III OSK 1641/21

III OSK 1641/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Mirosław Wincenciak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1747/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-03
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 996
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
1. obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 k.p.a. – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać istnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w przypadku, gdy już przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń;
2. pojawianie się przypadków akceptowania, stosowania mobbingu, naruszania godności ludzkiej pracowników szkoły i uczniów, dzielenia nauczycieli na skonfliktowane grupy, nierównego ich traktowanie, siania konfliktów i podziałów w szkole, braku współpracy z wszystkimi członkami wspólnoty szkolnej i rodzicami dzieci, sugerowania rodzicom składania skarg na konkretnych nauczycieli, rezygnacji z dialogu, mediacji i współpracy, czy wreszcie zakłócenia ciągłości i skuteczności w realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej szkoły pozwalały na zakwalifikowanie takiego stanu rzeczy jako przypadek szczególnie uzasadniony dający podstawy do odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1747/18 w sprawie ze skargi I. Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 2018 r., nr 1201/2018 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1747/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Z. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z 31 lipca 2018 r., nr 1201/2018, w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Zarządzeniem nr 1201/2018 z 31 lipca 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000 i 1349; dalej "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, 1000 i 1290; dalej "p.o." lub "prawo oświatowe") odwołał z dniem 31 lipca 2018 r. I. Z. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu podniósł, że powziął wiedzę o uchybieniach w pełni uzasadniających odwołanie I. Z. z ww. stanowiska, w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia, ponieważ dalsze sprawowanie przez nią funkcji Dyrektora prowadzi do realnego zagrożenia istnienia szkoły ze względu na brak prawidłowej realizacji celów wychowawczych, opiekuńczych i dydaktycznych. Wskazał, że I. Z. po przeprowadzonym konkursie, powierzone zostało stanowisko Dyrektora na okres kadencji od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. Po zmianie ustroju szkolnego, od 1 września 2017 r. do Szkoły Podstawowej [...] włączono Gimnazjum [...] w Warszawie. I. Z. - tak jak wszystkim innym dyrektorom szkół w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, do których włączono oddziały gimnazjalne - powierzono na okres dwóch lat, tj. od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r., stanowisko Dyrektora szkoły, z pominięciem procedury konkursowej, na podstawie art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, ze. zm.). Organ liczył na utworzenie przez Dyrektor spójnego organizmu szkolnego, tymczasem w wyraźny sposób widać, że I. Z. nie podjęła kroków, które miałyby doprowadzić do scalenia tych szkół. Zewnętrznym tego wyrazem jest choćby zaledwie kilkukrotna w ciągu roku szkolnego obecność I. Z. w budynku byłego Gimnazjum. Dyrektor nie uczestniczyła w żadnym spotkaniu z rodzicami Szkoły Podstawowej [...] na terenie budynku byłego Gimnazjum, ani nie spotkała się nigdy z pracownikami obsługi byłego Gimnazjum.
Organ wskazał, że rolą Dyrektora szkoły jest nie tylko zapewnienie prawidłowej realizacji funkcji dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej szkoły, ale także zarządzanie personelem szkoły, w taki sposób, aby funkcje szkoły były wypełnione, przy poszanowaniu wszelkich norm prawnych i społecznych. Co więcej, nie jest możliwe dokładne rozgraniczenie pomiędzy rozwiązywaniem i zażegnywaniem konfliktów, a budowaniem prawidłowych relacji i zapewnieniem właściwej, sprzyjającej rozwojowi szkoły współpracy pomiędzy wszystkimi członkami społeczności szkolnej. I. Z. nie tylko nie podjęła odpowiednich do zaistniałej sytuacji kroków, zmierzających do rozwiązania pojawiających się problemów, ale swoim działaniem i zachowaniem doprowadziła do sytuacji realnie zagrażającej bytowi szkoły. Większość nauczycieli (40 spośród 73) i 219 rodziców, nie widząc możliwości współpracy z Dyrektorem, wystąpiło w czerwcu 2018 r. na piśmie do organu prowadzącego z prośbą o natychmiastowe odwołanie I. Z. z zajmowanego stanowiska. Pod wnioskiem o odwołanie I. Z. ze stanowiska Dyrektora szkoły podpisy złożyło 40 nauczycieli, natomiast pod pismem wyrażającym poparcie dla Dyrektor podpisało się 16 nauczycieli.
Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego 22 czerwca 2018 r. wysłuchał I. Z. i przyjął pisemne wyjaśnienia w tej sprawie, wysłuchał przedstawicieli rodziców, którzy złożyli także pismo podpisane przez 219 rodziców z wnioskiem o odwołanie Dyrektor I. Z., wnioskował o zwołanie i uczestniczył 14 czerwca 2018 r. w Rady Pedagogicznej w Szkole Podstawowej [...], w tym przyjął wyjaśnienia od kilkudziesięciu nauczycieli uczestniczących i nieuczestniczących w tej Radzie, popierających i niepopierających działania Dyrektor. Organ zwrócił się do Dyrektor, aby odniosła się do zarzutów, lecz nie uzyskał żadnych propozycji poprawy sytuacji poza zapewnieniem, że zarówno ona jak i grupa zaangażowanych nauczycieli ciężko pracuje, zaś sytuacja, w której się znajduje, jest jej zdaniem głęboko niesprawiedliwa. Zdaniem organu Dyrektor nie zauważa powagi sytuacji.
