III OSK 1638/23

III OSK 1638/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1759/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-01
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1611
§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 15 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1759/22 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1759/22 oddalił skargę M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Raportem z 22 lutego 2021 r. M. M. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "Komendant", "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 29 lutego 2020 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.").
Pismem z 13 kwietnia 2021 r. organ wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie z prośbą o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów pozostających w dyspozycji tej jednostki Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że ww. w okresach delegowania go z urzędu do czasowego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, tj. od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. (na podstawie rozkazu personalnego nr (...) Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") z dnia 17 września 2014 r.), od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. (na podstawie rozkazu personalnego nr (...) KGP z dnia (...) r.), od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. (na podstawie rozkazu personalnego nr (...) KGP z dnia (...) r. i rozkazu personalnego nr (...) KGP z dnia (...) r.), pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
Pismem z 13 kwietnia 2021 r. wystąpiono do Dowódcy Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA" z prośbą o zajęcie stanowiska, czy ww. funkcjonariusz w okresie służby w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym "BOA", tj. od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 29 lutego 2020 r., pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Pismami z 23 kwietnia 2021 r. oraz z 20 maja 2021 r. Dowódca Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA" poinformował, że funkcjonariusz pełniąc służbę w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji "BOA" nabył uprawnienia i kwalifikacje do prowadzenia działań bojowych, brał również udział w działaniach bojowych prowadzonych przez tę jednostkę Policji, polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, a także w działaniach wymagających użycia specjalistycznych sił i środków oraz specjalnej taktyki. W związku z powyższym okres służby ww. od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 2 lutego 2011 r., od dnia 8 maja 2011 r. do dnia 7 grudnia 2014 r., od dnia 11 czerwca 2015 r, do dnia 16 lutego 2018 r., od dnia 16 lipca 2018 r. do dnia 28 lutego 2019 r. oraz dzień 29 lutego 2020 r., należy uznać jako spełniający warunki do podwyższenia w emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia. Pominięte natomiast okresy nie mogą być uznane jako służba w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia, bowiem funkcjonariusz od dnia 3 lutego 2011 r. do dnia 7 maja 2011 r. oraz od dnia 17 lutego 2018 r. do dnia 15 lipca 2018 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W okresie od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 10 czerwca 2015 r. odbywał natomiast szkolenie zawodowe dla absolwentów szkół wyższych w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, a w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. był delegowany do pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, w celu zapewnienia właściwej realizacji procesu dydaktycznego. Z uwagi na powyższe, w okresie odbywania szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych oraz delegowania, funkcjonariusz nie uczestniczył w działaniach bojowych, także polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, jak również nie uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. W związku z tym nie pełnił on służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Pismami z 19 maja 2021 r. oraz z 24 czerwca 2021 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w Legionowie przekazał pisma Kierownika Zakładu Interwencji Policyjnych z 18 maja 2021 r. oraz z 17 czerwca 2021 r., z których wynika m.in. że:
- zakres zadań wykonywanych przez funkcjonariusza w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. nie był zbieżny z procesem szkolenia mającym na celu przygotowanie działań bojowych określonych przez KGP,
- ocena zadań wykonywanych przez funkcjonariusza w okresie od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. oraz od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. jako spełniających warunki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia, nie leży w kompetencji Kierownika Zakładu Interwencji Centrum Szkolenia Policji w Legionowie.
Ponadto w piśmie z 17 czerwca 2021 r. wskazano, że funkcjonariusz w okresie:
- od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. współprowadził zajęcia dydaktyczne z uczestnikami kursu specjalistycznego dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach antyterrorystycznych oraz jednostkach szkoleniowych Policji,
- od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. współprowadził zajęcia dydaktyczne z uczestnikami kursu specjalistycznego dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach Policji realizujących zadania w zakresie zwalczania terroryzmu,
- od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. współprowadził zajęcia programowe z zakresu szkolenia strzeleckiego oraz taktyki i techniki interwencji z uczestnikami szkolenia podstawowego oraz kursów specjalistycznych, jak również brał udział w procesie doskonalenia zawodowego ZIP - jako prowadzący zajęcia oraz w charakterze uczestnika.
W piśmie z 14 czerwca 2021 r. funkcjonariusz wskazał między innymi, że w okresie delegowania go do Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, tj. od dnia 1 marca 2019 r. do dni 28 lutego 2020 r., "wykonywał realizacje bojowe oraz brał udział czynnie w procesie szkolenia Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego BOA".
