III OSK 1643/22

III OSK 1643/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 110/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOA/1849/Oś/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO") z 24 listopada 2021 r. nr KOA/1849/Oś/21 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 zasądził od SKO na rzecz Spółki kwotę 14 345 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W piśmie, które wpłynęło do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: "Marszałek") 20 lutego 2020 r. strona skarżąca, w odpowiedzi na pismo z 30 stycznia 2020 r., znak OS-WO-III.7253.102.2019.BZ w załączeniu przesłała tabele z wynikami pomiarów stabilizatu 19 05 99 z instalacji MBP w [...] z instalacji MBP w W. przy ul. [...] oraz z instalacji MBP w [...] sporządzone oddzielnie dla składowiska odpadów z miejscowości [...] w gminie [...] oraz dla składowiska odpadów w miejscowości [...] w gminie [...]. W załączeniu ww. pisma, Spółka przedstawiła opinię prawną sporządzoną przez prof. dr hab. M. W. potwierdzającą według Spółki, prawidłowość uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przez Spółkę.
W dniu 27 stycznia 2021 r. Marszałek wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy dnia z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 2127 ze zm., dalej: "p.o.ś.") w sprawie wydania decyzji określającej opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą ze złożonego 23 kwietnia 2020 r. wykazu zawierającego informację o zakresie korzystania ze środowiska za 2019 r.
Decyzją z 13 kwietnia 2021 r. nr 540/21/OS, znak OS-WO-III.7253.102.2019.BZ Marszałek orzekł o wymierzeniu Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] oraz w miejscowości [...] za 2019 r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy należną opłatą, a opłatą wynikającą z przedłożonego 23 kwietnia 2020 r. "wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" za 2019 r. w kwocie 352 734 zł.
SKO decyzją z 24 listopada 2021 r., znak KOA/1849/Oś/21, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymało w mocy decyzję Marszalka z 13 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490, dalej: "rozporządzenie") określono, że dla rodzajów odpadów o kodach 19 05 99 (inne niewymienione odpady) i 19 06 04 wytwarzanych w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych będących stabilizatem mającym wartość AT4, rozumianą jako aktywność oddychania stanowiącą parametr wyrażający zapotrzebowanie na tlen próbki odpadów przez 4 doby, poniżej 10 mg O2/g suchej masy, straty prażenia mniejsze niż 35% oraz zawartość węgla organicznego mniejszą niż 20% suchej masy wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku stanowi 0,25 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku określonej dla rodzajów odpadów o tych kodach.
Zdaniem SKO, istotnym jest też - § 3 ust. 3 rozporządzenia - że spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2, potwierdza się badaniami laboratoryjnymi wykonanymi raz w miesiącu, a po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach - raz na kwartał, przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przy czym próbki do badań pobiera przedstawiciel tego laboratorium.
SKO oceniając zaskarżoną decyzję wskazało, że zasadniczym problemem jaki występuje w sprawie jest określenie sposobu ustalenia należnej opłaty z tytułu korzystania ze środowiska w zmniejszonej wysokości z uwagi na spełnianie odpowiednich parametrów przez odpady składowane na składowiskach prowadzonych przez stronę. Organ I instancji wszczynając postępowanie uznał, że w złożonych wykazach występuje nieprawidłowość w postaci wskazania masy odpadów spełniających wymogi rozporządzenia, które to odpady jednak nie posiadały stosownych badań w całym okresie objętym wykazem. Tak więc zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania. Zdaniem organu II instancji, z konstrukcji przepisu § 3 rozporządzenia wynika, że pomniejszenie opłaty następuje w stosunku do tych odpadów (ich masy), które spełniają określone parametry, co ma zostać potwierdzone odpowiednimi badaniami wykonywanymi raz w miesiącu. W przypadku gdy kolejne 12 badań potwierdzi parametry odpadów, podmiot zobowiązany może wykonywać badania z mniejszą częstotliwością (co kwartał). Z przepisów tych wynika, że składowanie odpadów może być stanem ciągłym, a więc, że odpady będą pozostawały na składowisku przez dłuższy czas. Przez ten czas koniecznym jest uiszczanie z tego tytułu opłaty.
