III OSK 1695/22

III OSK 1695/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4159/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4159/21 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 października 2021 r., nr 632 w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., II SA/Wa 4159/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 22 października 2021 r., nr 632 w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z 22 lipca 2021 r., nr 41.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
W raporcie z 7 stycznia 2021 r., powołując się na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."), skarżący zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2005-2021 w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury.
Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ pierwszej instancji", "KSP") postanowieniem z 22 lipca 2021 r., nr 41, odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Odwołując się do akt osobowych skarżącego, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie wynika z nich, aby w latach 2005-2021 skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.). KSP uznał, że podejmowanie, co najmniej 6 razy w roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, powinno być interpretowane przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, w jakich działania te są podejmowane, a nie normalnego toku pełnienia służby. Niezbędne jest wystąpienie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zagrożenie nie może być abstrakcyjne, potencjalne, lecz musi być obiektywne i konkretne.
Według KSP, z zebranej dokumentacji (m. in. książek "Działań minersko-pirotechnicznych), wynika, że skarżący w 2018 i 2021 roku, brał udział w jednej czynności służbowej polegającej na przeszukaniu, pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, która dała wynik pozytywny i w której zaistniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Pozostałe czynności nie zakończyły się ujawnieniem materiałów wybuchowych, w związku z tym, zdaniem KSP, nie odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.
Organ pierwszej instancji podał, że w aktach osobowych skarżącego znajdują się "imienne karty wykonywanych czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu", zatwierdzone przez KSP, w których Naczelnik Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego KSP potwierdził, że skarżący wykonywał czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Stanowią one jednak "swoiste robocze potwierdzenie określonych faktów", nie zaś dokument stanowiący podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższania emerytury. KSP uznał, że karty imienne, jak również inne dokumenty zawierające podobne informacje zawsze podlegają weryfikacji w przypadku pisemnego zgłoszenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego oraz wystąpienia do przełożonego właściwego w sprawach osobowych z wnioskiem o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Zdaniem organu pierwszej instancji karty imienne znajdujące się w aktach osobowych skarżącego są dokumentem potwierdzającym, że był on członkiem [...], natomiast faktyczną podstawą uzasadniającą podwyższenie emerytury jest zaświadczenie wydane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, dopiero w momencie złożenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem z 22 października 2021 r., nr 632, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. i wyjaśnił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i potwierdza wyłącznie fakty albo stan prawny, który wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych. Podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczone i odformalizowane i nie znajdują w nim zastosowania te same reguły, co w postępowaniach w sprawach indywidualnych
Organ drugiej instancji uznał, iż to, że dane czynności wykonywane przez funkcjonariusza mają charakter operacyjno-rozpoznawczy, dochodzeniowo-śledczy, czy też są interwencjami mającymi na celu ochronę życia, zdrowia lub mienia nie oznacza automatycznie, że były wykonywane w warunkach o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Z przepisu § 4 pkt 1 tego rozporządzenia (w brzmieniu zgodnym z treścią wyroku TK z 27 maja 2014 r., U 12/13) wynika, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie to musi więc mieć charakter wyjątkowy i nie może być normalnym następstwem służby.
KGP wyjaśnił, że zaświadczenie o pełnieniu służby w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, może być wydane wówczas, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości wystąpienie konkretnych i rzeczywistych sytuacji szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia określonego funkcjonariusza z możliwością ustalenia daty, miejsca i przebiegu tych wydarzeń, przy jednoczesnym spełnieniu kryteriów ilościowych wynikających z ww. przepisu. Mając to na uwadze KGP wywiódł, że nie każde przeszukiwanie terenów, obiektów, pojazdów, pod kątem ujawnienia materiałów, (w tym więc także zakończone wynikiem negatywnym) oznacza, że było to zdarzenie, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z uwagi na zakres żądania skarżącego, organ nie jest uprawniony do badania, czy skarżący spełnia warunki do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl § 3 pkt 5 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi skarżącego do WSA w Warszawie, który opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Sąd Wojewódzki przyjął, za organem, że nie każde przeszukiwanie terenów, obiektów, pojazdów, pod kątem ujawnienia materiałów, (nawet zakończone wynikiem negatywnym) stanowi zdarzenie, o którym mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Świadczy o tym treść § 3 pkt 5 tego rozporządzenia, przewidującego podwyższenie podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera (minera - pirotechnika lub pirotechnika), jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, lub ich atrap, co najmniej przez 12 dni w ciągu roku.
