III OSK 1623/22

III OSK 1623/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 607/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-04-12
III OZ 1217/21 - Postanowienie NSA z 2021-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną czynność
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 607/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie informacji o środowisku 1.uchyla zaskarżony wyrok i poprzedzającą go czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji o środowisku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 667 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 607/21, Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Olsztynie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "organ", "Kolegium") w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie informacji o środowisku: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z 28 kwietnia 2021 r., przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie zwróciło się do organu (SKO) z wnioskiem o treści: Na podstawie ustawy o dostępie do informacji o środowisku w związku z decyzją [...] z 12.09.2017 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez burmistrza [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) z 30.12.2016 proszę udostępnienie informacji:
1. Ile będzie magazynowanych substancji niebezpiecznych, jakie to będą substancje i czy zakład kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku awarii przemysłowych?
2. Gdzie mają być przechowywane odpady drewna?
3. Czym mogą być zanieczyszczone odpady drewna?
4. W jaki sposób ma być ograniczana emisja tlenków azotu i jakie mają dać efekty zastosowane metody?
5. Czy w zakładzie będzie emitowany amoniak - jeśli tak, to z jakiej części instalacji i w wyniku jakiego procesu i w jakiej ilości rocznej?
6. Czy do spalania będą trafiać odpady z płyt OSB (ile rocznie)? Skąd będą pochodzić?
7. Czy poza terenem należącym do zakładu będzie emisja odorów?
8. Czy poza terenem należącym do zakładu będzie emisja pyłu PM 2,5, pyłu PM 10?
9. Czy poza terenem należącym do zakładu będzie emisja LZO, w tym formaldehydu?
10. Czy w kotle (kotłowni) na biomasę dozwolone jest spalanie odpadów niebędących biomasą? Czy w zakładzie ma to mieć miejsce?
11. Z jakiego powodu zakład w ww. decyzji został zakwalifikowany do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – ile ma być i jakich odpadów spalanych na dobę?
12. Ile, jakich i w ramach jakich procesów ma być w zakładzie generowanych rocznie pyłów drewnopochodnych (oddzielna informacja dla każdego pyłu) i ile z nich ma być spalane i w jakim źródle ciepła?
13. Jakie mają być zainstalowane źródła ciepła wytwarzające ciepło do procesów produkcyjnych w zakładzie, ile mają rocznie czasu pracować, czym mają się charakteryzować, jakie mają być do nich stosowane paliwa?
Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji w formacie pdf na wskazany adres e-mail, według układu tabelarycznego wskazanego w załączniku do niniejszego wniosku z podaniem konkretnego źródła informacji (dokument, strona).
W odpowiedzi, pismem z 10 maja 2021 r. Kolegium zawiadomiło Stowarzyszenie, że zwraca wniosek zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247), dalej jako: "u.i.o.ś". Organ wyjaśnił, że nie posiada żądanych informacji i nie można ustalić podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie żądanych dokumentów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie lub uznanie za bezskuteczną czynność w przedmiocie zwrotu wniosku. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, 3, art. 8 u.i.o.ś. w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a , ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26), dalej: "dyrektywa".