W ocenie organu II instancji, odpady złożone na składowisku np. w grudniu danego roku, spełniające parametry określone w rozporządzeniu, uprawniają do zastosowania opłaty pomniejszonej za ten rok w stosunku do masy tych odpadów. Zastosowanie tej pomniejszonej stawki opłaty w następnym roku oznacza jednak konieczność kontynuacji badań w zakresie parametrów tych odpadów w celu potwierdzenia, że odpady te są mniej wpływające na środowisko. Tak więc w następnym roku po umieszczeniu odpadów opłata za korzystanie ze środowiska wymaga potwierdzania co miesięcznymi badaniami zachowania parametrów. Nieosiągnięcie przez odpady parametrów, choćby w jednym miesiącu, oznacza, że w danym roku odpady oddziaływały na środowisko w stopniu wykraczającym poza zakres uprawniający do ulgi.
Umieszczenie zaś opadów na składowisku w innych miesiącach roku musi oznaczać, że przez cały okres składowania odpadów w danym roku niezbędnym jest aby odpady te spełniały odpowiednie parametry, co powinno być potwierdzone badaniem wykonanym raz w miesiącu. Skoro opłata związana jest z rokiem umieszczania odpadów na składowisku, to przez ten cały okres odpady powinny spełniać parametry pozwalające zastosować stawkę obniżoną.
Zdaniem SKO, prawodawca wyraźnie określił, że badania mają potwierdzać spełnienie parametrów w kolejnych miesiącach dla możliwości zastosowania ulgi w postaci zmniejszenia częstotliwości tych badań. Prawo przewiduje konieczność ciągłego monitoringu parametrów dla uzyskania ulgi. Z tej okoliczności oraz z charakteru opłaty (jej coroczności) należy wywodzić, że spełnienie parametrów musi odnosić się do całego w danym roku okresu składowania opadów.
Według organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na danych co do ilości odpadów w konkretnym roku, przedstawionych przez stronę w wykazach. Okoliczność ta nie jest przez stronę kwestionowana. Zastosowanie przez stronę opłaty pomniejszonej do części odpadów, w stosunku do których nie przeprowadzono raz w miesiącu badań w całym okresie ich składowania w danym roku, spowodowało prawidłowe wszczęcie przez organ I instancji postępowania w celu ustalenia prawidłowej wysokości opłaty (ustalenia różnicy pomiędzy opłatą należną a określoną w wykazie). Organ I instancji zastosował prawidłowe stawki, ustalając w decyzji opłatę stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu. Prawidłowość zaskarżonej; decyzji oznacza konieczność utrzymania jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO zwróciło uwagę, że związane są one zasadniczo z odmienną wykładnią przedstawionych na wstępie decyzji przepisów. Według organu odwoławczego, strona nie uwzględnia w swym stanowisku tego, że przedmiotowa opłata uiszczana jest za dany rok korzystania ze środowiska.
W ocenie SKO, w swoim odwołaniu strona podkreśla, że w instalacjach MBP nie były w określonych miesiącach wytwarzane odpady tak więc nie było możliwości wykonywania badań. Strona nie dostrzega jednak faktu, że opłata związana jest ze składowaniem odpadów, a nie ich wytwarzaniem. Badanie dokonywane jest w stosunku do składowanych odpadów, a więc odpadów rzeczywiście znajdujących się na składowisku. To w stosunku do tych umieszczonych już odpadów wymogiem - w celu pomniejszenia opłaty - jest konieczność zweryfikowania ich parametrów. Kwestie związane z uwarunkowaniami techniczno-technologicznych związanymi z eksploatacją oraz charakterystyką techniczną instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (instalacje MBP) nie mają znaczenia dla sprawy, w której istotnym jest jedynie posiadanie przez odpady odpowiednich parametrów w celu możliwości zastosowania opłaty pomniejszonej. Z tego względu nie mają również znaczenia dowody przedstawione w tym zakresie przez stronę.
