III OSK 1633/24

III OSK 1633/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1294/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1294/23 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 15 maja 2023 r., nr BP/13/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K.J. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1294/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 15 maja 2023 r., nr BP/13/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
K.J. wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: "(...) przesłanie na mój adres skrytki ePUAP: [...] informacji lub ich części (danych) w postaci cyfrowej (wizerunku źródłowego dokumentu papierowego utrwalonego za pomocą skanera lub innego urządzenia o zbliżonej funkcjonalności bądź też eksportu danych z umowy utrwalonej w postaci dokumentu elektronicznego) wszystkich pisemnych umów cywilnoprawnych (niezależnie od ich nazwanego lub nienazwanego charakteru) finansowanych ze środków publicznych, zawartych przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub osoby przez niego upoważnione na potrzeby Biura Administracyjnego w marcu 2023 roku w celu wykonywania zadań publicznych (w tym czynności gospodarowania powierzonym mieniem) określonych ustawą lub umową międzynarodową wiążącą Rzeczpospolitą Polską". Jednocześnie wniósł "o wykonanie anonimizacji lub pseudoanonimizacji danych w dokumentach wnioskowanych w pkt 1 ze względu na przesłankę prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej- Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim identyfikują one osoby fizyczne niezrzekające się ochrony prywatności (np. adres zamieszkania, numer PESEL osoby umieszczony w treści umowy, lecz niedotyczący osoby zaciągającej zobowiązanie, a np. pracowników pełniących czynności usługowo-techniczne związane z wykonywaniem umowy), z zastrzeżeniem jawności imion i nazwisk stron umowy(nieprowadzących działalności gospodarczej) oraz imion, nazwisk, nazw (firm) identyfikujących przedsiębiorcę-stronę umowy".
Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr BP/13/2023, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 756, dalej "u.o.i.n.") w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U z 2022 r. poz. 502, ze zm., dalej "ustawa o SKW oraz SWW") odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że udostępnienie informacji publicznej nie jest możliwe z uwagi na treści znajdujące się w dokumentach Nr [...], a także [...] - oba opatrzone klauzulą tajności "ZASTRZEŻONE". Organ wskazał, że w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacja ta podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Z uwagi na okoliczność, iż dokumenty Nr [...] oraz [...] są opatrzone klauzulą "ZASTRZEŻONE" informacje znajdujące się w tych dokumentach mogą zostać udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Wnioskodawcy nie można ujawnić dokumentów, gdyż nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 8 u.o.i.n. Zdaniem organu, wnioskowane informacje nie podlegają ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 oraz art. 8 u.o.i.n.
Szef SKW wskazał również, że ze względu na niejawny charakter treści materiałów znajdujących się w dokumentach Nr [...] oraz [...] uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie może być zawarte w jej części jawnej, gdyż poddał analizie dokumentację, która została oznaczona klauzulą "ZASTRZEŻONE" zgodnie z art. 5 ust. 4 u.o.i.n.
Dodatkowo organ wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na wniosek z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie jest możliwe nie tylko z uwagi na fakt objęcia informacji określoną klauzulą tajności, ale także z uwagi na przepis nakazujący ochronę szczegółowych środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW. Udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia obowiązku wynikającego z treści art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW. Szef SKW, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 20,16 r. sygn. akt I OSK 210/15 stwierdził, że zakwalifikowanie informacji z zakresu ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa, jako tych, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z brzmienia art. 1 ust. 1 wyłożonego z zastosowaniem katalogu z art. 5 u.o.i.n. W tym sensie przepis art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW związany jest z regulacjami ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Z tych względów szef SKW za niezasadne, a nawet niebezpieczne z punktu widzenia interesów Państwa uznał udostępnianie żądanych informacji. Tym bardziej, że tego rodzaju informacje mogą być istotne z punktu widzenia obcych służb wywiadowczych czy organizacji przestępczych. Zadośćuczynienie żądaniu zawartemu we wniosku może stać się źródłem cennych informacji dla służb obcych wywiadów o działaniach i kierunkach działań podejmowanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobach i metodach ich realizacji. Powyższe ma szczególne znaczenie mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną na świecie, w szczególności fakt działań wojennych odbywających się na terenie Ukrainy. W ocenie organu, żądane informacje pozostają bezpośrednio w związku z działaniami podejmowanymi przez SKW, która jest odpowiedzialna za ochronę przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwem oraz zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Udostępnianie treści żądanych przez wnioskodawcę pozwala na wyprowadzenie hipotezy o metodach, formach czy sposobie działania Służby Kontrwywiadu Wojskowego.
Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie ma miejsce nadużycie prawa do informacji publicznej. Wnioskodawca bowiem od ponad dwóch lat, tj. od września 2020 r. składa do SKW wnioski o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji przypomniał, że w kluczowej dla sprawy materii związanej z zakresem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, a dotyczącej decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z uwagi na niejawność tych informacji, wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, powstaje wątpliwość, jak można bronić się przed niesłusznym nadaniem żądanej informacji klauzuli tajności i ograniczeniem w ten sposób konstytucyjnego prawa do informacji, a w szczególności jakimi możliwościami kontroli dysponuje w tym zakresie sąd administracyjny. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że samo nadanie klauzuli tajności nie podlega kontroli sądu. Jednak podkreśla się, że możliwość kwestionowania klauzuli powstaje przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. Kiedy więc klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Stąd zauważa się, że w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. Nie może on co prawda zmienić klauzuli, ale może uchylić decyzję i nakazać ponowne przeanalizowanie prawidłowości nałożenia klauzuli tajności. Taką możliwość zasugerował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r., K 26/08, wskazując, że w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli.
Możliwość kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji ma zakotwiczenie w istniejących przepisach prawa. Zgodnie z art. 8 u.o.i.n. informacje niejawne, którym nadano klauzulę tajności mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności. Dla szerszej ochrony wynikającej z art. 8 u.o.i.n. niezbędne są jednak dwa elementy: materialny oraz formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 u.o.i.n. (wskazujący na możliwość powstania określonej szkody czy zagrożenia dóbr). Natomiast element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Zgodnie z art. 5 u.o.i.n. klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. Jednocześnie ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje prawo do informacji jako zasadę. Jest to konsekwencją ujęcia tego prawa jako prawa podmiotowego w art. 61 Konstytucji RP. Podlega ono jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawach, w tym przepisach o ochronie informacji niejawnych. Badanie legalności wprowadzonych ograniczeń wymaga przy tym skontrolowania zarówno formalnego, jak i materialnego elementu utajnienia. Mimo braku wyraźnych reguł w tej mierze w obu ustawach, jest to możliwe. Kontrola przesłanek materialnych powinna jednak uwzględniać materię będącą jej przedmiotem. Należy w związku z tym zachowywać szczególną ostrożność przy kwestionowaniu charakteru klauzuli. Nie oznacza to jednak braku możliwości jej zbadania. W przypadku gdy nie mamy do czynienia z informacją niejawną w znaczeniu materialnym, mimo nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności, sposób postępowania sądu powinien być uzależniony od tego, jaki podmiot nadał stosowną klauzulę. W sytuacji gdy nadał go podmiot, który zarówno posiada informację, jak i odmówił jej udzielenia, Sąd może uchylić orzeczenie, wskazując na brak przesłanek materialnych. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, stwierdzając, że w celu wykonania postanowień u.d.i.p. sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. W przypadku gdy odmawiającym udzielenia informacji opatrzonej klauzulą tajności jest podmiot, który nie nadał tej klauzuli, sąd w razie braku przekonania o braku elementu materialnego wynikającego z u.o.i.n. może uchylić decyzję o odmowie udzielenia informacji jedynie z uwagi na brak wykorzystania mechanizmu przewidzianego w art. 9 u.o.i.n. Nie będzie to możliwe, gdy procedura ta została zastosowana, a właściwy organ odmówił uchylenia klauzuli (patrz wyrok NSA z 23.05.2019 r. sygn. akt I OSK 1790/17).
