III OSK 1642/22

III OSK 1642/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2441/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-10
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 722
art. 147 art. 148 ust. 1
Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2441/21 w sprawie ze skargi V. K. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 31 maja 2021 r., nr DKS-DKSZK.0128.496.2020.JC w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od V. K. na rzecz Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2441/21 oddalił skargę V. K. (dalej także jako: skarżąca) na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także jako: organ) z dnia 31 maja 2021 r., nr DKS-DKSZK.0128.496.2020.JC o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. skarżąca poinformowała organ o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu podmiotu nadzorowanego, tj. P. S.A. z siedzibą w W. Stwierdziła, że doszło do próby przejęcia P. S.A. przez zagraniczny fundusz oraz wycofania akcji Spółki z obrotu giełdowego, wywodząc, że od dnia 17 sierpnia 2018 r. wartość Spółki była celowo obniżana tak, by zagraniczny podmiot mógł ją nabyć znacznie poniżej faktycznej wartości. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz zadała szereg pytań dotyczących działań podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej także jako: KNF, Komisja) wobec podmiotu nadzorowanego, tj. P. S.A.
Decyzją z dnia 31 maja 2021 r., nr DKS-DKSZK.0128.496.2020.JC organ, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na następujące pytania zawarte w tym wniosku:
1) Czy Komisja Nadzoru Finansowego podejmowała jakiekolwiek działania, mające na celu zbadanie czy w związku z niezwykle istotnym spadkiem ceny akcji, a następnie przejęciem P. przez zagraniczny fundusz C., nie doszło do ewentualnych nadużyć i działania na szkodę dotychczasowych akcjonariuszy P. S.A.? Proszę wskazać, jakie działania zostały podjęte;
2) W jaki sposób sprawowany był nadzór KNF nad giełdową spółką P. S.A. w okresie od dnia 17 sierpnia 2018 r.?;
a) Czy Komisja z urzędu analizowała działania władz P., kurs akcji, raporty spółki i jakie były wyniki tej analizy?;
b) Czy Komisja otrzymywała zgłoszenia nt. nieprawidłowości w spółce P. oraz gwałtownego spadku kursu akcji, czy zgłoszenia były analizowane i jakie były wyniki tej analizy?;
3) Czy Komisja Nadzoru Finansowego skorzystała z możliwości przeprowadzenia kontroli w spółce P. S.A. i jakie były ustalenia z tej kontroli?;
4) Czy Komisja Nadzoru Finansowego:
a) analizowała skład akcjonariatu P. i jakie były wyniki tej analizy;
b) posiada wiedzę w jakim okresie trwało ewentualne przekroczenie, o którym mowa powyżej;
c) podejmowała działania, mające na celu ogłoszenie wezwania zgodnie z prawem przez podmioty, które przekroczyły 33% ogólnej liczby głosów;
d) podejmowała działania mające na celu uniemożliwienie wykonywania prawa głosu niezgodnie z prawem;
e) podejmowała działania mające na celu unieważnienie uchwał podjętych niezgodnie z prawem?;
5) Czy Komisja z urzędu analizowała działania zarządu spółki P. S.A. w okresie od dnia 17 sierpnia 2018 r., kiedy to do zarządu powołane zostały osoby reprezentujące podmioty z udziałem Skarbu Państwa, a zatem zobowiązane do dbania o interesy Skarbu Państwa oraz ich wpływ na notowania spółki, a także jej sytuację ekonomiczną, w tym w szczególności:
a) sprawozdania finansowe oraz raporty o liczbie sprzedanych mieszkań świadczące o zatrzymaniu działalności operacyjnej oraz o gwałtownym pogorszeniu się sytuacji finansowej spółki, pomimo trwającej hossy na rynku mieszkaniowym;
b) raporty o zatrzymaniu budów, wstrzymaniu sprzedaży mieszkań oraz wypowiadaniu zawartych już umów sprzedażowych;
c) raporty o wstrzymaniu realizacji dotychczasowej strategii oraz nieprzedstawieniu przez zarząd nowej strategii, pomimo wielokrotnych zapowiedzi powstania takowej;
d) sprzedaż budynków biurowych przy ulicy B. poniżej ich wartości księgowej, ponadto sprzedaż poprzedzona została unieważnieniem przetargu, na który złożono oferty korzystniejsze, od oferty przyjętej do realizacji;