Zdaniem organu wskutek działań Dyrektor I. Z. szkoła w sposób zagrażający realnie jej bytowi nie realizuje w prawidłowy sposób funkcji szkoły, tj. m.in.:
- organizuje pracę szkoły w sposób niezapewniający ciągłości i skuteczności pracy wychowawczej nauczycieli oraz osiągania pożądanych efektów w pracy dydaktycznej, dokonuje częstych zmian na stanowisku nauczyciela wychowawcy w trakcie trwania poszczególnych etapów edukacyjnych, dokonuje nieuzasadnionych zmian przydziałów nauczycieli uczących przedmiotów poszczególnych klas. Organ wskazał, że od 2013 r. średnie procentowe wyniki uczniów ze sprawdzianu sukcesywnie obniżają się, podczas gdy średnie wyniki uczniów szkół publicznych i niepublicznych w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pozostają na stałym poziomie. Ma to negatywne oddziaływanie na efektywne wykonywanie zadań przez nauczycieli oraz skutkuje spadkiem poziomu bezpieczeństwa uczniów i rodziców. W roku szkolnym 2016/2017 ze szkoły odeszło 82 uczniów, a w 2017/2018 liczba uczniów w Szkole Podstawowej [...] zmniejszyła się o 17 osób. Podniósł, że dyrektor nie przekazuje na bieżąco nauczycielom wykonującym pracę w budynku przy ul. G. informacji o działaniach Dyrektor dotyczących uczących się tam uczniów, nie odpowiada na zapytania nauczycieli oraz wicedyrektora pracującego w tej lokalizacji przekazywane w sms czy e-mailu, pomimo zakupionego dziennika elektronicznego w lokalizacji na ul. Bokserskiej 30 nie jest on wykorzystywany do prowadzenia dziennika; ilość tworzonej przez nauczycieli na prośbę Dyrektor dokumentacji, a nie wymaganej przez przepisy prawa oświatowego powoduje, że nauczyciele mają nałożone dodatkowe obowiązki, które nie wpływają bynajmniej na poprawę jakości funkcjonowania szkoły;
- współpraca Dyrektor z Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców nie zapewnia stworzenia w szkole przestrzeni do dialogu i współpracy uczniów, nauczycieli i rodziców; nie jednoczy grona pedagogicznego wokół realizacji zadań szkoły. Organ stwierdził, że działania Dyrektor doprowadziły do podziału członków Rady Pedagogicznej na dwa obozy - popierający i niepopierający sposób zarządzania szkołą oraz do eskalacji konfliktu na poziom, który jest obecnie nieakceptowalny przez całą społeczność szkoły. W ocenie organu powoduje to destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły poprzez dużą fluktuację kadry pedagogicznej i pracowników niepedagogicznych, czego skutkiem jest nieprawidłowe realizowanie funkcji szkoły, co uwidacznia się także w wynikach nauczania. Organ stwierdził, że kontakt nauczycieli, z Dyrektor jest utrudniony (z wyjątkiem wąskiego grona osób, które cieszy się zaufaniem Dyrektor). Zasadniczo na spotkania należy umawiać się z Dyrektor pisemnie. Także umówione wcześniej w formie pisemnej spotkania Dyrektor I. Z. przeprowadza z dużym opóźnieniem czasowym. Organ wskazał, że Dyrektor szkoły dopiero po dwóch pisemnych prośbach w połowie października przekazała wychowawcom opinie psychologiczne dotyczące uczniów klas siódmych, które to opinie są niezbędne do prawidłowej realizacji procesu edukacji; zarzucił, że Dyrektor uniemożliwia nauczycielom realizację obowiązku podnoszenia kwalifikacji zawodowych, jako formę rozwiązania problemów Dyrektor często wskazuje rodzicom możliwość złożenia skargi na wychowawcę, z pominięciem próby nawiązania komunikacji i włączenia mediatora;
- Dyrektor nie wywiązuje się ze swoich obowiązków w zakresie kształtowania właściwych relacji interpersonalnych, tworzenia klimatu sprzyjającego efektywnej pracy z uczniami i zapobiegania mobbingowi. Wskazał, że w szkole panuje atmosfera zastraszania i nierównego traktowania nauczycieli poprzez działania stanowiące przejaw posiadanych uprawnień kierowniczych w ramach stosunku pracy, wydawanie pracownikom poleceń służbowych treścią i formą uchybiających godności człowieka, czy formułowanie nieprawdziwych i obraźliwych oskarżeń. Organ stwierdził, że Dyrektor, która jest odpowiedzialna za przeciwdziałanie mobbingowi w szkole, sama stosuje zachowania noszące znamiona mobbingu
w stosunku do nauczycieli i innych pracowników szkoły; nie stworzyła mechanizmów pozwalających na zapobieganie mobbingowi; obowiązująca w szkole polityka antymobbingowa nie opisuje trybu postępowania w przypadku podejrzenia dopuszczenia się tego typu zachowań przez Dyrektora szkoły oraz nie zapewnia bezstronności działania zespołu powołanego do rozstrzygania tych kwestii.