Przenosząc przywołane stanowiska judykatury na realia sprawy, WSA w Warszawie podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny czy uzasadnienie skarżonej decyzji zostało sporządzone w na tyle wyczerpujący sposób, aby umożliwiało Sądowi zbadanie zasadności nadania klauzuli poufności żądanym przez skarżącego dokumentom. Zdaniem WSA w Warszawie, odpowiedź jest negatywna. Organ uzasadniając swoją decyzję ograniczył się bowiem tylko do przywołania przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz do wskazania, że żądane dokumenty zostały opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Szef SKW nie odniósł się jednak do przyczyn nadania tym informacjom owej klauzuli. W szczególności nie wyjaśnił, jakie szkody dla Państwa Polskiego spowodowałoby ujawnienie żądanych danych. Nawet nie próbował wykazywać, że ich ujawnienie byłoby niekorzystne dla interesów RP. Ograniczył się do stwierdzenia, że "zadośćuczynienie żądaniu zawartemu we wniosku może stać się źródłem cennych informacji dla służb obcych wywiadów o działaniach i kierunkach działań podejmowanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobach i metodach ich realizacji. Powyższe ma szczególne znaczenie mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną na świecie, w szczególności fakt działań wojennych odbywających się na terenie Ukrainy". Brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji szczegółów obrazujących sposób rozumowania organu uniemożliwiał Sądowi dokonanie oceny zasadności utajnienia żądanych danych. W konsekwencji uniemożliwiał ocenę merytorycznej poprawności samego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, niejawne podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla arbitralnych rozstrzygnięć organu. Każda decyzja zaskarżalna do Sądu, musi być tak uzasadniona, aby umożliwić Sądowi dokonanie oceny poprawności działania organu. Motywy, które stanowią dane wrażliwe, powinny więc zostać zawarte w niejawnej części uzasadnienia decyzji, z którą Sąd mógłby zapoznać się w Kancelarii Tajnej sądu. Sporządzenie uzasadnienia respektującego powyższe powinności, wymaga wielkiej staranności, dokładności i ostrożności od autora decyzji. W części jawnej uzasadnienia, przy wyjaśnianiu powodów oklauzulowania określonych danych, nie może bowiem dojść do ich ujawnienia. Tego jednak rodzaju trudności, nie zdejmują z organu obowiązku należytego wyjaśnienia, że w sprawie istnieją przesłanki opisane w art. 1 u.o.i.n. Nie są to bowiem trudności niemożliwe do pokonania, zwłaszcza gdy rozstrzygnięcie organu ogranicza wnioskodawcę w jego konstytucyjnym uprawnieniu do uzyskania informacji publicznej. Natomiast brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji sprawia, że rozstrzygnięcie organu nie będzie poddawało się kontroli sądowej i w konsekwencji będzie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.
W dniu 12 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, zakatarzając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że organ "nie próbował wykazywać, że ujawnienie informacji było niekorzystne dla interesów RP" (str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy, zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy, organ wskazał, iż udostępnienie informacji nie jest również możliwe nie tylko z uwagi na fakt objęcia informacji określoną klauzulą tajności, ale także z uwagi na przepis nakazujący organowi ochronę szczegółowych środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że w części jawnej uzasadnienia decyzji organ powołał odrębną argumentację, która także przemawia za odmową udostępnienia żądanej informacji według reguł ochrony informacji niejawnych oddaliłby skargę, tak jak w analogicznej sprawie WSA w Warszawie (wyrok z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 902/23);
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że organ w zakresie przyczyn opatrzenia informacji klauzulą "zastrzeżone" ograniczył się do stwierdzenia, że "zadość żądaniu zawartemu we wniosku może stać się źródłem cennych informacji dla służb obcych wywiadów o działaniach i kierunkach działań podejmowanych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz sposobach i metodach ich realizacji. Powyższe ma szczególne znaczenie mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną na świecie, w szczególności fakt działań wojennych odbywających się na terenie Ukrainy (str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy, zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy, organ powołał wskazaną argumentację do wyjaśnienia możliwości naruszenia poprzez ujawnienie informacji przepisu nakazującego organowi ochronę szczegółowych środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że w części jawnej uzasadnienia decyzji organ powołał odrębną argumentację, która także przemawia za odmową udostępnienia żądanej informacji według reguł ochrony informacji niejawnych oddaliłby skargę, tak jak w analogicznej sprawie WSA w Warszawie (wyrok z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 902/23);
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieodniesione się do kwestii nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił przesłanek materialnych uzasadniających niejawny charakter informacji objętych wnioskiem, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wyjawienie żądanej informacji prowadziłoby do ujawnienia informacji zawartych w dokumentach o klauzuli "zastrzeżone".
