnioskodawca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawie niespornym jest, że NBP na gruncie u.d.i.p. zobowiązany był podmiotowo, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej. Natomiast istota sporu między stronami dotyczy zakresu przedmiotowego wnioskowanej informacji oraz rozstrzygnięcia czy organ, powołując się na art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Sąd stwierdził, że przedmiotem wniosku nie jest "umowa dotycząca kursu wymiany hrywien na złotego", tylko skan umowy "dzięki której każdy dorosły uchodźca z Ukrainy będzie mógł wymienić ukraińskie hrywny (do 10 000 UAH) na polskiego złotego". Wynika to wprost ze sformułowanego przez skarżącego wniosku.
Sąd I instancji przypomniał, że NBP w zakresie swojej ustawowej właściwości realizuje zadania banku centralnego państwa określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 492, ze zm.) oraz w innych ustawach. Obejmuje to m.in. organizowanie rozliczeń pieniężnych, prowadzenie działalności dewizowej oraz działalności na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej, a także działalności na rzecz wyeliminowania lub ograniczania ryzyka systemowego. Realizując ustawowe zadania banku centralnego, NBP zawiera również umowy, które - o ile dotyczą wykonywanych czynności bankowych – co do zasady objęte są tajemnicą bankową.
Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, tajemnica bankowa obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowych uzyskane przez bank w czasie negocjacji, w trakcie zawierania oraz w trakcie realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. Czynnościami bankowymi są pozostające w funkcjonalnym związku czynności faktyczne i prawne, związane z zawieraniem i wykonywaniem umów. Zgodnie z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego tajemnica bankowa obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w trakcie zawierania i późniejszej realizacji umowy, na podstawie której bank wykonuje czynność bankową. Do czynności bankowych określonych w art. 5 ust. 1 Prawa bankowego należy zaliczyć także czynności poprzedzające zawarcie umowy np. o udzielenie kredytu, czyli dokonywane jeszcze przed przekazaniem kredytobiorcy środków pieniężnych przez bank. Powstanie obowiązku zachowania tajemnicy bankowej łączy się z faktem powierzenia lub ujawnienia informacji bankowi przez podmioty, niekoniecznie mające status przyszłego lub obecnego kontrahenta. Tajemnicą bankową są objęte już informacje uzyskane w czasie negocjacji, nawet gdy nie doszło do zawarcia umowy z bankiem , a więc w trakcie rozmów intencyjnych, które, jak się okazało, nie były "zawieraniem umowy" w rozumieniu art. 104 ust. 1 Prawa bankowego. Pojęcie negocjacji z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego należy wykładać szeroko, zgodnie z przyjętą w orzecznictwie generalną zasadą maksymalizacji zakresu tajemnicy bankowej. Pojęcie to nie oznacza zatem konkretnego zindywidualizowanego trybu zawarcia umowy, lecz każdy przypadek szeroko pojmowanych rozmów intencyjnych. Obowiązek banku zachowania tajemnicy bankowej powstaje w momencie, gdy bank poweźmie wiadomość podlegającą ochronie, nawet jeśli nie dojdzie do skutecznego dokonania czynności bankowej. Chwilą, od której zakaz ujawniania informacji objętych tajemnicą staje się aktualny, jest moment rozpoczęcia rozmów intencyjnych (art. 104 ust. 1 Prawa bankowego) połączony z faktem powierzenia informacji objętej obowiązkiem poufności osobie, na której ten obowiązek ciąży. Do czynności bankowych określonych w art. 5 ust. 1 Prawa bankowego należy więc zaliczyć także czynności poprzedzające, niezależnie od tego, czy doszło do zawarcia umowy np. kredytowej. Informacje te warunkują czynności banków i bez nich nie doszłoby do tych czynności, dlatego przesłanki objęcia ich tajemnicą bankową są identyczne jak przesłanki tajemnicy samych czynności.
Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wszystkie informacje" oznacza, że przedmiotowy zakres ochronnej tajemnicy bankowej oparty został na zasadzie maksymalizacji, a zatem zgodnie więc z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego pojęcie i zakres informacji objętych tajemnicą bankową należy interpretować szeroko, nie tylko z uwagi na cele ochronne omawianej instytucji. Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z 1.04.2004 r. o zmianie ustawy – Prawo bankowe oraz o zmianie innych ustaw "wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej [...] to jakiekolwiek dane, które pozostają w takim związku z czynnością bankową, że w jakikolwiek sposób wspomnianej czynności dotyczą". Należy tu zaliczyć nie tylko dane ujawnione w treści samej czynności bankowej, ale także inne czynności prawne, faktyczne czy nawet różnorakie okoliczności, o ile pozostają one w związku z czynnością bankową.