W ocenie organu Dyrektor nie wypełnia obowiązków wynikających z art. 6 ustawy - Karta Nauczyciela polegających na kształceniu i wychowywaniu młodzieży w atmosferze szacunku dla każdego człowieka, czy art. 11 ustawy - Kodeks pracy, tj. obowiązku poszanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika przez pracodawcę. Z posiadanych przez organ informacji wynika, że Dyrektor "zarządza strachem" przy braku umiejętności radzenia sobie z problemowymi zachowaniami uczniów, do których, zamiast działań z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wzywa się policję, bądź straż miejską. Zdarzyło się także, że po przybyciu straży miejskiej wezwanej ze względu na trudnego ucznia, z gabinetu wyproszono obecnych tam psychologa i pedagoga szkolnego. Natomiast według dyrektor uczeń nie chciał, aby podczas rozmowy obecny był psycholog lub pedagog. Organ wskazał, że niepokojące sygnały dotyczą sytuacji związanych z zaburzeniami w przekazie informacji o zastępstwach nauczycieli.
W ocenie organu odwołanie I. Z. jest w pełni uzasadnione w kontekście utraty przez Dyrektor umiejętności zarządzania szkołą, niespełniania przez szkołę swoich funkcji, a także obawą o zdrowie pracowników szkoły i bezpieczeństwo powierzonych ich opiece uczniów oraz skalą zjawiska. Organ stwierdził, że praca nauczycieli w ciągłym stresie i zastraszeniu, zagraża ich zdrowiu i życiu, ale ma przede wszystkim ogromny wpływ na bezpieczeństwo uczniów znajdujących się pod ich opieką. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że I. Z. utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn zarówno etycznych, jak również świadczących o rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na niej obowiązków. Sposób pełnienia funkcji oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowią zdaniem organu zagrożenie dla interesu publicznego. Brak efektywnej współpracy z radą pedagogiczną, uniemożliwianie podnoszenia kwalifikacji zawodowych nauczycielom, fluktuacja kadr, skutkująca brakiem efektywności w procesie dydaktycznym, zagrożenie dla procesu wychowawczego, opiekuńczego i dydaktycznego przez nieuzasadnione zmienianie wychowawców klas i nauczycieli, powoduje, że jedynym rozwiązaniem w przedmiotowej sytuacji jest odwołanie I. Z. ze stanowiska Dyrektora szkoły w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Organ stwierdził, że w czerwcu 2018 r. wystąpiły liczne zdarzenia potwierdzające okoliczności, że nie jest możliwe pełnienie przez I. Z. funkcji Dyrektora i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji z uwagi na zagrożenie interesu społecznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Celowe jest zdaniem organu odsunięcie nauczycielki od wykonywania obowiązków Dyrektora z uwagi na istnienie szczególnego wypadku naruszeń w rzetelności, praworządności, celowości, a także efektywności wykonywania obowiązków Dyrektora, prowadzących do destabilizacji szkoły i uniemożliwiających realizację celów szkoły.
Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła skarżąca. W obszernym uzasadnieniu podniosła m.in., że o większości rzekomych zarzutów dowiedziała się z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i nigdy nie stworzono jej okoliczności ustosunkowania się do nich. Podała m.in., że nie dopuściła się żadnego zaniedbania w organizacji pracy szkoły i kierowaniu nią, nie wykazała się naganną postawą, zatem nie zachodzą żadne szczególnie uzasadnione przypadki do odwołania z pełnionej funkcji, w dodatku w trybie natychmiastowym.
W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym zarządzeniu.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie naruszył art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, jak też przepisów prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył ww. przepis, a także art. 66 ust. 2 p.o. Stwierdził, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które powinno być interpretowane wąsko. O tego rodzaju przypadku można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnej poważnej przyczyny, która powoduje, że nie jest możliwe dalsze wykonywanie przez dyrektora funkcji, albowiem prowadziłoby to do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ustawodawca zawęził zatem zakres stosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. do sytuacji wyjątkowych (nadzwyczajnych). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie zdarzenia (działania, zaniechania), które wywołują, czy sprowadzają destabilizację i konieczne jest natychmiastowe pozbawienie funkcji kierowniczej przed zakończeniem okresu, na który dyrektor został powołany, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ miał podstawę, aby stwierdzić, że sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z zaskarżonego zarządzenia i materiału dowodowego wynika, że niepomyślna współpraca dyrektora i większej części nauczycieli ma znaczące i niekorzystne przełożenie na sytuację uczniów i funkcjonowanie całej szkoły. Przedstawione przez organ problemy, jakie się pojawiły od czasu, gdy do szkoły włączono oddział gimnazjalny, dotyczące tak organizacji pracy w szkole, jak i współpracy Dyrektora z Radą Pedagogiczną, doprowadziły w istocie w czerwcu 2018 r. do sytuacji, w której organ zasadnie stwierdził, że dalsze sprawowanie przez I. Z. funkcji Dyrektora prowadzi do realnego zagrożenia istnienia szkoły ze względu na brak prawidłowej realizacji celów wychowawczych, opiekuńczych i dydaktycznych. Także Mazowiecki Kurator Oświaty w opinii z 16 lipca 2018 r. dostrzegł, że zarówno organizacja pracy, współpraca z Radą Pedagogiczna i Radą Rodziców, jak również kwestie kształtowania właściwych relacji interpersonalnych mogą prowadzić do destabilizacji pracy szkoły i powodować zagrożenie dla realizacji jej podstawowych zadań.