e) brak raportów bieżących o sprzedaży składników majątku spółki, w tym nieruchomości, np. dwóch działek w Ł. z rozpoczętymi projektami;
6) Czy Komisja z urzędu analizowała działania związane ze sprzedażą spółki P. S.A. zagranicznemu funduszowi, tj. C., w tym w szczególności:
a) czy spółki z udziałem Skarbu Państwa otrzymały inne oferty zakupu ich pakietów, w tym np.: od H., jakie warunki cenowe zawierały te oferty oraz kto i na jakiej podstawie zdecydował o ich ewentualnym odrzuceniu;
b) zawarcie porozumienia pomiędzy akcjonariuszami, prawdopodobnie kontrolującymi niezgodnie z obowiązującymi przepisami, pośrednio lub bezpośrednio około 34% akcji w spółce P., ze stycznia 2019 roku (RB 8/2019);
c) spadek kursu spółki P. z 10 zł na 1,6 zł pod kątem możliwości manipulowania kursem akcji poprzez wyprzedaż znaczących pakietów akcji (w tym przez podmioty z G. P.);
d) które fundusze przystąpiły do wyprzedaży portfeli szczególnie w okresie pomiędzy podjęciem przez NWZA uchwały o emisji akcji serii T, a dniem podjęcia przez Radę Nadzorczą uchwały w sprawie ustalenia ceny emisyjnej akcji serii T oraz kto był nabywcą akcji w tym okresie;
e) uchwałę NWZA spółki P. S.A. o emisji akcji serii T z wyłączeniem prawa poboru dla dotychczasowych akcjonariuszy, szczególnie w zakresie ustalenia ceny emisyjnej oraz zasad przydziału akcji serii T;
f) uchwałę w sprawie ustalenia przez Radę Nadzorczą spółki P. S.A. ceny emisyjnej akcji serii T;
g) uchwałę zarządu spółki P. w sprawie przydziału akcji serii T C.;
h) stanowisko zarządu P. S.A. dotyczące wezwania do zapisywania się na sprzedaż akcji Spółki ogłoszonego w dniu 14 lutego 2020 roku oraz w dniu 1 grudnia 2020 roku przez C., w tym zwłaszcza uznania przez zarząd spółki ceny zaproponowanej w wezwaniu za godziwą;
i) uchwały w sprawie powołania przez C. w skład organów spółki P. M. G., G. J. oraz P. W. (NN), czyli osób pierwotnie powołanych do władz spółki P. głosami spółek z udziałem Skarbu Państwa, a tym samym zobowiązanych do reprezentowania interesów Skarbu Państwa.
Jak wskazał organ odmowa udostępnienia informacji publicznej w opisanym wyżej zakresie została uzasadniona obowiązkiem ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że choć wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej to nie oznacza to – na zasadzie automatyzmu – że wnioskowane dane publiczne winny podlegać udostępnieniu podmiotowi, który o to wnosi. Jak podkreślił bowiem organ, informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera, tak jak w niniejszym przypadku, określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu odpowiedź na postawione przez skarżącą we wniosku pytania objęta jest tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
Organ przywołał treść art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i podkreślił, że zgodnie z jego brzmieniem tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi.
W ocenie organu analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym z nich jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez określone osoby w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Drugim elementem jest zaś dookreślenie czego owe informacje mają dotyczyć, tj. wskazanie ich zakresu przedmiotowego. Organ wyjaśnił, że w tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru. Drugą kategorię informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią zaś informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego lub zagraniczny organ nadzoru, w szczególności informacje zawierające dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.
Organ zauważył, że w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi elementem składowym współkształtującym tajemnicę zawodową jest pojęcie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru". Zdaniem organu termin ten należy wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania postanowień i decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli, czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych.