Odnośnie do zarzutu zastosowania przepisów rozporządzenia, które utraciło moc, organ odwoławczy wskazał, że opłata jest ustalana w stosunki do danego roku przy zastosowaniu stawki obowiązującej w danym roku. Organ był obowiązany stosować przepisy określające wykazy, które strona miała za dany rok przedłożyć.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ II instancji przyznał rację stronie, że organ I instancji nie dokonał prawidłowego odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez stronę. Nie dokonano zwłaszcza w tym zakresie pogłębionej wykładni zastosowanych przepisów w kontekście argumentacji strony i przedstawionej opinii prawnej. Zdaniem SKO, uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż jak przedstawiono to w uzasadnieniu niniejszej decyzji, organ I instancji prawidłowo wyłożył i zastosował przepisy. Argumentacja strony nie zmieniła ustaleń w tym zakresie i wystarczającym było odniesienie się do niej w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, które skutkowałyby koniecznością ich rozstrzygnięcia na korzyść strony. W ocenie organu odwoławczego, dokonana wykładnia, w tym przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, jest oczywista, a stanowisko strony stanowi nieuprawnioną polemiką opartą na błędnych założeniach.
Odnośnie do kwestii naruszenia art. 10 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 27 stycznia 2021 r. wyznaczające stronie 14 dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Strona skorzystała ze swego uprawnienia składając pismo z 8 marca 2021 r. W sprawie nie doszło do naruszenia uprawnień strony co do czynnego udziału w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 297 p.o.ś. w zw. z art. 274 ust. 5 p.o.ś. art. 286 ust. 3 p.o.ś. oraz art. 66 ust. 1 i 67 ust. 1 i 2 u.o. przez błędną wykładnię polegającą na braku rozróżnienia opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku i opłaty podwyższonej oraz powiązanie opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku z okresem składowania odpadów;
- § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na nadaniu im treści sprzecznej z art. 217 Konstytucji;
- § 3 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, dotyczących daniny publicznej, przez błędną wykładnię dokonaną na niekorzyść podmiotu zobowiązanego;
- art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji wymierzającej opłatę za korzystanie ze środowiska w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat", o pomimo, że skarżąca przedłożyła ten wykaz zwierający prawidłowe i nie budzące zastrzeżeń informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i uiściła te opłaty w prawidłowej wysokości;
II. przepisów postępowania, tj.:
- art. 7a k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej;
- art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolne i arbitralne pominiecie dowodów przedstawianych przez skarżącą;
- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Zdaniem Sądu, analiza akt organu II instancji oraz uzasadnienia jego decyzji nie wskazuje, by SKO uczyniło zadość wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny całokształtu materiału dowodowego przy orzekaniu (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że organ odwoławczy pominął dowody i twierdzenia przedstawione przez Spółkę w tym w szczególności dwie opinie prawne oraz: opinię technologiczną dr inż. P. M. dotyczącą wybranych zagadnień regulowanych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska i opinię ekspercką obejmującą określenie spełnienia wymogów regulowanych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490) przez odpady o kodach 19 05 99 i 19 06 04 powstających w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych przedstawioną przy piśmie strony w postępowaniu odwoławczym z 17 maja 2021 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji SKO było naruszenie przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jest przedwczesne. Dopiero, bowiem usunięcie wątpliwości dotyczących legalności wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach (w tym dowodach przedstawionych przez stronę), pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości. Sąd zwrócił uwagę, że pomimo wyraźnie sformułowanych w czterech opiniach specjalistycznych wniosków podtrzymanych w odwołaniu oraz w pismach procesowych skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie analizowano tych opinii. Zdaniem Sądu I instancji, pominięcie przy podejmowaniu decyzji, czterech opinii przedstawionych przez skarżącą, stanowiło o poważnym uchybieniu przez organ odwoławczy zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. W tej sytuacji nie można uznać, że organ odwoławczy wszechstronnie rozważył i prawidłowo ustalił, że wystąpiły przesłanki do wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] oraz w miejscowości [...] za 2019 r.
Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu II instancji rozpoznającego sprawę merytorycznie w jej całokształcie, będzie ponowne ustosunkowanie się do wszystkich istniejących dowodów, pełne wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości. Niedostrzeżenie dowodów zgłoszonych przez stronę czyniło rozpatrzenie sprawy wadliwym, co stanowiło o zasadności przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazane powyżej naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Według Sądu, następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji SKO w Warszawie z 24 listopada 2021 r.
Sąd I instancji stwierdził, że dopiero usunięcie wątpliwości związanych z treścią dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, których organ odwoławczy nie omówił w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach, pozwoli na stwierdzenie, że organ ten wypełnił przesłanki prawidłowego działania wynikające z obowiązków określonych przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
SKO wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że:
- każdy dowód złożony przez stronę wymaga szczegółowego odniesienia się do niego przez organ, bez wstępnej weryfikacji znaczenia takiego dowodu dla sprawy oraz poprzez:
- opinia prawna przedłożona przez stronę powinna być traktowana jako dowód w sprawie,
2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepisy k.p.a., poprzez nie usunięcie wątpliwości związanych z treścią dowodów przedstawionych przez stronę, w sytuacji gdy dowody te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., przez brak wskazania, w jaki sposób dowody przedstawione przez stronę mogą mieć znaczenie dla sprawy.
Podnosząc powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W piśmie z 14 lipca 2022 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z 1 października 2025 r. Spółka oświadczyła, że podtrzymuje zajęte stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie wymierzenia spółce opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w kwocie 352 734 zł. W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji była co najmniej przedwczesna, gdyż:
- postepowanie administracyjne dotknięte było naruszeniem przepisów proceduralnych mającym "istotny wpływ na wynik sprawy";
- w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności oraz nie uzasadniono decyzji w sposób właściwy;
- organ odwoławczy pominął dowody i twierdzenia przedstawione przez spółkę (w szczególności 2 opinie prawne oraz 2 opinie technologiczne).
Zatem powodem uchylenia decyzji organu II instancji było naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W tzw. wytycznych dla organu, Sąd I instancji wskazał, że: "(...) obowiązkiem organu II instancji rozpoznającego sprawę merytorycznie w jej całokształcie, będzie ponowne ustosunkowanie się do wszystkich istniejących dowodów, pełne wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości. Niedostrzeżenie dowodów zgłoszonych przez stronę czyniło rozpatrzenie sprawy wadliwym (...)".
Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż nie każdy dowód złożony przez stronę wymagał szczegółowego odniesienia się do niego przez organ. Sąd błędnie uznał, że "(...) opinia prawna przedłożona przez stronę powinna być traktowana jako dowód w sprawie", gdyż, zdaniem organu, kwestia wykładni przepisów prawa nie należy do zagadnienia postępowania dowodowego. W związku z tym podniesiono również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., przez brak wskazania, w jaki sposób dowody przedstawione przez stronę mogą mieć znaczenie dla sprawy.
Zdaniem NSA, rozstrzygniecie Sądu I instancji jest prawidłowe (pomimo częściowo błędnego uzasadnienia) a w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
3. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Taka też była podstawa prawna w wyroku Sądu I instancji.
Czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2840/21). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 298/23).
W języku polskim słowo "dowód" jest wieloznaczne. Oznacza ono "okoliczność, rzecz dowodzącą czegoś, przemawiającą za czymś, wskazującą na coś, oznakę czegoś, świadectwo", jak również "środek służący do wykazania prawdziwości okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 1, Warszawa 1978, s. 443). Pojęcie dowodu może być rozumiane jako rezultat postępowania dowodowego (wyjaśniającego), jako czynność zmierzająca do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia (w tym znaczeniu mówi się o przeprowadzeniu dowodu), wreszcie jako środek dowodowy, czyli rzecz lub czynność, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, np. treść dokumentu, czy zeznanie świadka (por. C. Martysz, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 504). K.p.a. nie zawiera legalnej definicji "dowodu", jednak z reguły pojęcie to jest utożsamiane z pojęciem "środka dowodowego", przez który należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, czyli środki umożliwiające przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów, a tym samym prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Z pojęciem środka dowodowego wiąże się także pojęcie źródła dowodowego, którym jest osoba dostarczająca środek dowodowy lub rzecz, z której środek dowodowy wynika.
