III OSK 164/24

III OSK 164/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 411/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-10-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 411/23 w sprawie ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz J. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 411/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt I), a także zasądził od Gminy [...] na rzecz J. Z. kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami Gminy [...] konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...].
Na powyższą uchwałę J. Z. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy [...], które w ocenie skarżącego, mogły ulec sfałszowaniu z uwagi na wykluczające się informacje organów Miasta i Gminy [...].
Skarżący podkreślił, że działa w interesie własnym jako mieszkaniec Gminy [...], jak i ogółu społeczności dlatego, że złamano prawo ludzi do demokratycznych decyzji, a swój interes prawny do wniesienia skargi wywodził z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej podniósł, że skarga dotyczy okoliczności przeprowadzania w gminie [...] konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości.
W uzasadnieniu prawnym skargi skarżący zaznaczył, że naruszono zasadę demokratycznego państwa prawa. Nadto skarżący wskazał na fakt dotyczący zwiększenia w gminie opłat i podatków, w tym opłat za wywóz śmieci. Skarżący zwrócił także uwagę, że nie przeprowadzono referendum, nie przedstawiono listy zatrudnionych w samej miejscowości [...], dla porównania i orientacji, ile osób pracuje w [...] i ile jest z samego [...]. Zdaniem skarżącego w pięciu miejscowościach są dowody na to, że nie było przeprowadzonych konsultacji i pozbawiono 630 osób prawa do zgromadzeń. Niska frekwencja zgromadzeń wynikała z tego, że konsultacje były organizowane przez sołtysa i radnego gminy z wybranymi osobami. Brak było powiadomień mieszkańców, rady sołeckiej, nie było informacji publicznych na tablicach ogłoszeniowych w wioskach. Skarżący stwierdził, że nasuwa się pytanie, czy osoby biorące udział w konsultacjach wiedziały, że ich głosy zostaną wykorzystane, czy mieli możliwość złożenia odwołania, reklamacji i czy były świadome swoich praw. Dodał, że gmina ma obowiązek powiadomienia rady sołeckiej na tablicach informacyjnych we wioskach. Sama ustawa i wskazanie w internecie nie zwalnia od umieszczenia informacji w wioskach na tablicach ogłoszeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
W piśmie z 20 września 2023 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Dodał, że skarga dotyczy przede wszystkim okoliczności, które doprowadziły do nadania praw miejskich miejscowości [...], mianowicie przeprowadzania w tej Gminie konsultacji społecznych z mieszkańcami miejscowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę polega na tym, że została ona podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych z zastosowaniem trybu postępowania określonego w niej samej, tylko na potrzeby konsultacji wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...]. Ponadto niektóre z przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań dotyczących zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji, naruszają normy rangi konstytucyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym nie istniała uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...]. Taka uchwała została bowiem podjęta w dniu [...] marca 2018 r. (uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 10 kwietnia 2018 r. poz. 1591), a więc ponad miesiąc po zaskarżonej uchwale. Z treści tej drugiej uchwały i jej uzasadnienia wynika przy tym, że nie była poprzedzona jakąkolwiek wcześniejszą uchwałą regulującą tę materię. Za uchwałę określającą w gminie [...] zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami tej gminy, nie może być przy tym uznana uchwała nr [...] z [...] lutego 2018 r., a więc uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie i to mimo tego, że jako jedna z podstaw jej wydania został wskazany przepis art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."). Taką ocenę przesądza, zdaniem Sądu, oprócz powyższych wywodów dotyczących charakteru uchwały dotyczącej przeprowadzenia konsultacji w jednostkowej, konkretnej sprawie, także treść i zakres przedmiotowy tej uchwały. Nie zawiera ona bowiem, również w części określającej zasady i tryb przeprowadzenia planowanych konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...], norm abstrakcyjnych, tylko konkretne, ściśle związane z tą jednorazową konsultacją. Nie można więc wywodzić, że określa zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami gminy [...] również na potrzeby innych, późniejszych konsultacji. Taką ocenę potwierdza ponadto podjęcie przez tę samą Radę Gminy w dniu [...] marca 2018 r. kolejnej, wspomnianej już wyżej uchwały nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...], w której nie wspomniano o uchwale zaskarżonej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nr [...] z [...] lutego 2018 r. została podjęta bez wcześniejszego, obligatoryjnego określenia w stosownej uchwale Rady Gminy w [...] mającej charakter aktu prawa miejscowego, zasad i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami tej gminy. To zaś oznacza istotne naruszenie prawa skutkujące co do zasady nieważnością takiej uchwały, a ze względu na to, że od jej podjęcia upłynął już jeden rok oraz, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, skutkujące orzeczeniem o jej niezgodności z prawem (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 94 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.).
Zdaniem Sądu I instancji dodatkowo należy zauważyć, że również niektóre konkretne zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zasad i trybu przeprowadzania z mieszkańcami gminy [...] konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...], nie dają się pogodzić z normami rangi konstytucyjnej, przez co istotnie naruszają prawo. Chodzi o naruszenie normy art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się w procedurze konsultacji między innymi przez skarżącego, oraz naruszenie normy art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, wyrażającej prawo jednostki do ochrony swoich danych osobowych, w tym danych wrażliwych, do których zaliczyć należy też dane o poglądach politycznych.
W konkluzji powyższych wywodów należy stwierdzić, że przyjęta przez władze gminy [...] forma i sposób przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania miejscowości [...] statusu miasta, prowadziły do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Również te istotne naruszenia prawa popełnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały skutkowały orzeczeniem o jej niezgodności z prawem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, jego hipotezą i nieuzasadnionym przyjęciu, że strona posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały, podczas gdy strona w złożonej skardze nie wykazała w jaki sposób uchwała narusza jej interes prawny lub jej uprawnienia.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenia skargi. Z daleko idącej ostrożności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jednocześnie Rada Miejska wniosła o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. "poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym, jego hipotezą i nieuzasadnionym przyjęciu, że strona posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały, podczas gdy strona w złożonej skardze nie wykazała w jaki sposób uchwała narusza jej interes prawny lub jej uprawnienia".
Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest bowiem stwierdzenie czy J. Z. jako osoba fizyczna mógł zaskarżyć uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).
Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości, ani tym nawet, że zaskarżony akt narusza prawo. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Tym samym skarżący J. Z. dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. do sądu administracyjnego musiał wykazać w jej uzasadnieniu nie tylko, że posiadał interes prawny, lecz także to, że został on naruszony poprzez zaskarżoną uchwałę.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Skarga wnoszona w tym trybie nie charakteru actio popularis, a więc wszelkie zarzuty i argumenty odwołujące się do interesu publicznego, interesu ogółu, działania "w imieniu ogółu społeczności, dlatego, że złamano prawo do demokratycznych decyzji ludzi" nie mają żadnego znaczenia dla oceny skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego indywidualnie przez J. Z..
Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt. 1 oraz art. 5a u.s.g. Tymczasem skarżący zarzuca naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 4a ust. 1 u.s.g., który to przepis nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i w przypadku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w związku z inicjatywą rady gminy o nadanie miejscowości [...] statusu miasta nie mógł stanowić takiej podstawy prawnej. Jedocześnie interesu prawnego skarżącego nie sposób upatrywać w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. stanowiącym o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami gminy oraz o tym, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (chociaż sam skarżący sam wyraźnie wywodzi swój interes prawny do wniesienia skargi z treści art. 5a ust. 1 u.s.g. – str. 3 skargi).
Wprawdzie skarżący należy do wspólnoty samorządowej Gminy [...], niemniej jednak sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt OSK 145/06; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 409/11). Na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że uchwała rady gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, z uwagi na zakres i charakter swych postanowień, w żaden sposób nie narusza wynikającego z tej regulacji, a przysługującego skarżącemu - jako mieszkańcowi gminy - prawa przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. W art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 5a u.s.g. wyartykułowane zostały normy proceduralne, stanowiące o zasadach m.in. nadania gminie lub miejscowości statusu miasta oraz prawie zorganizowania konsultacji społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego, które to przepisy ustawy o samorządzie gminnym same w sobie nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach. Przepisy prawa nie określają bowiem, jaka powinna być treść uchwały organu stanowiącego gminy w sprawie konsultacji społecznych, których przedmiotem jest zmiana granic gminy. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę decydowania o zasadach i trybie przeprowadzenia konsultacji będących elementem procedury m.in. o nadanie miejscowości statusu miasta.
Natomiast takim przepisem materialnoprawnym mógłby być art. 54 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.
Co istotne skarżący nie wykazał jednak w uzasadnieniu skargi do WSA w Kielcach w jaki sposób i w jakim zakresie jego indywidualny interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący w uzasadnieniu skargi do WSA w Kielcach powinien był w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wskazać na związek pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną swoją sytuacją prawną a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że zaskarżany akt naruszył jego interes prawny. Tymczasem skarżący żadnego, takiego jednoznacznego wywodu wykazującego naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego poprzez uniemożliwienie mu udziału lub swobodne wyrażenie swojego stanowiska co do przedmiotu konsultacji, nie zawarł w uzasadnieniu swojej skargi. W szczególności nie wyjaśnił w czym upatruje wyłączenia mu możliwości swobodnej wypowiedzi w ramach konsultacji społecznych. Tym bardziej, że w treści zarzutu odwołuje się ogólnie do "przyjęcia uchwały, która wyłączyła możliwość swobodnej wypowiedzi mieszkańców w ramach prowadzonych konsultacji społecznych, tylko w obecności sołtysa, rady gminy oraz osoby przybranej, brak rady sołeckiej."
Natomiast Sąd I instancji naruszenia interesu prawnego skarżącego upatrywał w tym, że zaskarżona uchwała została "podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych z zastosowaniem trybu postępowania określonego w niej samej, tylko na potrzeby konsultacji wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...]. Ponadto niektóre z przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań dotyczących zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji, naruszają normy rangi konstytucyjnej". Pomijając fakt, że WSA w Kielcach samodzielnie doszukiwał się na czym miało polegać naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżonym aktem (co należy do skarżącego, a samą skargę w niniejszej sprawie sporządził i wniósł profesjonalny pełnomocnik – adwokat), to doszukiwał się tego naruszenia w fakcie podjęcia zaskarżonej uchwały "tylko na potrzeby konsultacji wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...]". Otóż gmina może podejmować uchwały na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. o przeprowadzeniu jednorazowych konsultacji w konkretnym przedmiocie niezależnie od tego, czy wcześniej podjęła uchwałę w sprawie ustalenia ogólnych zasad przeprowadzania konsultacji. Nie ma obowiązku, aby każda gmina podjęła uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy albo, aby taką ogólną uchwałę przyjęła gmina przed przeprowadzeniem konsultacji. Wystarczy, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji zamieści w jednorazowej uchwale o ich przeprowadzeniu w konkretnej sprawie.
Wobec braku wskazania przez skarżącego na czym miało polegać naruszenie jego interesu prawnego brak było podstaw do badania przez Sąd I instancji zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Pogląd taki wyraził jednolicie NSA w swoich orzeczeniach: z 10 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 930/22, z 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 992/22, z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2552/23, z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 68/23, z 31 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2883/22, z 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2826/22, z 7 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 2627/22, z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6056/21, z 21 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1289/22, z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 4896/21.
Podsumowując skarga J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga J. Z. została odrzucona.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.