Organ uznał, że skarżąca zwróciła się z żądaniem udzielenia informacji na temat bardzo skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych i dlatego ich udostępnienie oznaczałoby ujawnienie informacji na temat ewentualnych czynności nadzorczych podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w związku z działalnością spółki P. S.A., a takie informacje objęte są ochroną prawną.
Organ dodał, że jego zdaniem pojęcie "nadzoru" na gruncie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych Komisji Nadzoru Finansowego. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru.
W związku z powyższym organ stwierdził, że do czynności nadzorczych podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, które podlegają ochronie w oparciu o art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym należy zaliczyć aktywności Komisji Nadzoru Finansowego spełniające wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, bowiem swym zakresem obejmują działania Komisji Nadzoru Finansowego podejmowane w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi.
Organ uznał także, że zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uzasadnione w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 147 ustawy o obronie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, z których wynika, że organ nadzoru jest bezpośrednim adresatem obowiązku zachowania w konfidencjonalności tajemnic zawodowych, o których mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (zatytułowaną "odwołanie od decyzji") na powyższe rozstrzygnięcie organu i wniosła o udzielenie jej kompletnych odpowiedzi na wszystkie kwestie poruszone przez nią w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. Skarżąca podniosła, że w wyniku odmowy udostępnienia informacji w postaci wskazania czynności nadzorczych podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie posiadanych uprawnień oraz informacji uzyskanych przez pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi, ograniczone zostało jej prawo do dochodzenia naprawienia szkody z tytułu straty wielkich rozmiarów, przekraczającej 100 mln zł, w majątku akcjonariuszy spółki, w tym strat funduszy z udziałem Skarbu Państwa oraz drobnych polskich akcjonariuszy, prawdopodobnie spowodowanych działaniami osób powołanych do sprawowania pieczy nad majątkiem spółki P. S.A.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił twierdzeniem, że skarżąca w piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r., oznaczonym jako "odwołanie od decyzji" skorzystała równocześnie z dwóch środków zaskarżenia, mianowicie: z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi. W tej sytuacji w ocenie organu wniesiona skarga była "co najmniej przedwczesna i wymagająca odrzucenia". Natomiast argumentując wniosek o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2441/21 oddalił skargę skarżącej na decyzję organu z dnia 31 maja 2021 r., nr DKS-DKSZK.0128.496.2020.JC o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wśród ustaw zawierających przepisy dotyczące ochrony informacji liczną grupę stanowią ustawy chroniące informacje uzyskane w związku z wykonywanym zawodem lub działalnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nadzór nad rynkiem kapitałowym, jest sprawowany m.in. zgodnie z przepisami ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. I tak, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym Przewodniczący Komisji, jego Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy Urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji chronionych na podstawie odrębnych ustaw. Obowiązek ten trwa również po ustaniu pełnienia funkcji, rozwiązaniu stosunku pracy lub rozwiązaniu umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze. Stosownie z kolei do treści art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy Urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru oraz czynności związanych z prowadzeniem rejestru akcjonariuszy, w szczególności informację zawierającą: 1) dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej; 2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej; 3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach; 4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepis art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest chroniącym tajemnicę zawodową przepisem odrębnej ustawy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, a także przepisem określającym m.in. treść i zakres tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Z jego brzemienia wynika natomiast, że ów zakres obejmuje m.in. informację dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad regulowaną ustawą działalnością objętą nadzorem Komisji. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że zawarty w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym katalog podmiotów nadzorowanych jest katalogiem otwartym, co oznacza, iż w sytuacjach niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania rynku, działania nadzorcze mogą być kierowane w odniesieniu do innych podmiotów. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wedle punktu 7 tego artykułu podmiotami nadzorowanymi są m.in. emitenci, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 2 pkt 10 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, rynkiem regulowanym, o którym mowa w tej ustawie jest rynek regulowany w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi rynkiem regulowanym w rozumieniu ustawy jest działający w sposób stały wielostronny system zawierania transakcji, których przedmiotem są instrumenty finansowe dopuszczone do obrotu w tym systemie, zapewniający inwestorom powszechny i równy dostęp do informacji rynkowej w tym samym czasie przy kojarzeniu ofert nabycia i zbycia instrumentów finansowych oraz jednakowe warunki nabywania i zbywania tych instrumentów, zorganizowany i podlegający nadzorowi właściwego organu na zasadach określonych w przepisach ustawy, jak również uznany przez państwo członkowskie za spełniający te warunki i wskazany Komisji Europejskiej jako rynek regulowany.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącej zawierający pytania wymienione w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji został złożony do organu w dniu 23 grudnia 2020 r., a żądane w nim informacje dotyczą faktów (ewentualnych działań Komisji) mających miejsce przed tą datą, czyli w czasie, kiedy P. S.A. z siedzibą w W. była spółką giełdową – spółką, której akcje były dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na komunikat Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 sierpnia 2021 r. ws. decyzji podjętych w dniu 20 sierpnia 2021 r., podał, że wycofanie ww. akcji z obrotu giełdowego nastąpiło z dniem 10 września 2021 r.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że żądana informacja publiczna niewątpliwie dotyczy więc (ewentualnych) działań podejmowanych wobec P. S.A. z siedzibą w W. jako (1) podmiotu emitującego papiery wartościowe (akcje - art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o obrocie instrumentami finansowymi), czyli emitenta w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 2 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1129 z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie prospektu, który ma być publikowany w związku z ofertą publiczną papierów wartościowych lub dopuszczeniem ich do obrotu na rynku regulowanym oraz uchylenia dyrektywy 2003/71/WE, którego (2) akcje dopuszczono do obrotu na runku regulowanym. Co za tym idzie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacja ta dotyczy (ewentualnych) działań podejmowanych wobec "podmiotu nadzorowanego" w rozumieniu art. 5 pkt 7 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (emitent akcji – rynek regulowany). Sąd I instancji dodał, że z treści pisma, w którym zawarto pytania, wprost zresztą wynika, że dotyczy ono nieprawidłowości w funkcjonowaniu "podmiotu nadzorowanego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że informacja obejmująca sam fakt podjęcia przez Komisję jakichkolwiek czynności nadzorczych wobec podmiotu nadzorowanego jest "informacją dotyczącą tych czynności", a w konsekwencji objęta jest ona zakresem ochrony przewidzianej w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Upublicznienie nawet tylko faktu podjęcia działań nadzorczych może mieć wpływ na sytuację podmiotu nadzorowanego, choćby na jego wartość, a co za tym idzie, może godzić w interesy uczestników obrotu instrumentami finansowymi. Natomiast pytania postawione przez skarżącą w piśmie z 23 grudnia 2020 r., jak podkreślił Sąd I instancji, dotyczą konkretnego podmiotu nadzorowanego, tj. P. S.A. z siedzibą w W., odnoszą się do konkretnego okresu, dotyczą określonych dokumentów, transakcji, czy zamiany ceny akcji tej spółki w określonym czasie. Skarżąca domaga się także podania informacji o wynikach analiz i ustaleniach kontroli.
Zdaniem Sądu I instancji nie budzi więc wątpliwości, że informacja publiczna objęta pytaniami powołanymi w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, które zacytowano w części sprawozdawczej uzasadnienia, dotyczy czynności, które Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana jest podejmować w ramach sprawowania nadzoru nad rynkiem kapitałowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się z organem, że do czynności takich należy zaliczać wszelkie działania nadzorcze, zatem zarówno te podejmowane w prawnych formach decyzji administracyjnych, czynności materialno-technicznych, czy aktów o charakterze zbliżonym do generalnych aktów administracyjnych, jak i te, które trudno przyporządkować do prawnie lub doktrynalnie wyodrębnianych form działania administracji publicznej.