Klientami banku są podmioty, na rzecz których bank wykonuje czynności wymienione zarówno w art. 5 ust. 1 (czynności bankowe sensu stricto), jak i art. 5 ust. 2 Prawa bankowego (czynności bankowe sensu largo). Tajemnicę bankową stanowią zarówno informacje dotyczące czynności bankowej jako takiej, jak i informacje dotyczące podmiotów dokonujących z bankiem tej czynności bankowej.
Informacjami dyskrecjonalnymi będą też: sam fakt dokonania czynności, jak również przystąpienie do negocjacji. Dodać można, że tajemnicą bankową, poza samą umową, objęty jest również biznesplan kredytobiorcy, treść umów ustanawiających zabezpieczenie wierzytelności kredytowej, kondycja finansowa kredytobiorcy, wielkość i charakter jego majątku oraz inne dodatkowe informacje, w których posiadaniu znalazł się bank, podejmując działania dotyczące tego stosunku umownego.
Niezależnie od powyższego, Sąd zauważył, że tak jak w większości państw europejskich, także w RP tajemnica bankowa uważana jest za szczególną tajemnicę zawodową. Z pojęciem tajemnicy zawodowej mamy do czynienia na gruncie regulowanej działalności gospodarczej. Powiązanie tajemnicy zawodowej ze specyfiką działalności gospodarczej, w ramach której dochodzi do wygenerowania danej informacji lub danych prawnie chronionych, każe spojrzeć na powyższą problematykę przez pryzmat zakresu niezbędnych czynności i działań, jakie podejmowane są w związku ze świadczeniem regulowanych prawem usług.
Zakres przedmiotowy tajemnicy bankowej wyznacza rodzaj informacji, które są taką tajemnicą chronione. Oznacza to, że obowiązek zachowania tajemnicy bankowej dotyczy bezpośrednio informacji o czynnościach bankowych, a nie o klientach banku. Powyższy obowiązek materializuje się bez względu na status lub formę prawnoustrojową klienta, ponieważ beneficjentem tajemnicy bankowej jest każda osoba, której dotyczą informacje objęte tą tajemnicą. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 maja 2006 r., I KZP 4/06; "jej (tajemnicy bankowej) beneficjentami są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które w związku z wykonywaniem czynności bankowych powierzają bankowi informacje o charakterze konfidencjonalnym".
Tajemnica bankowa chroni zatem zarówno prywatność osób fizycznych, jak i informacje dotyczące wszystkich innych klientów banku, o ile są związane z czynnością bankową. W rezultacie, w kontekście umowy żądanej przez skarżącego, pozostaje bez znaczenia czy jej stroną jest instytucja komercyjna, czy bank centralny innego państwa.
Podkreślić też należy, że na gruncie przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim i innych ustaw określających zadania organu, żadne działania banku centralnego nie są adresowane bezpośrednio do osób fizycznych (jedynie przykładowo można tu wskazać, że z art. 51 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim wynika wprost, że w wykonaniu swoich zadań ustawowych organ nie może prowadzić rachunków osób fizycznych).
Dodatkowo należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, za zgodą Prezesa NBP organ może prowadzić rachunki innych osób prawnych niż wymienione w pkt 1-3b. Pozbawienie takich podmiotów (które bez ograniczeń mogą być klientami banków komercyjnych) ochrony wynikającej z art. 104 ust. 1 Prawo bankowe wyłącznie z uwagi na publicznoprawny status NBP jako banku centralnego przeczyłby więc istocie określonej w tym przepisie tajemnicy bankowej.
Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i judykaturze, tajemnicą bankową objęte są nie tylko informacje o czynnościach bankowych, ale i nośniki informacji (w tym dokumenty) zawierające te informacje.