Wątpliwości w tym zakresie nie miał sam organ prowadzący szkołę, albowiem jednoznacznie stwierdził, że skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką stanowią zagrożenie dla interesu publicznego, a tym samym uniemożliwiają osiągnięcie celów szkoły i mogą doprowadzić do dalszej destabilizacji funkcjonowania, a nawet likwidacji szkoły. Organ wskazał przy tym na wycofywanie dzieci z oddziałów szkolnych, na co zwracali uwagę również rodzice. Zjawisko to jest znaczące. Niezależnie od tego sami rodzice wnioskują o odwołanie dyrektora, co nie jest zjawiskiem codziennym. Zdaniem Sądu samo żądanie przez rodziców czy nauczycieli odwołania dyrektora nie przesądza o przypadku szczególnie uzasadnionym, jednakże w aspekcie wszystkich okoliczności podniesionych w uzasadnieniu zarządzenia, stanowi okoliczność potwierdzającą zasadność podjętego przez organ zarządzenia.
Nadto organ w uzasadnieniu zarządzenia, poza szeregiem uchybień dotyczących samej organizacji pracy, czy relacji Dyrektora z nauczycielami, wskazał też, że powziął informacje, iż w szkole panuje atmosfera "zastraszania". Wskazano, że Dyrektor "zarządza strachem". Organ zwrócił przy tym uwagę na brak umiejętności radzenia sobie przez Dyrektora z problemowymi zachowaniami uczniów. Sąd ten zauważył, że w uzasadnieniu zarządzenia nie powołano konkretnej okoliczności w tym zakresie, jednakże wskazania wymaga, że akta sprawy zawierają pismo e-mail psychologa szkolnego z dnia 18 czerwca 2018 r., które zawiera pieczęć wpływu do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (20 czerwca 2018 r.). W ocenie Sądu treść tego pisma stanowiła samodzielną podstawę do zastosowania przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Jednym z zadań Dyrektora szkoły jest sprawowanie opieki nad uczniami, stworzenie warunków harmonijnego rozwoju, podejmowanie przez szkołę, a więc i dyrektora, działań w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności nie tylko dydaktycznej, ale i wychowawczej, opiekuńczej (art. 44 p.o.). Zapewnienie uczniom warunków niezbędnych do ich rozwoju. Pozyskana przez organ prowadzący szkołę od psychologa informacja o sposobie rozwiązywania przez Dyrektora sytuacji dotyczących problemowych zachowań uczniów mogła stanowić w ocenie Sądu samodzielną podstawę do natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji. Informacja ta, w kontekście obowiązku realizacji przez szkołę funkcji wychowawczej i opiekuńczej, mogła zostać uznana za niosącą zagrożenie dla realizacji tych podstawowych celów.
Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaszły podstawy do zastosowania przez organ prowadzący szkołę trybu nadzwyczajnego odwołania skarżącej ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia
i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądała zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miały wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., 145 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy na okoliczność relacji skarżącej z Radą Pedagogiczną, nauczycielami i rodzicami, zasad organizacji pracy w szkole okazał się być niekompletny, budzący wątpliwości i niewystarczający dla wyjaśnienia okoliczności sprawy niezbędnych dla odwołania skarżącej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., w konsekwencji czego ustalono nieprawidłowy stan faktyczny, a sąd administracyjny przyjął stan faktyczny i w oparciu "o ten stan sporządzone uzasadnienie Zarządzenia organu oparte głownie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej", nienależycie zweryfikowany przez organ, co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy zarządzenia organu wydanego z naruszeniem przepisów prawa;
b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a przejawiające się w tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, mimo iż dokonano ustaleń stanu faktycznego oderwanych od realiów niniejszej sprawy (ustalony stan faktyczny jest niezgodny ze stanem rzeczywistym), w szczególności poprzez przyjęcie, iż odwołana Dyrektor stosowała metodę zastraszania, zarządzania strachem czy mobbing oraz że dopuściła się innych rażących naruszeń, które mogły zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 p.o., i zagrażały interesowi publicznemu i dalszemu funkcjonowaniu szkoły, przyjęciu nieprawidłowej oceny faktów ustalonych przez organ prowadzący (w szczególności uznanie, że nastąpił przypadek szczególnie uzasadniony, podczas gdy organ powołał się na fakty związane z organizacją pracy oraz relacjami skarżącej z Radą Pedagogiczną, rodzicami i nauczycielami, a uchybienia te, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" prowadzący do destabilizacji placówki, zagrożenia interesowi publicznemu) oraz pomijanie okoliczności istotnych dla sprawy (w szczególności - nieuwzględnienie okoliczności, że do wyników pracy i postawy skarżącej nigdy nie było żadnych zastrzeżeń, co potwierdzały m. in. protokoły kontroli, klasyfikacje i odznaczenia przyznawane szkole w tym czasie, jak i karty oceny pracy skarżącej, dokumentacji szkolnej w tym akt osobowych pracowników), które przy uzupełnieniu materiału dowodowego przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej, jak i uznaniu przez Sąd, iż mail psychologa szkolnego z dnia 18 czerwca 2018 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do zastosowania przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.; co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy zarządzenia organu wydanego
z naruszeniem przepisów prawa.
II. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. poprzez wadliwą kontrolę zastosowania tego przepisu przez organ administracji w stanie faktycznym nie mieszczącym się w hipotezie tego przepisu (tj. błędną subsumpcję dokonaną przez organ administracji i przyjęcie tak dokonanej subsumcji przez Sąd) - tj. uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka "przypadków szczególnie uzasadnionych", upoważniająca organ do odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona - gdyż okoliczności sprawy tak łącznie, jak i odrębnie, nie stanowiły "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez skarżącą, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania
wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zrzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), wyznaczyła posiedzenie niejawne i pouczyła strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł dwa zarzuty, których istota sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku.
Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. W konstrukcji tego zarzutu doszło do połączenia szeregu przepisów p.p.s.a. i k.p.a. Połączenie to jawi się jako dość przypadkowe i nie w pełni przemyślane, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym pominięto odniesienie się do takiej konstrukcji zarzutu.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż podstawą materialną sprawy jest ustawa z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). Jej wejście w życie nie zdezaktualizowało jednak dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty), w tym uchwały NSA (7) z 16.12.1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997/2, poz. 48, czy wyroku NSA z 8.02.2011 r., I OSK 1362/10.
Odwołanie dyrektora szkoły następuje w drodze uchwały lub zarządzenia. Akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jest władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te są więc aktami administracyjnymi, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody, co oznacza, że wojewoda może stwierdzić nieważność zarządzenia lub uchwały właściwego organu j.s.t. o odwołaniu dyrektora szkoły lub placówki z powodu sprzeczności z prawem. Oznacza to także, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. (abstrahując od braku precyzji autora skargi kasacyjnej w sformułowaniu tego zarzutu, gdyż § 1 składa się z trzech punktów, a punkt pierwszy z trzech podpunktów), gdyż nie był on przez Sąd stosowany. Art. 145 § 1 p.p.s.a. dotyczy bowiem kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w zakresie skarg na decyzje i postanowienia. W odniesieniu do uchwał i aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kompetencje orzecznicze sądu uregulowane są w art. 147 p.p.s.a. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. był nieskuteczny.
Powyższa kwestia pozostaje w związku z potencjalną możliwością naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. Zakres obowiązywania i stosowania przepisów k.p.a. wynika z art. 1 k.p.a. Generalnie więc przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do wydawania uchwał i zarządzeń przez organy j.s.t., chyba że akty te są decyzjami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie o odwołaniu dyrektora z zajmowanej funkcji nie jest decyzją, lecz bez wątpienia jest aktem administracyjnym. Gdyby podejść do tego zagadnienia czysto literalnie wydaje się, że przepisy k.p.a. nie znajdują do jego wydania zastosowania. Taką zasadę należy zdecydowanie przyjąć, gdy idzie o zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. do wydawania uchwał i zarządzeń przez organy j.s.t. Należy jednak pamiętać, iż niektóre przepisy k.p.a. mają szczególne znaczenie nie tylko dla procedury administracyjnej sensu stricto, lecz również dla całego systemu prawa. Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżone zarządzenie nie zostało więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i intuicyjnie na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania.
W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. , art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA).
Na przepisy te spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czy zasada wysłuchania wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w powyższych przepisach należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA).
Można przyjąć, że przepisy te statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą lub załatwianej zarządzeniem" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy powyższe odnieść należy do uchwały lub zarządzenia jednostki samorządu terytorialnego w zakresie odwołania dyrektora szkoły, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a.
Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego. Tym samym zasady wyrażone w powyżej wskazanych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889), które w ten sposób znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie katalog faktów prawnie relewantnych, tj. to czy mamy do czynienia z okolicznościami istotnymi oceniać należy przez pryzmat normy materialnej określającej przesłanki uzasadniające odwołanie dyrektora. Natomiast postępowanie prowadzące i kończące się wydaniem uchwały organu j.s.t. oceniać należy według pewnych wspólnych, podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Są nimi przede wszystkim zasady wyrażone w art. 7, 10, 77 § 1 czy 80 k.p.a., czy reguła wynikająca z art. 75 § 1 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył żadnej zasady i reguły regulującej dokonywanie ustaleń faktycznych z zachowaniem aksjologii systemu prawa. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, w ramach którego zebrał konieczny i wystarczający materiał dowodowy do wydania poddanego kontroli zarządzenia oraz prawidłowo ocenił jego wartość dowodową. Organ poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o szereg zróżnicowanych środków dowodowych. Zapoznał się z wieloma dokumentami, uczestniczył w posiedzeniach organów szkoły (posiedzenie Rady Pedagogicznej z 14 czerwca 2018 r., posiedzenia z przedstawicielami Rady Rodziców w dniu 21 czerwca 2018 r.), zapewnił skarżącej udział w posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu 14 czerwca 2018 r., stworzył możliwość bezpośredniego odniesienia się do stawianych jej zarzutów, zawnioskowania środków dowodowych, które mogłyby potwierdzić jej wersję wydarzeń. Z możliwości tych skarżąca nie skorzystała. Nie była w stanie także odnieść się w sposób przekonujący do postawionych jej bardzo poważnych zarzutów i przedstawić wówczas dowodów, które mogłyby potwierdzić jej twierdzenia. Nadto w dniu 22 czerwca 2018 r. organ spotkał się ze skarżącą celem omówienia z nią zaistniałej sytuacji i ustalenia sposobu wyjścia z niej. W trakcie tego spotkania skarżąca również nie przedstawiła żadnych wyjaśnień i dowodów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do prawdziwości dowodów zgromadzonych i przeprowadzonych przez organ. Skarżąca udział w tej czynności ograniczyła do złożenia deklaracji o poprawności wykonywania swoich obowiązków, mimo zapoznania ją z dowodami, które w sposób jawny przeczyły jej stanowisku.
Odnosząc się konkretnie do zarzutów postawionych w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepisy prawa nie przewidują konieczności poprzedzenia odwołania dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. obowiązkiem zwołania posiedzenia Rady Pedagogicznej, a tym bardziej uprzedzenia dyrektora o jej porządku celem stworzenia mu możliwości przygotowania się do niej. Skarżąca uczestniczyła w tym posiedzeniu i miała możliwość reagowania na stawiane jej zarzuty, przedstawiania swoich twierdzeń oraz przywoływania lub wnioskowania dowodów na ich wykazanie. Nie zgłosiła ich w trakcie posiedzenia, ani także w kolejnych dniach i tygodniach, które upłynęły do chwili podjęcia kontrolowanego zarządzenia. Podkreślić wypada, że w trakcie tych czynności osoby, które w nim uczestniczyły, przedstawiały swoje uwagi i zastrzeżenia. Skarżąca zarzuca także aktualnie organowi, iż nie podjął wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz dalej nie wskazuje jakie miałyby to być czynności. Podnosi natomiast konieczność przeprowadzenia dowodu z szeregu dokumentów (s. 5 skargi kasacyjnej) bez określenia okoliczności, które miałyby zostać w ich drodze wyjaśnione i jaki wpływ na wynik postępowania mogłyby one wywrzeć. Zauważyć przy tym należy, iż są to dokumenty pozostające w znacznej odległości czasowej względem daty odwołania i przyczyn je uzasadniających. I tak na przykład protokół kontroli sprzed kilku lat nie może zaprzeczyć wydarzeniom, które miały miejsce na krótko przed odwołaniem skarżącej z funkcji dyrektora szkoły.
Nie mogła okazać się skuteczna także próba zdyskwalifikowania wartości dowodowej maila psychologa z 18 czerwca 2018 r., gdyż okoliczności które obciążyły skarżącą i wskazywały m.in. na jej sposób postępowania i zarządzania szkołą zostały ustalone nie tylko na tej podstawie, lecz na podstawie szeregu innych dowodów, w tym oświadczeń ustnych i pisemnych szerokiego grona nauczycieli oraz znakomitej większości rodziców dzieci uczęszczających do szkoły. Problemy w funkcjonowaniu szkoły potwierdzały także w pełni obiektywne dane statystyczne z poprzednich lat wskazujące na obniżanie się wyników nauczania w szkole oraz znaczącą liczbę uczniów, którzy zmieniali szkołę na inne placówki oświatowe. Okoliczności te miały miejsce zanim wszczęta została procedura odwołania skarżącej z funkcji dyrektora, a więc nie mogły zostać spreparowane na potrzeby jej odwołania. Organ nie miał także obowiązku po pojawieniu się zarzutów względem skarżącej przeprowadzić specjalnego postępowania kontrolnego czy audytu. Okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych mógł ustalić w drodze wszelkich środków dowodowych, co zresztą uczynił. Skarżąca mimo, że po posiedzeniu Rady Pedagogicznej z dnia 14 czerwca 2018 r., jak również po spotkaniu z organem w dniu 21 czerwca 2018 r., na który przedstawiono jej zarzuty i dowody potwierdzające je nie odniosła się do nich merytorycznie, ani tez nie zgłosiła środków dowodowych, które mogłyby potwierdzić jej wersję wydarzeń.
Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 k.p.a. – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać istnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w przypadku, gdy już przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.
Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania albo dostrzegając rozbieżność, a wręcz niewiarygodność przeprowadzonych dowodów, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14, wyrok NSA z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15: – dostępne w CBOSA).
Wskazać należy, iż również aktualnie aktywność skarżącej sprowadza się do nieuprawnionej polemiki, podkreślania znaczenia okoliczności faktycznych dla niej korzystnych, przy jednoczesnym niedostrzeganiu zarzutów i dowodów je potwierdzających. Skarżąca oskarża innych nauczycieli i rodziców uczniów o pewien spisek kierowany przeciwko niej oparty na podawaniu nieprawdy. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż są to twierdzenia bezpodstawne, gdyż nie pojawiły się w toku postępowania okoliczności, które mogłyby podważyć wynik postępowania wyjaśniającego organu oraz przyjętą ocenę jego wartości dowodowej opartą o analizę całokształtu materiału dowodowego, doświadczenie życiowe oraz wiedzę na temat funkcjonowania szkoły i struktur społecznych, w tym prawidłową interpretację okoliczności odnoszących się do osoby dyrektora szkoły, które musiały wystąpić, aby uruchomić jawny, pisemny protest większości rodziców dzieci szkoły. Skarżąca raczy również pomijać pozytywną opinię Mazowieckiego Kuratora Oświaty w przedmiocie jej odwołania. Jest to organ administracji publicznej wyspecjalizowany w problematyce oświatowej posiadający odpowiednie kompetencje dla oceny sytuacji jaka zaszła w placówce kierowanej przez skarżącą. Z tej przyczyny zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia przepisów art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje. W takiej sytuacji oddalenie skargi było działaniem zgodnym z treścią przepisu art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn zarzut pierwszy jest pozbawiony podstaw.
Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Treść uzasadnienia (s. 9 skargi kasacyjnej) wskazuje, iż zarzut pierwszy służył do zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych organu, zaś zarzut drugi do zakwestionowania ich poprawności przez pryzmat ich niekompletności i braku zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. celem uzupełnienia postepowania dowodowego.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16.5.2008 r., II OSK 554/07). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14).
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie, jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy.
W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed organem jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których nie dokonał organ. Postępowanie przed organem było przeprowadzone wyczerpująco. Skarżąca na tym etapie nie wykazywała inicjatywy, ograniczając się do zaprzeczania, negowania, polemiki, której nie popierała żadnymi obiektywnymi dowodami.
Zwrócić także należy uwagę, iż w skardze kasacyjnej jej autor nie wskazuje jakie konkretnie dowody miałyby zostać przeprowadzone w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., na jakie okoliczności i jaki wpływ ich przeprowadzenia miałoby na wynik kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia co zarzut naruszenia tego przepisu czyni abstrakcyjnym. Należy mieć na względzie, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, bez wskazania jakie konkretnie dowody zgłoszone przez skarżącą miały zostać pominięte.
Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 4 i 5 p.p.s.a. jest nieskutecznie postawiony, gdyż z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść w jaki sposób miałyby zostać naruszone te przepisy. Zarzuty te nie zostały również rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Te same uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia przepisu art. 233 § 1 k.p.c.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa przy wydaniu kontrolowanego zarządzenia i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Treść zarzutu i jego uzasadnienia wskazuje natomiast, iż służy on właśnie celem zakwestionowania poprawności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, co per saldo zarzut drugi czyni również w całości nieuzasadnionym.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.
Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17, wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08).
Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wicedyrektora); 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17, wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował zaistnienie szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym skarżącej z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej [...]w Warszawie. Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że działania skarżącej zagrażały realnie bytowi szkoły, która to szkoła pod jej kierownictwem nie realizowała w prawidłowy sposób swoich funkcji szkoły. Skarżąca jako dyrektor szkoły nie organizowała pracy szkoły w sposób niezapewniający ciągłości i skuteczności pracy wychowawczej nauczycieli oraz osiągania pożądanych efektów w pracy dydaktycznej, dokonywała częstych zmian na stanowisku nauczyciela wychowawcy w trakcie trwania poszczególnych etapów edukacyjnych oraz nieuzasadnionych zmian przydziałów nauczycieli uczących przedmiotów poszczególnych klas, co powodowało, że od 2013 r. średnie procentowe wyniki uczniów ze sprawdzianu sukcesywnie obniżały się, podczas gdy średnie wyniki uczniów szkół publicznych i niepublicznych w Dzielnicy [...] pozostawały na stałym poziomie. Skarżącej przypisano odpowiedzialność za spadek poziomu bezpieczeństwa uczniów i rodziców, co przejawiało się tym, że w roku szkolnym 2016/2017 ze szkoły odeszło 82 uczniów, a w 2017/2018 liczba uczniów w szkole zmniejszyła się o 17 osób. Podniósł, że dyrektor nie przekazuje na bieżąco nauczycielom wykonującym pracę w innym budynku szkoły informacji o działaniach Dyrektor dotyczących uczących się tam uczniów, nie odpowiada na zapytania nauczycieli oraz wicedyrektora pracującego w tej lokalizacji.