Wyniki procesu dowodzenia składają się na materiał dowodowy, który służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla konkretnej sprawy administracyjnej, a ściśle rzecz ujmując – twierdzenia uczestników postępowania o tych faktach, tj. wszelkiego rodzaju zdarzeniach, zjawiskach, stanach świata zewnętrznego i stanach psychicznych, takich jak zamiar, wola czy zgoda. W doktrynie pojawił się pogląd, że obok sfery faktów przedmiotem dowodu mogą być także tzw. zasady doświadczenia oraz – wyjątkowo – prawo obce, krajowe prawo zwyczajowe, a także mało znane, specjalistyczne działy prawa krajowego (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 222). Nie może być natomiast przedmiotem postępowania dowodowego kwestia właściwego stosowania prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1531/06), czyli w zasadzie kwestia wykładni, czy też interpretacji prawa polskiego.
Zatem w niniejszej sprawie istotną kwestią jest przesądzenie, czy wskazane przez Sąd I instancji w tzw. wytycznych dla organu uzupełnienie postępowania dowodowego (tj. odniesienie się przez organ do argumentacji przedstawionej w dwóch opiniach prawnych oraz w dwóch opiniach technicznych) będzie konieczne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy organ w decyzji wskazał, że:
- na s. 6 i 7 decyzji wypowiedział się, co do stanowiska strony, jak i przedstawionych przez nią dowodów;
- przedstawienie przez stronę opinii prawnych należy traktować w jako jej stanowisko, co do treści i rozumienia przepisów a nie jako "dowód" w rozumieniu art. 75 k.p.a.;
- organ odniósł się do stanowiska prawnego strony w decyzji (ostatni akapit s. 6 i pierwszym na s. 7);
- opinii prawnych co do prawa polskiego nie można traktować jako "opinii biegłych", gdyż rolą organu jest znać i stosować prawo polskiego, jako prawo powszechnie obowiązujące.
4. Zdaniem NSA, rację ma organ administracji wskazując, że opinie prawne przedkładane w postępowaniu administracyjnym są stanowiskiem strony a nie dowodem w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ może je zupełnie zignorować lub odnieść się do nich w sposób powierzchowny (tak jak w niniejszej sprawie).
W orzecznictwie wskazuje się, że opinia prawna nie może być uznana za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2610/15; wyrok WSA w Szczecinie z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 769/17). Opinia prawna stanowi dokument prywatny i oceniając go jako taki organ może jedynie uznać, iż wskazuje się w nim na określone poglądy, które w tym temacie prezentuje konkretna osoba sporządzająca tę opinię.
W jednym z wyroków NSA wskazał, że : "(...) opinie nie dotyczyły sfery ustaleń faktycznych, lecz stanowiły ocenę zgodności planowanej inwestycji z prawem, tj. z aktem prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, oraz sprowadzały się do interpretacji samego aktu prawnego, więc dotyczyły kwestii, które rozstrzygają samodzielnie organy administracji, a następnie kontrolują sądy administracyjne bez konieczności sięgania po opinie (ekspertyzy). Skoro opinie dotyczyły sfery stosowania prawa, w tym zakresie nie są konieczne wiadomości specjalne, które stanowią przesłankę niezbędną dla przeprowadzenia dowodu z opinii i można je uznać jedynie za stanowiska stron bez konieczności przeprowadzania z nich dowodów" (por. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1692/14). Inaczej mówiąc, jeżeli opinie prawne odnoszą się do "interpretacji prawa" to nie są "dowodem z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. a organy mają obowiązek znać i prawidłowo stosować prawo a sąd administracyjny ocenić, czy wydane w takich warunkach decyzje są "zgodne z prawem".