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oscylują faktycznie wokół niezbadania treści zaskarżonej decyzji, a zatem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. - co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a więc uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a - wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd I instancji nie może poprzestać jedynie na ocenie zarzutów skargi kasacyjnej, ale jest zobowiązany skontrolować działanie lub zaniechanie organu administracji publicznej całościowo pod wglądem przestrzegania przez niego prawa. Owe kompleksowe zbadanie sprawy obejmuje jej kontrolę "wszerz" i "w głąb". Kontrola wszerz sprawy "nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 134). Wojewódzki sąd administracyjny jest zatem zobowiązany zbadać sprawę pod względem możliwości naruszenia przez organ każdego przepisu prawa procesowego lub materialnego, który dotyczy danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, OSP 1999/4, poz. 79). Natomiast orzekanie "w głąb" obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone rozstrzygnięcie, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a., wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym" (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., FSK 2261/04). Sąd I instancji jest zatem zobowiązany dokonać kontroli zaskarżanego aktu w całości nie poprzestając na ocenie jego części. W sytuacji, zatem gdy sąd nie odniesie się do całości zaskarżonej decyzji – to takie pominięcie oznacza, że w istocie "zawęził" zakres sprawy, a więc faktycznie rozpoznał inną sprawę niż była przedmiotem sprawy lub też nie rozpoznał jej w całości, co stanowi obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak zaś uzasadnienia w tym zakresie jest istotną wadą uzasadnienia. Tak sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Należy bowiem podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ, jako podstawę prawną powołuje: przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.); przepis ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego (art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW) i przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych (art.4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 u.o.i.n.). W uzasadnieniu decyzji Szef SKW obszernie odnosi się zarówno do przyczyny, jak i ograniczenia udostępnienia żądanej informacji w oparciu o zakwalifikowanie jej do kategorii informacji niejawnych (str. 2-3 uzasadnienia decyzji), ale również odwołuje się w tym zakresie do zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW (s. 3-5 uzasadnienia decyzji), jak i do kwestii nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej (s. 5-7 uzasadnienia decyzji).
Z kolei, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd meriti porusza wyłącznie kwestię dotyczącą pierwszego z powołanych przez organ zagadnień, a odnoszącego się do kwalifikacji żądanej informacji jako informacji niejawnej, pomijając aspekt związany ochroną bezpieczeństwa Państwa oraz aspekt nadużycia prawa do informacji publicznej. Uzasadnienie prawne wyroku sprowadza się w głównej mierze do przytoczenia przepisów u.o.i.n. dotyczących możliwości kwestionowania przez sąd administracyjny nadania klauzuli w sprawach dotyczących informacji publicznej. WSA w Warszawie nie wykazał, dlaczego uważa, że organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego żądane we wniosku dane są objęte klauzulą "zastrzeżone". Przy czym rozważania zawarte na s. 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia są na dość dużym poziomie ogólności. Stanowisko Sądu I instancji sprowadzone zostało zatem do oceny wyłącznie jednej podstawy zaskarżonej decyzji, tj. do art. 5 ust. 1 u.d.i.p.,
Dodatkowo, WSA w Warszawie w swych rozważaniach pominął drugi aspekt związany z możliwością ograniczenia dostępu do informacji publicznej, tj. z uwagi na ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb, a więc z powołaniem się na art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW i art. 1 ust. 1 u.o.i.n. w zw. z art. 5 u.o.i.n. Sąd I instancji zobligowany był zatem do zweryfikowania poprawności zastosowanej przez Szefa SKW również drugiej, alternatywnej materialnoprawnej podstawy warunkującej możliwość wydania decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji, czego zaniechał, a zaniechanie to stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd meriti stanu faktycznego i prawnego sprawy.
WSA w Warszawie nie odniósł się również do trzeciej przesłanki odmowy udostępnienia informacji niejawnej, tj. nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej. W tym zakresie zaskarżone orzeczenie w żaden sposób nie pochyla się nad zagadnieniem nadużycia prawa do informacji i czy w tym zakresie stanowisko organu było prawidłowe.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniesie się do drugiej i trzeciej podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji, w tym także ponownie oceni czy stanowisko organu, co do kwalifikacji wnioskowanej informacji było prawidłowe.
Mając na uwadze opisane wyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.