Druga grupa zarzutów związana była ze współpracą Dyrektora z Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców, która nie zapewniała stworzenia w szkole przestrzeni do dialogu i współpracy uczniów, nauczycieli i rodziców; nie jednoczyła grona pedagogicznego wokół realizacji zadań szkoły. Działania Dyrektor doprowadziły do podziału członków Rady Pedagogicznej na dwa obozy - popierający i niepopierający sposób zarządzania szkołą oraz do eskalacji konfliktu do nieakceptowalnego poziomu, wprowadzającego destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły poprzez dużą fluktuację kadry pedagogicznej i pracowników niepedagogicznych, czego skutkiem jest nieprawidłowe realizowanie funkcji szkoły, co uwidacznia się także w wynikach nauczania. Organ stwierdził także, że kontakt nauczycieli z dyrektor był utrudniony (z wyjątkiem wąskiego grona osób, które cieszą się jej zaufaniem), a zasadniczo na spotkania należało umawiać się z Dyrektor pisemnie bez gwarancji, iż dyrektor dochowa ustalonego terminu spotkania. Skarżąca także dopiero po dwóch pisemnych prośbach, w połowie października przekazała wychowawcom opinie psychologiczne dotyczące uczniów klas siódmych, które to opinie są niezbędne do prawidłowej realizacji procesu edukacji. Uniemożliwiała nauczycielom realizację obowiązku podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Jako formę rozwiązania problemów często wskazywała rodzicom możliwość złożenia skargi na wychowawcę, z pominięciem próby nawiązania komunikacji i włączenia mediatora.
Dalej zarzucono skarżącej nie wywiązywanie się ze swoich obowiązków w zakresie kształtowania właściwych relacji interpersonalnych, tworzenia klimatu sprzyjającego efektywnej pracy z uczniami i zapobiegania mobbingowi. W szkole miała panować atmosfera zastraszania i nierównego traktowania nauczycieli, poprzez działania stanowiące przejaw posiadanych uprawnień kierowniczych w ramach stosunku pracy, wydawanie pracownikom poleceń służbowych treścią i formą uchybiających godności człowieka, czy formułowanie nieprawdziwych i obraźliwych oskarżeń. Organ stwierdził, że skarżąca, która jest odpowiedzialna za przeciwdziałanie mobbingowi w szkole, sama stosowała zachowania noszące znamiona mobbingu w stosunku do nauczycieli i innych pracowników szkoły; nie stworzyła mechanizmów pozwalających na zapobieganie mobbingowi, a obowiązująca w szkole polityka antymobbingowa nie opisywała trybu postępowania w przypadku podejrzenia dopuszczenia się tego typu zachowań przez Dyrektora szkoły oraz nie zapewnia bezstronności działania zespołu powołanego do rozstrzygania tych kwestii.
Uzasadnienie poddanego kontroli zarządzenia generalnie wskazywało konkretne zarzuty kierowane pod adresem skarżącej bez odwoływania się do zindywidualizowanych zdarzeń, opisu ich dokładnego przebiegu oraz danych personalnych osób w nim uczestniczących. Słusznie jednak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż akta postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organ zawierają udokumentowane takie przypadki, w oparciu o które doszło do sformułowania zarzutów względem skarżącej. Jako przykład Sąd wskazał treść maila szkolnego psychologa z 18 czerwca 2018 r., z którego wynika sposób realizacji funkcji wychowawczej i dydaktycznej przez szkołę pod jej kierunkiem, tworzenia warunków do rozwoju ucznia, czy rozwiązywania problemowych zachowań ucznia. Taki sposób działania organu został oceniany jako prawnie dopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, iż zarówno całokształt okoliczności wskazanych w uzasadnieniu, a nawet tylko niektóre z nich (sytuacja opisana powyżej), wskazują, iż wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., przemawiający za odwołaniem skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Szkoła kierowana przez skarżącą zaprzestała w określonych przypadkach realizacji swoich rudymentarnych funkcji, zaś źródeł takiego stanu rzeczy słusznie doszukał się organ w postępowaniu skarżącej. Pojawianie się przypadków akceptowania, stosowania mobbingu, naruszania godności ludzkiej pracowników szkoły i uczniów, dzielenia nauczycieli na skonfliktowane grupy, nierównego ich traktowanie, siania konfliktów i podziałów w szkole, braku współpracy z wszystkimi członkami wspólnoty szkolnej i rodzicami dzieci, sugerowania rodzicom składania skarg na konkretnych nauczycieli, rezygnacji z dialogu, mediacji i współpracy, czy wreszcie zakłócenia ciągłości i skuteczności w realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej szkoły pozwalały na zakwalifikowanie takiego stanu rzeczy jako przypadek szczególnie uzasadniony dający podstawy do odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. i zasadnie uznał, że w sprawie wykazano po stronie skarżącej pełniącego funkcję dyrektora szkoły takiego rodzaju uchybień, które wymagały natychmiastowego pozbawienia tej osoby dalszego pełnienia funkcji kierowniczej w szkole, co czyni ten zarzut nieuzasadnionym.
W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.