Sąd I instancji uznał, że błędnie wywodzi skarżąca naruszenie prawa materialnego, ponosząc, że art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie dotyczy organu, tylko osób wskazanych w art. 148 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał bowiem, że organ zastosował w sprawie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, który dotyczy osób pozostających z Komisją Nadzoru Finansowego w określonym stosunku prawnym, w tym osoby zajmującej stanowisko Przewodniczącego KNF. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 427/21, w którym dostrzeżono, że nakaz chronienia tajemnicy zawodowej określony w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jest uzasadniony tym, by dane, które są dostępne osobom wykonującym profesjonalne usługi na rynku finansowym nie zostały następnie ujawnione przez organ nadzoru, ponieważ osłabiłoby to wiarygodność działających w Rzeczypospolitej Polskiej instytucji finansowych.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że organ (1) dokonał poprawnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, (2) właściwie ocenił pytania skarżącej przywołane w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, dochodząc do trafnego wniosku, że obejmują one czynności, które Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana jest podejmować w ramach sprawowania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, a w konsekwencji (3) prawidłowo zastosował art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmawiając udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji nie dała powodów do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja jest zgodna z prawidłowo zinterpretowanymi i zastosowanymi przepisami prawa materialnego, a jej uzasadnienie odpowiada prawu i zawiera wyczerpujące wyjaśnienie powodów, z których organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca i zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w całości, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zachodzi podstawa do rozpoznania skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym w szczególności kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:
1) art. 147 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 i art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zachowania tajemnicy, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ochrony informacji określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczy informacji o czynnościach nadzorczych podejmowanych przez KNF wobec każdego podmiotu podlegającego nadzorowi KNF w świetle art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, a więc także w przypadku czynności nadzorczych nad emitentem papierów wartościowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do uznania, że tajemnica, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub informacja chroniona zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczy tylko czynności nadzorczych podejmowanych wobec podmiotu, który prowadzi regulowaną ustawą działalność objętą nadzorem KNF, a do tej kategorii nie zalicza się emitent papierów wartościowych, gdyż w świetle art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym nadzorowi podlegają dwie osobne kategorie podmiotów, a to podmioty prowadzące działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń oraz inne podmioty, w zakresie w jakim ciążą na nich określone w przepisach obowiązki związane z uczestnictwem w rynku kapitałowym, co przy zaliczeniu emitenta do tej drugiej kategorii, tj. innych podmiotów, co do których ciążą określone obowiązki związane z uczestnictwem w rynku, prowadzi do wniosku, że emitent nie jest podmiotem prowadzącym regulowaną ustawą działalność objętą nadzorem KNF, o której mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a tym samym informacje dotyczące czynności nadzoru nad emitentem papierów wartościowych nie są objęte tajemnicą i nie podlegają ochronie, przez co nie ma podstaw do odmowy udostępnienia tych informacji;
2) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, pomimo że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi;
II. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej przez skarżącą decyzji oraz niezasadne nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, a to z naruszeniem art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że czynności nadzorcze KNF podejmowane wobec emitentów papierów wartościowych są objęte tajemnicą, o której mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej przewidziana w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadziłaby do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadziłaby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez co doszło do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie utożsamił czynności nadzorcze wobec emitenta dokonywane na podstawie art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym z czynnościami podejmowanymi w ramach wykonywania nadzoru nad regulowaną ustawą działalnością objętą nadzorem Komisji, które objęte są przez art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wyraźnie odnosi się tylko do tych czynności nadzorczych, które dotyczą nadzoru obejmującego działalność regulowaną ustawą.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym przewiduje, że Komisja Nadzoru Finansowego sprawuje nadzór nad dwiema kategoriami podmiotów, tj. nad podmiotami prowadzącymi działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń (np. domy maklerskie) oraz nad innymi podmiotami w zakresie w jakim ciążą na nich określone w odrębnych przepisach obowiązki związane z uczestnictwem na tym rynku – i w tej kategorii mieszczą się emitenci papierów wartościowych. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym nie wprowadza samodzielnie tajemnic, a jedynie odsyła do tajemnicy zawodowej uregulowanej w innych przepisach. Z kolei w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przewidziano, zdaniem skarżącej kasacyjnie, tajemnicę wyłącznie co do tych czynności Komisji Nadzoru Finansowego, które są podejmowane w ramach nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą, co oznacza, że dotyczy wyłącznie czynności w ramach nadzoru nad podmiotami zaliczanymi do kategorii określanej w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jako podmioty prowadzące działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń. W ocenie skarżącej kasacyjnie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie przewiduje tajemnicy w odniesieniu do czynności w ramach nadzoru nad innymi podmiotami uczestniczącymi w rynku, w tym m.in. nad emitentami papierów wartościowych.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że bycie emitentem nie jest tożsame z prowadzeniem działalności regulowanej ustawą, a pracownicy emitentów nie świadczą usług na rynku finansowym (chyba że taki emitent jest np. domem maklerskim). Emitenci podlegają nadzorowi KNF, ale nie dlatego, że "prowadzą działalność regulowaną ustawą" czy "działalność objętą nadzorem", lecz dlatego, że są podmiotami, które "uczestniczą w rynku kapitałowym" (terminologia z art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym). Z kolei art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie odnosi się do "nadzoru nad podmiotami nadzorowanymi", lecz do nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą, co odpowiada tylko jednej z kategorii podmiotów określonych w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. W związku z powyższym w ocenie skarżącej kasacyjnie emitent papierów wartościowych nie prowadzi działalności regulowanej ustawą, a informacje związane z czynnościami nadzorczymi podjętymi przez KNF wobec emitenta nie są w związku z tym objęte tajemnicą i nie podlegają ochronie, a zatem nie było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 2 września 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenę zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy rozpocząć od przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie pierwszego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 147 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 722) w związku z art. 19 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1161) oraz w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 640) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że obowiązek zachowania tajemnicy, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ochrony informacji określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczy informacji o czynnościach nadzorczych podejmowanych przez KNF wobec każdego podmiotu podlegającego nadzorowi KNF w świetle art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, a więc także w przypadku czynności nadzorczych nad emitentem papierów wartościowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powinna prowadzić do uznania, że tajemnica, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub informacja chroniona zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dotyczy tylko czynności nadzorczych podejmowanych wobec podmiotu, który prowadzi regulowaną ustawą działalność objętą nadzorem KNF, a do tej kategorii nie zalicza się emitent papierów wartościowych, gdyż w świetle art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym nadzorowi podlegają dwie osobne kategorie podmiotów, a to podmioty prowadzące działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń oraz inne podmioty, w zakresie w jakim ciążą na nich określone w przepisach obowiązki związane z uczestnictwem w rynku kapitałowym, co przy zaliczeniu emitenta do tej drugiej kategorii, tj. innych podmiotów, co do których ciążą określone obowiązki związane z uczestnictwem w rynku, prowadzi do wniosku, że emitent nie jest podmiotem prowadzącym regulowaną ustawą działalność objętą nadzorem KNF, o której mowa w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, a tym samym informacje dotyczące czynności nadzoru nad emitentem papierów wartościowych nie są objęte tajemnicą i nie podlegają ochronie, przez co nie ma podstaw do odmowy udostępnienia tych informacji. Zarzut ten okazał się jednak nieskuteczny. Dokonana przez Sąd I instancja wykładnia przywołanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów jest, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, prawidłowa.
Istota omawianego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie uznania, że ochroną wynikającą z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi mogą być objęte informacje dotyczące czynności nadzoru nad emitentem papierów wartościowych. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że błędne jest rozumienie przepisu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przedstawione przez autora skargi kasacyjnej, w myśl którego tajemnica przewidziana w tym przepisie dotyczy wyłącznie czynności w ramach nadzoru nad podmiotami zaliczanymi do kategorii określanej w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkami kapitałowymi jako podmiotami prowadzącymi działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń i tym samym nie przewiduje tajemnicy w odniesieniu do czynności przeprowadzanych w ramach nadzoru nad innymi podmiotami uczestniczącymi w rynku, w tym nad emitentami papierów wartościowych, tj. także P. S.A. z siedzibą w W. Strona skarżąca kasacyjnie bowiem bezpodstawnie zawężyła zakres przedmiotowy art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wyłącznie do czynności prowadzonych w ramach nadzoru nad podmiotami prowadzącymi działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń.