W dniu 2 lipca 2021 r. Komendant wydał zaświadczenie, z którego wynika, że w okresie: od dnia 1 lutego 2009 r. do dnia 2 lutego 2011 r., od dnia 8 maja 2011 r. do dnia 21 września 2014 r., od dnia 11 października 2014 r. do dnia 7 grudnia 2014 r., od dnia 11 czerwca 2015 r. do dnia 4 września 2016 r., od dnia 24 września 2016 r. do dnia 16 lutego 2018 r., od dnia 16 lipca 2018 r. do dnia 28 lutego 2019 r. oraz w dniu 29 lutego 2020 r., funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Z kolei w dniu 14 lipca 2021 r. Komendant wydał postanowienie nr (...), którym odmówił wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia w okresie: od dnia 3 lutego 2011 r. do dnia 7 maja 2011 r., od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r., od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 10 czerwca 2015 r., od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. od dnia 17 lutego 2018 r. do dnia 15 lipca 2018 r. oraz od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r.
Funkcjonariusz złożył zażalenie na postanowienie nr (...) Komendanta z 14 lipca 2021 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Komendant Główny Policji postanowieniem z 8 października 2021 r. nr (...), uchylił postanowienie nr (...) Komendanta z 14 lipca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z 11 lutego 2022 r. organ wystąpił do Naczelnika Wydziału Spraw Osobowych Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów pozostających w dyspozycji Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA", w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że funkcjonariusz w okresach: od dnia 3 lutego 2011 r. do dnia 7 maja 2011 r., od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r., od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 10 czerwca 2015 r., od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r., od dnia 17 lutego 2018 r. do dnia 15 lipca 2018 r. oraz od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Pismem z 11 lutego 2022 r. organ wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów pozostających w dyspozycji tej jednostki Policji w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że ww. w okresach delegowania do tej jednostki, tj.: od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r., od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. oraz od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Pismem z 8 marca 2022 r. Dowódca Centralnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji "BOA" poinformował, że funkcjonariusz pełniąc służbę w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji "BOA" w okresie od dnia 3 lutego 2011 r. do dnia 7 maja 2011 r., od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 10 czerwca 2015 r. oraz od dnia 17 lutego 2018 r. do dnia 15 lipca 2018 r. spełnił warunki do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Ponadto poinformował, że ww. w okresie od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r., od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. oraz od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. nie pełnił służby w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym "BOA", ponieważ był delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie i nie uczestniczył wówczas w działaniach bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, a także nie uczestniczył w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań.
Pismem z 8 marca 2022 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w Legionowie przekazał pismo z 2 marca 2022 r. Kierownika Zakładu Interwencji Policyjnych Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, który poinformował, że funkcjonariusz w okresie:
- od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. współprowadził zajęcia dydaktyczne z uczestnikami kursu specjalistycznego dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach antyterrorystycznych oraz jednostkach szkoleniowych Policji (decyzja nr (...) KGP z dnia 1 sierpnia 2013 r.),
- od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. współprowadził zajęcia dydaktyczne z uczestnikami kursu specjalistycznego dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach Policji realizujących zadania w zakresie zwalczania terroryzmu (decyzja nr (...) KGP z dnia 24 grudnia 2015 r.),
- od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. współprowadził zajęcia programowe z zakresu szkolenia strzeleckiego oraz taktyki i technik interwencji z uczestnikami szkolenia zawodowego podstawowego oraz kursów specjalistycznych, jak również brał udział w procesie doskonalenia zawodowego lokalnego ZIP - jako prowadzący zajęcia oraz w charakterze uczestnika.
W ocenie Kierownika Zakładu Interwencji Policyjnych Centrum Szkolenia Policji w Legionowie wyłącznie zadania wykonywane przez ww. w okresie od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r. oraz od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. spełniają kryteria, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia. Jak stwierdził, prowadząc zajęcia z uczestnikami kursu specjalistycznego dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach Policji realizujących zadania w zakresie zwalczania terroryzmu, ww. przygotowywał uczestników tego kursu do prowadzenia procesu doskonalenia zawodowego w komórkach policyjnych zajmujących się działaniami bojowymi Policji.