W ocenie NSA, nie wszystko może być dowodem – lecz to tylko, co zostaje przedstawione w celu potwierdzenia okoliczności, która może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Co do zasady, dowodzeniu nie podlega treść prawa. Dowód służy potwierdzeniu stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Dlatego też opinia prywatna, której przedmiotem jest przepis prawa, nie stanowi dowodu w sprawie. Opinia biegłego nie może wkraczać w sferę wykładni norm prawnych. Wprawdzie przepisy prawne w sytuacji, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, pozwalają odwołać się do opinii biegłego, jednak ta reguła nie dotyczy opinii z zakresu prawa (z wyjątkiem prawa obcego). Rolą biegłego nie jest dokonywanie interpretacji pojęć prawnych ani też subsumcji stanu faktycznego pod określoną normą prawną. Prawo nie podlega dowodowi, ponieważ – jak głosi znana paremia – sąd (tu rozumiany także jako organ administracyjny) zna prawo (iura novit curia). Organ administracyjny nie może cedować swoich obowiązków w zakresie wykładni i stosowania prawa na podmiot zewnętrzny. Przeciwnie – organy powinny prowadzić postępowanie dowodowe w taki sposób, aby sfera wykładni i stosowania prawa pozostawała niedostępna dla opinii biegłego. W orzecznictwie powszechnym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt V ACa 754/19) wskazuje się, że za niedopuszczalne uznaje się przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia przez sąd obowiązującego stanu prawnego oraz zasad stosowania i wykładni obowiązujących przepisów prawa (iura novit curia). Z drugiej strony pamiętać trzeba, że nie można wykluczyć dowodzenia treści norm i zasad technicznych, taryf i cenników oraz innych ogłoszonych aktów prawnych, które mogą być znane tylko stronom procesowym. Przedmiotem dowodu są także fakty tzw. zasady doświadczenia, przez które rozumie się ogólne sądy, jak również wiadomości z zakresu poszczególnych dziedzin nauki, sztuki, techniki i przemysłu. Mają one służyć sądowi głównie do ustalenia okoliczności faktycznych i należytej ich subsumpcji pod przepisy prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 października 2007 r., sygn. akt SNO 68/07). Tezy te można również odnieść do sądownictwa administracyjnego i do analizowanej sprawy sądowoadministracyjnej.
To obowiązkiem organów, a później Sądu I instancji, jest dokonanie właściwej subsumpcji prawnej przedstawionych przez strony faktów z urzędu, biorąc pod uwagę prawo materialne mające zastosowanie w danym stanie faktyczny. Zatem obowiązek ustalenia i zastosowania właściwego prawa materialnego spoczywa na organie administracji a dopiero późniejsza kontrola prawidłowości zastosowania tych norm (tj. ocena zgodności z prawem) - na Sądzie I instancji.
5. W analizowanej sprawie, Sąd I instancji wskazał (s. 15 uzasadnienia), że:
- "(...) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd decyzji organu";
- "organ odwoławczy pominął dowody i twierdzenia przedstawione przez Spółkę w tym w szczególności dwie opinie prawne oraz opinię technologiczną";
- "(...) żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla spraw";
- "(...) w ocenie Sądu, dowody przedstawione przez stronę w dwóch opiniach prawnych oraz dwóch opiniach technicznych dotyczą istoty sprawy";
- "(...) organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strona przedstawia dowody, które w jej ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania";
- "Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, należało uznać za przedwczesne. Dopiero, bowiem usunięcie wątpliwości dotyczących legalności wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach (w tym dowodach przedstawionych przez stronę), pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości";
- "(...) pomimo wyraźnie sformułowanych w czterech opiniach specjalistycznych wniosków podtrzymanych w odwołaniu oraz w pismach procesowych skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie analizowano tych opinii. Pominięcie przy podejmowaniu decyzji, czterech opinii przedstawionych przez skarżącą, stanowiło o poważnym uchybieniu przez organ odwoławczy zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej".