Z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wynika, że tajemnica zawodowa dotyczy m.in. "czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru", Zakres działalności regulowanej ustawą określa art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym "Ustawa reguluje zasady, tryb i warunki podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi, prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w tym obrocie oraz wykonywanie nadzoru w tym zakresie". Z kolei "działalność w zakresie obrotu instrumentami finansowymi" reguluje ustawa o obrocie instrumentami finansowymi stanowiąc w art. 1 ust. 1, że ustawa ta "reguluje zasady, tryb i warunki podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie obrotu instrumentami finansowymi (...)". Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi reguluje również "wykonywanie nadzoru w tym zakresie", tj. w zakresie obrotu instrumentami finansowymi (art. 1 ust. 1) wskazując jednocześnie, że "podmiotem nadzorowanym" jest podmiot nadzorowany w rozumieniu ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (art. 3 pkt 37 i 34), co oznacza, że czynności tego podmiotu jako podmiotu nadzorowanego należy kwalifikować jako "działalność w zakresie obrotu instrumentami finansowymi". Katalog podmiotów nadzorowanych wskazany w art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym jest określony szeroko, przepis ten stanowi bowiem, że "Nadzorowi Komisji podlegają podmioty prowadzące działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń Komisji lub innego właściwego organu administracji, oraz inne podmioty - w zakresie, w jakim ciążą na nich określone w odrębnych przepisach obowiązki związane z uczestnictwem w tym rynku". Jest to ponadto katalog otwarty, skoro ustawodawca posłużył się w jego konstruowaniu sformułowaniem "w szczególności". Należy też zwrócić uwagę, że w punkcie 7 tego katalogu wymieniono określonych tam emitentów papierów wartościowych. Oznacza to, że w zakresie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru w granicach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru" mieszczą się również czynności emitentów papierów wartościowych. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że tajemnicą zawodową na rynku kapitałowym mogą być objęte także informacje dotyczące innych podmiotów niż te, które prowadzą działalność na rynku kapitałowym na podstawie zezwoleń Komisji Nadzoru Finansowego, tj. innych podmiotów – w zakresie w jakim ciążą na nich określone w odrębnych przepisach obowiązki związane z uczestnictwem w tym rynku, w tym także wedle art. 5 pkt 7 ustawy o nadzorze nad rynkami kapitałowymi, m.in. emitentów, których papiery wartościowe są dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym. Nie jest natomiast kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, że P.S.A. z siedzibą w G. była spółką, której akcje były dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym w okresie, którego dotyczy wniosek Spółki. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że informacje dotyczące czynności nadzorczych podjętych wobec ww. spółki podlegają ochronie przewidzianej w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.
Nie mógł także odnieść skutku drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, którego upatruje w uznaniu, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, pomimo że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.
W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, w tym art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie konsekwencją jego błędnej wykładni, a zatem w sytuacji, gdy brak podstaw do zakwestionowania wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Dodatkowo o nieskuteczności tego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w nieprawidłowej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ocenie treści wniosku skarżącej jako dotyczącego ujawnienia danych objętych tajemnicą zawodową, co z kolei stanowi ocenę jednego z istotnych dokumentów postępowania, która jako taka mogłaby być zwalczana zarzutem naruszenia przepisów postępowania, a nie – tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej – zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie okazał się niezasadny.
Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 3 § 1 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Dodać jednak należy, że o nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza również jego konstrukcja.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, czy art. 151 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146, art. 147, art. 149 § 1 i 1a, oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisów zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Skutecznego powiązania z przywołanymi przepisami o charakterze blankietowym nie mogło stanowić powiązanie zarzutu ich naruszenia z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i również nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Skutecznego powiązania nie mogło również stanowić powiązanie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 oraz 2 p.u.s.a., gdyż przepis ten także ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia ww. przepisów o charakterze blankietowym oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., co jak już wyżej wskazano nie mogło odnieść skutku. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję organu z dnia 31 maja 2021 r., nr DK-DKSZK.0128.496.2020.JC o odmowie udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.