Według WSA w Warszawie skarżący słusznie podniósł, że organy obu instancji nie uzasadniły dlaczego odmówiły mocy dowodowej trzem rocznym kartom służby, z których wprost wynika, że w latach 2018-2020 podejmował sześć razy, w każdym z tych lat, czynności w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Organy wyjaśniły co prawda, że przeszukanie pomieszczeń pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, zakończone wynikiem negatywnym, nie może być zakwalifikowane jako czynności o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Nie skonfrontowały jednak tego stwierdzenia z istotą zaświadczenia, a mianowicie z tym, że zaświadczenie jest wyłącznie potwierdzeniem faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie przez KSP, że imienne karty służby, podpisane przez bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza oraz przez niego samego, stanowią "robocze potwierdzenie określonych faktów" i podlegają weryfikacji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia (nie są więc dokumentami stanowiącymi podstawę do wydania zaświadczenia) oraz, że "faktyczną podstawą uzasadniającą podwyższenie emerytury jest zaświadczenie wydane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych dopiero w momencie złożenia przez policjanta prośby o rozwiązanie stosunku służbowego" w rzeczywistości oznacza, że treść zaświadczenia determinuje ocena, a więc wola przełożonego właściwego w sprawach osobowych, a nie treść dokumentów (ewidencji i rejestrów) dotyczących przebiegu służby policjanta.
WSA w Warszawie podkreślił, że w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy.
Sąd pierwszej instancji ocenił, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie KSP z 22 lipca 2021 r. naruszają prawo, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
Organ drugiej instancji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podstawy rozstrzygnięcia, tj. uchylenie się od wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd uznał, iż organy nie wyjaśniły odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2018-2020 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i użycie enigmatycznego sformułowania o nieskonfrontowaniu stwierdzenia dotyczącego braku podstaw do zakwalifikowania danej czynności jako czynności, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. z treścią zaświadczenia, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wszystkich wymaganych elementów, tj. niewskazanie wytycznych co do dalszego postępowania organów, pomimo uchylenia zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji nieudzielenie organowi jednoznacznych, zrozumiałych, precyzyjnych wskazówek zmierzających do usunięcia uchybień prawa, co wyklucza kontrolę instancyjną, jak też możliwość prawidłowego wykonania kwestionowanego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Kasator wnioskował dodatkowo o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać następujące elementy: "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Ustawodawca wprowadził do procedury sądowoadministracyjnej rygory, które powinien realizować każdy wyrok sądu administracyjnego, tak aby zawarte w nim rozstrzygnięcie mogło zostać zweryfikowane pod kątem racjonalności i zgodności z prawem. Chodzi zatem o pewną komunikatywność wydanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia, którą można stwierdzić jedynie wówczas, gdy zostaną ujawnione fakty, na których oparł się sąd, przepisy, z których wywiódł podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron, które rozważył w toku postępowania. Uogólniając należy przyjąć, że każde orzeczenie sądu administracyjnego powinno realizować konstytucyjny paradygmat sprawiedliwości proceduralnej sformułowany, jako element prawa do sądu w postanowieniach art. 45 ust. 1 Konstytucji. Uwzględnienie podanych założeń oznacza, że skuteczność kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wykazania, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie można ustalić podstawy faktycznej i prawnej zawartego w nim rozstrzygnięcia. Realizacja tego wymogu nie sprowadza się wyłącznie do historycznego zrelacjonowania przebiegu postępowania administracyjnego, treści decyzji, którą organ wydał w następstwie