Z kolei w skardze kasacyjnej wskazano, że:
- "Kolegium na stronie 6 i 7 decyzji wypowiedziało się, co do stanowiska strony, jak i przedstawionych przez nią dowodów. W ocenie Kolegium to odniesienie się było w zupełności wystarczające z punktu widzenia przedmiotu sprawy oraz treści stanowiska strony i zawartości tych dowodów";
- "Z powyższym zagadnieniem jest również związana kwestia błędnego rozumienia w niniejszej sprawie przepisów odnoszących się do kwestii nakładania danin publicznych. W niniejszej sprawie organy rozpatrywały sprawę z punktu widzenia przysługiwania stronie ulgi w należnej opłacie. Zasadą w polskim porządku prawnym jest ponoszenie opłat nałożonych przepisami prawa, nie zaś zwalnianie z tego obowiązku";
- "(...) przepisy w zakresie ulg należy interpretować ściśle, jako wyjątek od ogólnej zasady. Z tego też względu argumenty przestawione przez stronę są chybione, gdyż nie odnoszą się do meritum sprawy";
- "(...) opinii prawnych co do prawa polskiego nie można traktować jako opinii biegłych, gdyż to rolą organu jest znać i stosować prawo polskiego, jako prawo powszechnie obowiązujące. To samo należy odnieść do sądów administracyjnych.";
- "(...) kwestia wykładni przepisów nie należy do zagadnienia postępowania dowodowego, a samego rozstrzygania sprawy";
- (...) kwestie związane z uwarunkowaniami techniczno-technologicznych związanymi z eksploatacją oraz charakterystyką techniczną instalacji mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów (instalacje MBP) nie mają więc znaczenia dla sprawy, w której istotnym jest jedynie posiadanie przez odpady odpowiednich parametrów w celu możliwości zastosowania opłaty pomniejszonej. Z tego względu nie mają również znaczenia dowody przedstawione w tym zakresie przez stronę".
Kluczowym elementem analizowanej sprawy administracyjnej, wypływającym z treści przepisów i ich wykładni, była kwestia z jaką częstotliwością mają być przeprowadzane badania właściwości opadów w celu stwierdzenia możliwości skorzystania ze zmniejszonej stawki opłaty za ich składowanie. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że badania te należy przeprowadzać co miesiąc. Zdaniem organu: "(...) z uwagi na ustalenie opłaty w stosunku do danego roku kalendarzowego korzystania za środowiska, oczywistym jest, że w całym tym okresie odpady powinny być tak samo kwalifikowane (spełniać wymogi) co do oddziaływania na środowisko" (s. 5 skargi kasacyjnej). Inaczej mówiąc, organ uznał, że okoliczność niespełniania przez stabilizat warunków do zastosowania opłaty obniżonej w chociaż jednym miesiącu roku pozbawia możliwości zastosowania stawki obniżonej za składowanie odpadów. Zdaniem spółki, błędna jest wykładnia przepisu wskazującego na to, że odpady powinny być poddawane badaniom przez okres 12 miesięcy po ich umieszczeniu na składowisku, zaś możliwość zastosowania obniżonej stawki opłaty za korzystanie ze środowiska zależna jest od uzyskania 12 wyników badań jakościowych, spełniających wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia.
6. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu II instancji i wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie "przesądził" wykładni spornego § 3 rozporządzenia a jedynie nakazał "ponowne ustosunkowanie się do wszystkich istniejących dowodów" oraz "pełne wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości". Prawidłowo Sąd uznał, że dopiero usunięcie wątpliwości dotyczących legalności wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach (w tym dowodach przedstawionych przez stronę), pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości. Sąd I instancji wsadzał przy tym, że: "(...) pomimo wyraźnie sformułowanych w czterech opiniach specjalistycznych wniosków podtrzymanych w odwołaniu oraz w pismach procesowych skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie analizowano tych opinii. Pominięcie przy podejmowaniu decyzji, czterech opinii przedstawionych przez skarżącą, stanowiło o poważnym uchybieniu przez organ odwoławczy zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej".
