III OSK 1631/24

III OSK 1631/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 446/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 286
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 446/23 w sprawie ze skargi S. N. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2158/22 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego
2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 446/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. N. (dalej "skarżący") na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu - 9 kwietnia
2018 r.) skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z wnioskiem o wydanie decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c,
art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej jako: "ustawa zaopatrzeniowa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. (nr 701/kadr/20) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c,
art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1826/20, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2020 r.
Rozpoznając sprawę po raz drugi, organ decyzją z dnia 18 października
2021 r. (nr 1123/kadr/21) ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ta decyzja uchylona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4121/21.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 5 października 2023 r. (nr 925/kadr/22) po raz kolejny odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22, którego odpis wraz uzasadnieniem doręczono organowi w dniu 12 kwietnia 2023 r., orzekł o uchyleniu tej decyzji.
Według akt powołanej sprawy, w dniu 11 maja 2023 r., w terminie do wniesienia środka odwoławczego, organ złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powołanego wyżej, ostatniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W tych okolicznościach faktycznych skarżący w piśmie z dnia 15 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2158/22 jest nieprawomocny.
WSA w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skarżący skargę na bezczynność wniósł po wyczerpaniu środków zaskarżenia, ponieważ w dniu 4 maja 2023 r. zwrócił się do organu z pismem, w którym domagał się niezwłocznego załatwienia jego sprawy.
Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że
z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż w dniu wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22, nie był prawomocny, ponieważ został zaskarżony skargą kasacyjną przez organ administracji. Z kolei, zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi przez Sąd, który wydał prawomocne orzeczenie dotyczące kontrolowanego aktu administracyjnego.
Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Skoro bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. o uchyleniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2023 r. nie był prawomocny, to Minister nie miał podstaw faktycznych i prawnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 3 kwietnia 2018 r. o wyłączenie stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do jej ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpił o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego poniesionych przez skarżącego w niniejszej sprawie, według stawki podstawowej x 6. Oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
(a) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi
w całości, mimo iż w sprawie ziściły się przesłanki do uznania bezczynności organu administracji państwowej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania w sprawie skarżącego;
(b) art. 286 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu, mimo iż brak jest ku temu przesłanek ustawowych - procesowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pominął ważny element wskazany w orzecznictwie, że do przewlekłości dochodzi, gdy podejmowane czynności mają charakter pozorny lub są nieistotne.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 286 p.p.s.a. stwierdził, że po wydaniu wyroków z dnia 26 kwietnia 2021 r. (II SA/Wa 1826/20) oraz z dnia 27 maja 2022 r. (II SA/Wa 4121/21) Minister Spraw Wewnętrznych nie składał skarg kasacyjnych i nie korzystał ze swoich uprawnień. Natomiast wydawał kolejną decyzję uchylaną następnie przez WSA w Warszawie. Co jest ważne, decyzje te wydawał
z naruszeniem ustawowych terminów dokonania tej czynności, tj. drugą decyzję – wydał dopiero po 62 dniach posiadania akt i po ponagleniu, zaś trzecią decyzję - również wydał dopiero po ponagleniu. Podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący powinien poczekać ze złożeniem skargi na bezczynność do uprawomocnienia się wyroku NSA w wyniku złożenia skargi kasacyjnej przez organ.
Wywiódł, że skargę można złożyć w toku postepowania, czyli zanim została wydana decyzja, jeżeli występują przesłanki przewlekłości i bezczynności w rozpoznaniu sprawy, a - w jego ocenie - taka sytuacja zachodzi w rozpoznanej sprawie, ponieważ nieprawomocność wyroku oznacza również nieprawomocność decyzji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania i NSA zobowiązany jest, rozpoznając skargę kasacyjną ocenić, czy doszło do ich naruszenia, a jeżeli tak, to czy stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszy z postawionych przez skarżącego zarzutów miałby polegać na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, mimo iż w sprawie ziściły się przesłanki do uznania bezczynności organu administracji państwowej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania w sprawie skarżącego.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, podkreślić należy, iż zarówno przepis art. 149 p.p.s.a, jak też przepis art. 151 wskazanej ustawy, mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn.. akt I OSK 3038/23, Legalis nr 3144807). Z tych przyczyn ww. zarzut nie mógł okazać się skuteczny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 286 p.p.s.a., a to ze względu na brak przymiotu prawomocności wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego
2023 r., sygn. II SA/Wa 2158/22, w dacie wniesienia skargi przez S. N. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji właśnie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. o tejże sygnaturze, która przypadała na dzień 15 maja 2023 r.