Odnosząc powyższe rozważania o charakterze generalnym do realiów sprawy, Sąd przypominał, że organ w zaskarżonej decyzji powołał się na tajemnicę bankową w związku z czynnościami bankowymi wymienionymi w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 Prawa bankowego. Przepis art. 5 ust. pkt 6 jako czynność bankową kwalifikuje przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych, natomiast art. 5 ust. 2 pkt 7 odnosi się do prowadzenia przez banki skupu i sprzedaży wartości dewizowych.
W konsekwencji, na gruncie art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, organ nie jest uprawniony do skonkretyzowania, doprecyzowania lub uszczegółowienia informacji o czynnościach bankowych w kontekście wnioskowanej umowy, w celu wykazania ich charakteru w postępowaniu w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ ujawnienie przez organ jakichkolwiek informacji dotyczących tych czynności stanowiłoby naruszenie tajemnicy bankowej.
W ocenie WSA w Warszawie, za chybioną należy uznać argumentację skarżącego, że skoro wniosek o udostępnienie żądanej umowy dotyczy polityki państwa polskiego związanej z konfliktem zbrojnym na Ukrainie i napływem uchodźców w rezultacie tego konfliktu (a więc dokumentu, który powstał w wykonywaniu publicznoprawnych obowiązków organu), to tym samym organ nie może powoływać się na tajemnicę bankową, gdyż celem tejże jest ochrona prywatności posiadacza rachunku.
Organ realizując w zakresie swojej ustawowej właściwości zadania banku centralnego państwa wykonuje również czynności bankowe związane z organizowaniem rozliczeń pieniężnych, prowadzeniem działalności dewizowej oraz działalnością na rzecz stabilności systemu finansowego w zakresie instytucji finansowej lub ograniczania ryzyka systemowego. Jest oczywistym, że w ramach tych zadań. Organ również zawiera umowy, które o ile dotyczą wykonywanych czynności bankowych są objęte tajemnicą bankową. W konsekwencji, okoliczność, że umowa podpisana w dniu 18 marca 2022 r. została zawarta pomiędzy bankami centralnymi dwóch krajów w wykonaniu publicznoprawnych zadań organu, nie wpływa na ustawowy obowiązek zapewnienia przez organ ochrony tajemnicy bankowej.
Nie sposób również podzielić poglądu skarżącego, że "podstawową przesłankę uzasadniającą uruchomienie tajemnicy bankowej" stanowi ochrona prywatności klienta. Skarżący, odwołując się do statusu organu wyprowadza wniosek, że takiej instytucji, jak bank centralny, nie przysługuje ochrona prywatności, ponieważ organ nie jest beneficjentem tajemnicy bankowej, tylko podmiotem obowiązanym do jej zachowania.
W ocenie Sądu, takiemu poglądowi przeczy treść art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, który wyznacza zakres przedmiotowy tajemnicy bankowej, która dotyczy bezpośrednio informacji o czynnościach bankowych, a nie o klientach banku. Powyższy obowiązek materializuje się bez względu na status lub formę prawnoustrojową klienta, ponieważ beneficjentem tajemnicy bankowej jest każda osoba, której dotyczą informacje objęte tą tajemnicą. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 maja 2006 r., I KZP 4/06; "jej (tajemnicy bankowej) beneficjentami są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które w związku. z wykonywaniem czynności bankowych powierzają bankowi informacje o charakterze konfidencjonalnym". Tajemnica bankowa chroni zatem zarówno prywatność osób fizycznych, jak i informacje dotyczące wszystkich innych klientów banku, o ile są związane z czynnością bankową. W rezultacie, w kontekście umowy żądanej przez skarżącego, pozostaje bez znaczenia czy jej stroną jest instytucja komercyjna, czy bank centralny innego państwa.
Tak więc, pogląd co do braku możliwości powoływania się przez organ na tajemnicę bankową w relacjach z bankiem centralnym Ukrainy nie znajduje żadnego uzasadnienia na gruncie art. 104 ust. 1 Prawa bankowego w zw. z art. 5.ust. 1 u.d.i.p.