W dniu 4 kwietnia 2022 r. Komendant wydał funkcjonariuszowi zaświadczenie, z którego wynika, że w okresie: od dnia 3 lutego 2011 r. do dnia 7 maja 2011 r., od dnia 22 września 2014 r. do dnia 10 października 2014 r., od dnia 8 grudnia 2014 r. do dnia 10 czerwca 2015 r., od dnia 5 września 2016 r. do dnia 23 września 2016 r. oraz od dnia 17 lutego 2018 r. do dnia 15 Iipca 2018 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr (...), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia o służbie pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r.
Na powyższe postanowienie z 13 kwietnia 2022 r. w dniu 11 maja 2022 r. (data prezentaty Komendy Stołecznej Policji), w ustawowym terminie, funkcjonariusz złożył zażalenie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z 13 lipca 2022 r. nr (...), na podstawie 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Na powyższe postanowienie KGP skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. M. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie Komendanta nie naruszają prawa. Nietrafne są zarzuty naruszenia prawa w postaci art. 219 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu rozporządzenia i zasadnie nie znalazł w tej sprawie podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, dającego podstawę do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie określone w punktach a i b przesłanki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ, rozpatrując wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i w treści samego uzasadnienia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia. KGP odniósł się przy tym w sposób wystarczający, na gruncie tej sprawy, do argumentów zażalenia, co dawało podstawę do stwierdzenia, że ocena organu co do możliwości wydania żądanego zaświadczenia oparta została na wyczerpującej i wszechstronnej analizie dostępnych dokumentów. Organ należycie przeprowadził przy tym postępowanie wyjaśniające, które nie dało podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego, aby okres od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. był okresem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie tej organ ustalił, na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji, co potwierdza treść zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, że skarżący nie brał udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych BOA KGP lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji (§ 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia organu w tym zakresie, tak jak i samo postępowanie wyjaśniające, są pełne i wszechstronne. Organ bezspornie ustalił, że skarżący we wskazanym okresie nie brał udziału w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych, określonym przez KGP.
W ocenie Sądu zatem analiza materiałów przeprowadzona w Centralnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji "BOA" oraz w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie potwierdziła pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia w okresach podanych powyżej. Natomiast analiza materiałów przeprowadzona w ww. jednostkach Policji za okres delegowania skarżącego do Centrum Szkolenia Policji w Legionowie nie potwierdziła pełnienia przez niego służby od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia. Skarżący bowiem w okresie delegowania do Centrum Szkolenia Policji w Legionowie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. współprowadził zajęcia programowe z zakresu szkolenia strzeleckiego oraz taktyki i technik interwencji z uczestnikami szkolenia zawodowego podstawowego oraz kursów specjalistycznych, a także brał udział w procesie doskonalenia zawodowego lokalnego ZIP - jako prowadzący zajęcia oraz w charakterze uczestnika.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podzielić należy stanowisko organów orzekających w sprawie, że udział skarżącego w tego rodzaju procesie szkolenia w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie nie spełnia wymogów określonych przepisem § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Nie każde prowadzenie zajęć dydaktycznych, w szczególności z zakresu szkolenia strzeleckiego, a także praktyk i technik interwencji może być utożsamiane z procesem szkolenia przygotowującym do działań bojowych Policji. Prowadziłoby to do stwierdzenia, że każde szkolenie strzeleckie, z taktyk lub technik interwencji, tylko z tej przyczyny, że jest prowadzone lub współprowadzone przez policjanta posiadającego określone uprawnienia, albo też stale pełniącego służbę w komórce lub jednostce (antyterrorystycznej) kontrterrorystycznej Policji ex definitione skutkuje możliwością nabycia przez szkolonych funkcjonariuszy umiejętności przygotowujących ich do działań bojowych Policji. Tym samym różnicowanie poszczególnych kursów specjalistycznych ze względu na określony program i założony cel, jaki ma zostać osiągnięty w stosunku do ściśle określonego grona szkolonych funkcjonariuszy, utraciłoby na znaczeniu, bowiem tylko z tej przyczyny, że dane szkolenie prowadził lub współprowadził skarżący, obligowałoby do niebudzącego wątpliwości odpowiedniego zakwalifikowania go jako kursu przygotowującego do działań bojowych Policji.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazać należy za organami Policji, że zajęcia programowe, jakie realizował skarżący w okresie delegowania go od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r., nie były dedykowane dla funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostkach Policji, w zakresie właściwości których jest fizyczne zwalczanie terroryzmu, jak również program tego szkolenia nie przewidywał przygotowania tych funkcjonariuszy do działań bojowych Policji. Organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, tylko i wyłącznie wtedy, gdy dana okoliczność posiada swoje odzwierciedlenie w treści pozostających w dyspozycji organów Policji dokumentów. Niezasadne byłoby zakwalifikowanie powyższego okresu jako spełniającego kryteria, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, nawet w sytuacji, gdyby funkcjonariusz prowadzący lub współprowadzący dane szkolenie, bazując na swojej wiedzy i doświadczeniu zawodowym, przekazał szkolonym funkcjonariuszom informacje przekraczające zakres danego szkolenia.