Na wstępie, dla pełnej oceny tego zarzutu, trzeba wyjaśnić, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez sąd administracyjny pierwszej instancji, czy też jej oddalenie, nie może zależeć wyłącznie od daty wyrokowania. Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia. Skarga na bezczynność odnosić się zatem musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Nie stanowi środka prawnego, który można wnosić niejako "na przyszłość", prewencyjnie, a zatem z przeświadczeniem, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosić się będzie wyłącznie do okresu liczonego od momentu upływu terminu na załatwienie sprawy przez organ - nawet przypadającego po dniu wniesienia skargi - do daty wyrokowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2642/22, Legalis nr 3041549). Należy też przywołać, cytowaną zresztą przez skarżącego kasacyjnie, uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, według której "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a."
W rezultacie, jeżeli wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2022 r. nr 925/kadr/2022 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, a wyrok ten wskutek skargi kasacyjnej organu pozostawał wyrokiem nieprawomocnym na dzień wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność tego organu (sprawa o sygn. II SAB/Wa 446/23), to taki stan prawny uniemożliwiał uwzględnienie skargi na bezczynność. Jeżeli bowiem uchylono decyzję organu nieprawomocnym wyrokiem, to organ do czasu uprawomocnienia się tego orzeczenia nie był zobowiązany do wydania aktu (decyzji administracyjnej). Dopiero oddalenie skargi kasacyjnej organu lub jej skuteczne cofnięcie (co miało miejsce w sprawie rozstrzygniętej pod sygn. II SA/Wa 2158/22, a przed NSA pod sygn.– III OSK 1574/23) wywołałoby skutek prawny w postaci prawomocności wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. i konieczności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji na nowo rozstrzygającej sprawę administracyjną w przedmiocie wyłączenia stosowania ustawy zaopatrzeniowej wobec skarżącego. Do tego zaś czasu zaskarżona decyzja pozostawała w obrocie prawnym i – co więcej – była decyzją stronie doręczoną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. SK 100/22, www.trybunal.gov.pl). Oczywiście, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, bieg okresu bezczynności organu liczy się od dnia doręczenia organowi akt sprawy, co wynika z właśnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., z tą uwagą, że uprawomocnienie się wyroku jest zdarzeniem pierwotnym - stanowiącym źródło obowiązku zwrotu przez sąd akt administracyjnych organowi (art. 286 § 1 p.p.s.a.).
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest z urzędu fakt, że postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1574/23, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2158/22 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2022 r., nr 925/kadr/2022 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, umorzył postępowanie kasacyjne, uznając, że organ skutecznie cofnął ww. skargę kasacyjną.
W konsekwencji oznacza to, że organ na dzień wniesienia skargi na bezczynność w sprawie II SAB/Wa 446/23, czyli na dzień 15 maja 2023 r. nie pozostawał w bezczynności. Ponadto wg dat zarządzeń wydawanych w sprawie
II SA/Wa 2158/22, WSA w Warszawie akta administracyjne zwrócił do organu na mocy zarządzenia z dnia 18 grudnia 2023 r., czyli po przeszło 7 miesiącach od dnia wniesienia skargi. W tej zaś sytuacji Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 286 p.p.s.a.
W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność organu, co - w dalszej konsekwencji - powoduje oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej od zaskarżonego wyroku.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.