jego przeprowadzenia oraz powołania przepisów, które w ocenie sądu pierwszej instancji mają zastosowanie w sprawie. Obowiązek przedstawienia stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia jest spełniony wówczas, gdy sąd pierwszej instancji ujawni wszystkie elementy przeprowadzonego przez niego procesu stosowania prawa. Treść uzasadnienia powinna więc posiadać takie elementy, które pozwolą na odtworzenie kompletnego procesu kontroli zgodności z prawem kwestionowanego skargą działania organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji powinien przedstawić okoliczności faktyczne, które przyjął jako stan sprawy, przepisy prawa, które w jego ocenie znajdują zastosowanie w sprawie oraz treść wywiedzionych z nich norm prawnych, a następnie podać, jakie konsekwencje prawne dla oceny zgodności z prawem zakażonej działalności administracji publicznej, ma skorelowanie stanu sprawy z przyjętą podstawą prawną. Tylko uzasadnienie, które realizuje przedmiotowe wymogi pozwala stronom na wejście w polemikę z przedstawionymi w nim ustaleniami oraz ocenami prawnymi, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 23 października 2024 r., III OSK 4727/21). Wadliwe jest takie uzasadnienie wyroku, które zawiera co prawda wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale sformułowane w sposób lakoniczny i niedostatecznie jasny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wskazanych wcześniej wymogów nie realizuje. Sąd pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – konieczne jest wskazanie tych przepisów proceduralnych, którym uchybił organ orzekając w sprawie wraz ze wskazaniem, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów. Nie jest tym bowiem przywołanie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, bez konfrontacji ich z okolicznościami tej sprawy. Sąd nie wyjaśnił zatem w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia na tle konkretnego, zaistniałego w sprawie, stanu faktycznego.
Sąd uznał zasadność zarzutu braku wyjaśnienia przez organ odmowy mocy dowodowej trzem rocznym kartom służby, bez określenia jednak naruszenie jakiego przepisu to stanowi. Nie wyjaśnił też w jakim zakresie i dlaczego dowody te zasługiwały na uwzględnienie. Dodatkowo argumentacja Sądu w tym zakresie nie jest jasna. Sąd przywołuje bowiem wyjaśnienia organu, że przeszukiwanie pomieszczeń pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych, zakończone wynikiem negatywnym, nie może być zakwalifikowane jako czynność, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2015 r., ale jednocześnie zarzuca, że organy nie skonfrontowały tego stwierdzenia z istotą zaświadczenia. Na czym ta konfrontacja miałby polegać nie wiadomo, co czyni to stanowisko Sądu zupełnie niejasnym, niepoddającym się kontroli instancyjnej. Można jedynie zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu organ szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie, także określając kto (organ prowadzący postępowanie wyjaśniające) jest uprawniony do oceny czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej. Nadto wskazania wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie wykazuje konsekwencji w prezentowanym stanowisku, bowiem we wcześniejszej argumentacji podzielił stanowisko organu o braku podstaw do przyjęcia, że każde przeszukanie terenów, obiektów, pojazdów pod kątem ujawnienia materiałów wybuchowych (w tym także zakończone wynikiem negatywnym) oznacza, że było to zdarzenie, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi również brak jasnych i niebudzących wątpliwości wskazań co do dalszego postępowania, gdyż uniemożliwia, a przynajmniej w znacznym stopniu utrudnia wykonanie wyroku przez organ. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że w sytuacji takiej niejasności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, braku jednoznacznych wskazań dla organu przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, wykonanie wyroku i usunięcie wszystkich naruszeń jest w istocie niemożliwe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie dokona ponownej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, formułując tak argumentację, aby możliwa była jej ocena w toku kontroli instancyjnej.