Wobec zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzić należało, że w istocie irrelewantna jest okoliczność czasowego braku pełnienia przez skarżącego służby w Centralnym Pododdziale Antyterrorystycznym Policji "BOA" z uwagi na jego delegowanie do pełnienia służby w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie, skoro w okresie delegacji służba skarżącego nie polegała bezpośrednio na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, ani też w jednostce, do której został delegowany, nie brał udziału ani jako szkolący, ani jako szkolony, w ramach swoich obowiązków, w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do działań bojowych Policji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że co do zasady okres delegowania policjanta do innej jednostki Policji, która nie jest uprawniona lub zobowiązana do podejmowania działań mających bezpośrednio na celu fizyczne zwalczanie terroryzmu, nie może zostać uznany jako okres służby, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, bowiem w okresie delegowania do takiej jednostki Policji funkcjonariusz nie pełni służby polegającej bezpośrednio na fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej jednostce Policji (niebędącej jednostką lub komórką kontrterrorystyczną lub antyterrorystyczną Policji) może jednak zostać uznane jako okres służby spełniający warunki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, jeżeli delegowanie związane jest bezpośrednio z jego udziałem, w ramach przydzielonych mu obowiązków służbowych, w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie jego samego albo innych funkcjonariuszy (przez niego samego) do działań bojowych Policji, określonych przez Komendanta Głównego Policji.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest dopuszczalne wnioskowanie o zdarzeniach, które wedle przepisów stanowią podstawę do wydania zaświadczenia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku czy uprawnieniu jednostki. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone należycie. W ramach postępowania wyjaśniającego organ zwracał się kilkukrotnie do jednostek Policji, w tym do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w Legionowie. Dokonano przeglądu i analizy dokumentacji dotyczącej osoby skarżącego, poddano analizie dostępne dokumenty.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ dokonał wyczerpujących ustaleń na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji organów. Powyższe wynika nie tylko z uzasadnienia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, które – wbrew zarzutom skargi – są należycie uzasadnione, ale znajduje potwierdzenie w aktach organu. Za nietrafne w świetle powyższego Sąd uznał zarzuty skargi, gdyż treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ wyczerpując wszelkie możliwości w postępowaniu wyjaśniającym, nie odnalazł dokumentów i danych świadczących w sposób bezsprzeczny, że wnioskodawca we wskazanym już wyżej okresie nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez BOA, jak również, aby brał udział w działaniach bojowych Policji lub procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań bojowych, o czym jest mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia. W takim przypadku organ nie miał podstaw, aby wydać zaświadczenie żądane przez skarżącego, a dotyczące podanego wyżej okresu. Organ nie naruszył tym samym wspomnianego przepisu rozporządzenia, dokonując jego prawidłowej wykładni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organ wykazał, że podjął wszelkie działania celem należytego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Wobec braku dokumentacji mogącej stanowić podstawę wydania zaświadczenia żądanej treści, zasadnie organ zastosował przepis art. 219 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa z 18.02.1994 r.") - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym:
1) skarżący kasacyjnie nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r., podczas gdy zakres materiału szkoleniowego w oparciu, o który skarżący kasacyjnie przeprowadzał szkolenia specjalistyczne w okresie od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2020 r., pokrywa się z zakresem materiału szkoleniowego za okresy, za które wydane zostało skarżącemu kasacyjnie zaświadczenie o treści wnioskowanej przez skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji obligowało Sąd oraz organy do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. we wskazanym wyżej w okresie, bowiem organy były w posiadaniu dokumentów, w oparciu o które mogły potwierdzić fakt pełnienia przez skarżącego kasacyjnie służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., co z kolei doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi na postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanym wyżej okresie,
2) zakres prowadzonego przez skarżącego kasacyjnie szkolenia nie był tożsamy z procesem szkolenia przygotowującym do działań bojowych Policji, podczas gdy prowadzenie zajęć dydaktycznych z zakresu szkolenia strzeleckiego oraz praktyk i technik interwencji nie tylko może, ale musi być interpretowane jako spełniające uwarunkowania określone w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., zaś organ nie posiada w tym zakresie uprawnień do interpretacji, w jakiej części szkolenie strzeleckie oraz szkolenie praktyk i technik interwencji winno być poczytywane jako szkolenie przygotowujące do działań bojowych Policji, bowiem każde szkolenie strzeleckie oraz szkolenie praktyk i technik interwencji stanowi przygotowanie do działań bojowych Policji i uzasadnia podwyższenie świadczeń emerytalnych skarżącemu kasacyjnie zgodnie z rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r. oraz ustawą z dnia 18.02.1994 r.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (zrzekł się rozprawy).