Zdaniem WSA w Warszawie, tajemnica bankowa nie może być bowiem utożsamiana z tajemnicą przedsiębiorstwa, o której mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913, ze zm.), ponieważ celem tajemnicy bankowej jest ochrona informacji o klientach banku, a nie interesu ekonomicznego banku jako przedsiębiorcy. Inaczej określając, każda z tych tajemnic ma charakter odrębny i stanowi samodzielną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, określoną, odpowiednio, w art. 5 ust. 1 albo ust. 2 u.d.i.p. Wskazanie przez organ na przesłankę tajemnicy bankowej jako samodzielnej podstawy odmowy udostępnienia tajemnicy bankowej nie wymagało więc wykazania "dodatkowo" przesłanki ani odrębnie objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu, w prawie nie można też uznać, że zaskarżona decyzja narusza istotę prawa do informacji publicznej oraz konstytucyjną hierarchię dóbr. Przesłanki ograniczenia prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określa ust. 3 tego przepisu, w myśl którego ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej musi również uwzględniać przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (mające walor ogólny, ponieważ odnoszą się do ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw), o ile nie zostały one zmodyfikowane treścią art. 61 ust. 3.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Jedyną przesłanką ogólną w płaszczyźnie proceduralnej jest zatem wyłączność drogi ustawowej (co powtórzono w brzmieniu art. 61 ust. 3). W płaszczyźnie materialnej przesłankami dodatkowymi wobec art. 61 ust. 3 są: wykazanie konieczności ograniczeń w demokratycznym państwie, a także zakaz naruszania istoty danego prawa.
Oczywiście sama okoliczność zaklasyfikowania określonej informacji jako tajemnicy ustawowo chronionej nie jest wystarczającym powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 104 ust. 1 Prawa bankowego, bank rozpoznając ad casum wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest związany tym przepisem i nie może we własnym zakresie ustalać kryteriów ważenia proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że ograniczenie obywatelskiego prawa do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).
W dniu 8 maja 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. - przez wydanie wyroku i sporządzenie jego uzasadnienia bez zapoznania się przez WSA w Warszawie z treścią informacji publicznej wnioskowanej przez stronę;
2. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewłaściwą kontrolę działań administracji publicznej, skutkującą zaaprobowaniem przez WSA w Warszawie decyzji, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym;
3. art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 63 ust. 1-3 Prawa bankowego oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 Prawa bankowego, art. 1 Prawa dewizowego, art. 2 ust. 1 pkt 8-10 i 19 Prawa dewizowego i art. 11 ust. 1 i 2 Prawa dewizowego, w związku z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że umowa, o udostępnienie której wnioskowała strona dotyczy przeprowadzania bankowych rozliczeń pieniężnych i prowadzenia przez bank skupu i sprzedaży wartości dewizowych jako czynności bankowych, chociaż umowa ta dotyczy współpracy pomiędzy centralnymi bankami państw.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że Sąd I instancji działał w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. - przez wydanie wyroku i sporządzenie jego uzasadnienia bez zapoznania się przez WSA w Warszawie z treścią informacji publicznej wnioskowanej przez stronę – należy uznać za nie zadany. Przypomnieć należy, że art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. statuuje zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej wskazując, że podlegają jej również decyzje administracyjne, a przepis ten mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli aktu, który nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co w sprawie nie nastąpiło.
Z kolei zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut kasacyjny ewentualnego orzekania prze sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt mógłby być skuteczny, gdyby dotyczył naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., a więc orzekania nie podstawie akt sprawy, lecz na materialne niekompletnym lub niewłaściwie zebranym (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 786/24) – czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Podobnie nie może być uznany za zasadny drugi zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/2). Dotyczy to szczególnie sytuacji, w której Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że co do zastosowania przepisów prawa jest ona zgodna z prawem, a jej treść odpowiada wymogom statuowanym w art. 107 § 3 k.p.a.
Równie nieuprawniony jest zarzut dotyczący obrazy przepisów prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez WSA w Warszawie, że umowa, o udostępnienie której wnioskowała strona dotyczy przeprowadzania bankowych rozliczeń pieniężnych i prowadzenia przez bank skupu i sprzedaży wartości dewizowych jako czynności bankowych, chociaż umowa ta dotyczy współpracy pomiędzy centralnymi bankami państw. Na wstępie należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06,; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji w istocie błędu co do wykładni prawa, ale błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących tego, że umowa, której żądał skarżący dotyczyła innej informacji niż tej którą wskazał Sąd I instancji, a więc nieprawidłowości o charakterze procesowym. Oczywistym jest, że nie jest dopuszczalne, aby w skardze kasacyjnej zastępować zarzut naruszania prawa procesowego przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2025 r., sygn. akt III FSK 466/24).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.