W ocenie NSA, w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że postepowanie przed organem II instancji powinno zostać ponownie przeprowadzone, z kilku zasadniczych powodów.
Po pierwsze – nie ulega wątpliwości, że w sprawie przedłożono dwie opinie prawne oraz dwie opinie technologiczne. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w decyzji organu II instancji odniesiono się do "zarzutów odwołania" (s. 6 decyzji) wskazując na błędne rozumienie i wykładnię przepisów przez spółkę. Wskazano, że w sprawie "nie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej" a organ I instancji prawidłowo zastosował stawki ustalając w decyzji opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Takie twierdzenie nie oznacza jednak, że organ II instancji odniósł się w sposób prawidłowy do argumentów wskazywanych przez stronę. Pominięcie 4 dokumentów wskazywanych przez spółkę mogło mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że świadczy to o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie jest zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4/22).
Po drugie – nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że wskazane dokumenty (2 opinie prawne i 2 opinie techniczne) nie mają w sprawie istotnego znaczenia a "rolą organu jest znać i stosować prawo polskie" oraz, że "kwestia wykładni przepisów nie należy do zagadnienia postępowania dowodowego". Załączone do akt sprawy dokumenty (opinie i ekspertyzy) odnoszą się bowiem zarówno do stanu faktycznego, kwestii technologiczno-technicznych jak i stanu prawnego sprawy. Wskazuje się w nich między innymi na:
- to, że brzmienie § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie stawek opłat nie jest "jednoznaczne, precyzyjne i kompletne w stopniu pozwalającym na wyprowadzenie jedynej prawidłowej wykładni. Innymi słowy, przepis ten może prowadzić do rozbieżnych interpretacji";
- zasadę interpretowania wątpliwości prawnych (które właśnie wystąpiły w sprawie) na korzyść podmiotu zobowiązanego;
- "przyjęty przez Spółkę sposób zastosowania § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w sprawie stawek opłat w ocenie autora jest zgodny z celem regulacji dotyczących ponoszenia opłat za składowanie odpadów, a zatem Spółka ma podstawy prawne, by uważać, że dokonany przez nią sposób wyliczenia opłaty obniżonej jest prawidłowy";
- brak uzasadnienia dla comiesięcznego przeprowadzania prób w przypadku, gdy odpady wychodzące z instalacji MBP spełniają parametry zapisane w § 3 ust. 3 rozporządzenia w 12 kolejnych próbach wykonywanych z miesięczną częstotliwością; spełnienie tych wymagań pozwala na zmniejszenie częstotliwości badań do 1 na kwartał.
Zatem to nie jest tak, że brak odniesienia się do wskazanych problemów przez organ II instancji może być uzasadniony pełną i kompleksową "znajomością prawa" przez organ. Takie rozumienie przez organ II instancji roli organu w procesie wydawania decyzji przeczy zasadności i konieczności prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Może prowadzić do tego, że w istocie żaden argument prawny przeczący tezie organu nie będzie brany pod rozwagę, gdyż i tak "organ zna prawo" i je prawidłowo stosuje/interpretuje.
Po trzecie - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest konieczne dla późniejszego prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3235/18). Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że w tak istotnej kwestii jaką jest wymierzenia dla skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] oraz w miejscowości [...] za 2019 r. – konieczne będzie szczegółowe i kontekstowe odniesienie się do powoływanych przez stronę istotnych w sprawie dokumentów. Decyzja organu II instancji, jak słusznie uznał Sąd, nie została wydana po wszechstronnym ustaleniu, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiły przesłanki do wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.
Po czwarte – nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., przez brak "wskazania, w jaki sposób dowody przedstawione przez stronę mogą mieć znaczenie dla sprawy". Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 2368/24). W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił dlaczego uchylono decyzję organu II instancji oraz wskazał precyzyjnie na tzw. wytyczne dla organu przy ponownym rozpoznaniu spraw, nie przesądzając o kierunku rozstrzygnięcia sprawy przy wydawaniu ponownej decyzji administracyjnej w tym zakresie.
7. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.