Pismem procesowym z dnia 3 lutego 2025 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1. Odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 lipca 2021 r. nr WS.DK.062.45.2021 Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu,
2. Odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 czerwca 2021 r. nr (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie,
3. Odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w Radomiu,
4. Odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia (6 sierpnia 2021 r. nr (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim
- na okoliczność wykazania:
1) braku odliczania od okresu służby pełnionej w samodzielnych pododdziałach kontrterrorystycznych Policji okresów przebywania funkcjonariuszy na: zwolnieniach lekarskich, delegacjach, szkoleniach, kursach,
2) braku podstaw do odmowy uwzględnienia przez organ okresu oddelegowania skarżącego kasacyjnie, który w tym czasie realizował szkolenia o charakterze kontrterrorystycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej wskazano, że są one oparte na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania. Jednak z wywodu przedstawionego w skardze kasacyjnej wynika, że jej podstawy dotyczą naruszeń prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędną ocenę skutków wynikających z ustalonego w sprawie stanu faktycznego w kontekście regulacji § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1611; dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1121; dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym).
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: 2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej". Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
Powyższe, powołane w podstawach kasacyjnych przepisy, dotyczą kwestii przesłanek podwyższenia emerytury, nie dotyczą natomiast bezpośrednio podstaw prawnych odmowy wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nie sformułował również zarzutów pozwalających na zakwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, dlatego też ustalenia te, poczynione przez organy, a przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe, należy za takie uznać. Nie podniesiono bowiem zarzutu naruszenia art. 218 § 2 k.p.a.
Należy jednak podkreślić, że rację ma Sąd pierwszej instancji, iż organ jest zobowiązany do wydania zaświadczenia jedynie wówczas, gdy dana okoliczność znajduje potwierdzenie w treści dokumentów pozostających w dyspozycji organu. Ze zgormadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że skarżący kasacyjnie realizował (współprowadził) zajęcia programowe z zakresu szkolenia strzeleckiego oraz taktyki interwencji z uczestnikami szkolenia podstawowego oraz kursów specjalistycznych, jak również brał udział w procesie doskonalenia zawodowego Zakładu Interwencji Policyjnej w Legionowie – jako prowadzący zajęcia oraz w charakterze uczestnika - w okresie do 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2020 r. (k. 95 akt administracyjnych). Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zajęcia programowe w wyżej przedstawionym zakresie nie były dedykowane dla funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostkach Policji, w zakresie właściwości których pozostaje fizyczne zwalczanie terroryzmu, a program szkolenia nie przewidywał przygotowania funkcjonariuszy do działań bojowych Policji. Zajęcia prowadzone przez skarżącego kasacyjnie w dniach od 22 września do 10 października 2014 r. oraz od 5 do 23 września 2016 r. miały zgoła odmienny charakter – był to kurs specjalistyczny dla instruktorów strzelań policyjnych w jednostkach i komórkach Policji realizujących zadania w zakresie zwalczania terroryzmu oraz przygotowanie do prowadzenia do prowadzenia procesu doskonalenia zawodowego w komórkach policyjnych zajmujących się działaniami bojowymi (k. 94-95 akt administracyjnych).
Rację ma organ podnosząc, iż przepis § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia nie może podlegać wykładni rozszerzającej, jako przepis ustanawiający przesłanki odstąpienia od ogólnych reguł ustalania wysokości świadczenia emerytalnego.
Bezzasadne są wnioski dowodowe sformułowane w piśmie procesowym z 3 lutego 2025 r. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli kumulatywnie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest determinowany podstawową funkcją tego postępowania, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51). Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza, tymczasem sformułowane w piśmie procesowym z 3 lutego 2025 r. wnioski dowodowe temu właśnie miałyby służyć.
Ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.