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. organ może zwrócić wniosek, jeżeli nie może ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja i powiadamia o tym wnioskodawcę. Jest to przesłanka do odmowy udzielenia informacji o środowisku. Sytuacja taka musi być traktowana zawsze jako wyjątek i jako taki wymaga zastosowania przepisów dyrektywy dotyczących nieudostępniania informacji: poinformowania wnioskodawcy o odmowie w formie pisemnej, z odpowiednim uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych (art. 4 ust. 5 dyrektywy) oraz zapewnienia możliwości odwołania się od odmowy – na drodze administracyjnej, a potem sądowej (art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy). Dla zachowania powyższych warunków unijnych konieczne jest, aby organ zwracając wniosek zajął stanowisko we właściwej formie procesowej (tak: Bar Magdalena, Jendrośka Jerzy, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2014, komentarz do art. 19 ustawy środowiskowej). Zdaniem Stowarzyszenia, najbardziej właściwą formą jest postanowienie, szczególnie jeżeli zważyć, że w art. 66 § 3 k.p.a. (którego to aktu co prawda nie stosuje się generalnie do udostępnienia informacji) właśnie taką formę zastrzega się do zwrotu wniosku w sytuacji, w których podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stowarzyszenie podało, że z ostrożności procesowej jednocześnie złożyło odrębną skargę na przewlekłość postępowania w zakresie odmowy udzielenia informacji o środowisku, jeżeli uznać, że istotnie odmowa powinna przybrać formę postanowienia, które do tej pory nie zostało wydane. Skonstatowano, że jeżeli jednak, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., wystarczająca jest forma pisemna (jako czynność materialno-techniczna), wówczas zaskarżeniu podlega "zwrot wniosku". Zdaniem skarżącego czynność ta narusza prawo, gdyż wbrew powołanym przepisom dyrektywy nie zawiera uzasadnienia, a także pouczenia o możliwych środkach zaskarżenia. Poza tym nie było żadnych podstaw do zwrotu wniosku. Stowarzyszenie wyjaśniło, że zawnioskowało o precyzyjnie określony zakres danych, które Kolegium posiada ze względu na fakt, że dwukrotnie orzekało w sprawie wymogów środowiskowych dla [...] w [...]. Decyzją z 12 września 2017 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], a następnie decyzją z 9 marca 2018 r. utrzymało w mocy własną decyzję. Posiada więc pełną informację o środowisku w zakresie, w jakim został zgłoszony wniosek. Stowarzyszenie podkreśliło, że chodzi tu o informacje, które są przeznaczone dla organu. Stwierdziło, że w przypadku gdy informacja jest w posiadaniu innego organu (ale organ, do którego wpłynął wniosek ma do nich prawo lub są one dla niego przeznaczone), to organ, do którego wniosek złożono, ma obowiązek uzyskać owe informacje i udostępnić je wnioskodawcy. Inna interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z art. 8 u.o.i.ś. i art. 4 ust. 1 lit.a) dyrektywy, które nakazują udostępnienie informacji przeznaczonych dla organu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uznało za niezasadny zarzut niewłaściwej formy prawnej udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wskazało na brak podstaw prawnych do zastosowania formy postanowienia, z uwagi na brak odesłania w przepisach u.i.o.ś. do art. 66 § 3 k.p.a. Wobec tego Kolegium nie mogło pouczyć o przysługujących środkach odwoławczych, bowiem zażalenie przysługuje tylko na zaskarżalne, według k.p.a. lub przepisów odrębnych, postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, władze publiczne zwracają wniosek. W tym przypadku ma zastosowanie wykładnia literalna, jako że przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym nie ulega wątpliwości, że Kolegium nie jest zobligowane do poszukiwania żądanej informacji. Wniosek strony był niemożliwy do zrealizowania albowiem Kolegium nie posiada wnioskowanych informacji. W związku z tym, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym Kolegium dokonało zwrotu wniosku. Podkreślono, że Kolegium mogło bazować tylko na wydanych przez siebie decyzjach, które doręczone zostały Stowarzyszeniu, będącemu stroną postępowania. Kolegium nie dysponuje dokumentami będącymi przedmiotem wydania decyzji środowiskowej. Całość oryginalnych akt związanych ze sprawą znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej. Sprawy prowadzone są pod sygn. akt III OSK 997/21 i II OSK 704/19. Stowarzyszenie, jako strona, powinno być w posiadaniu tej informacji.
W replice z 23 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie podtrzymało skargę. Stwierdziło, że przekazanie akt nie zwalnia z obowiązku załatwienia sprawy. Nie ma problemu dla organu, żeby dokumenty wypożyczyć. To, że Stowarzyszenie też może wystąpić o akta i je przeanalizować nie budzi wątpliwości, ale Stowarzyszeniu chodzi o to, że gdy organ administracji wystąpi o akta i po ich analizie udzieli odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, to będzie to o wiele silniejszym dowodem w dalszych działaniach Stowarzyszenia, mających na celu wyjaśnienie wszystkich spraw związanych z inwestycją w [...]. Stowarzyszenie wyraziło niezrozumienie dla stwierdzenia Kolegium, że nie posiada wnioskowanych informacji oraz nie można ustalić podmiotu odpowiedzialnego za opracowanie żądanych dokumentów. Czyją wobec tego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z 30.12.2016 dwukrotnie Kolegium utrzymywało w mocy? Stowarzyszenie wyjaśniło też, jak należy odpowiedzieć na zadane pytania. Do poszczególnych pytań przytoczyło fragmenty decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza [...] lub raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz inne dokumenty przedkładane przez inwestora na różnych etapach realizacji inwestycji, w tym w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzje wydane przez Kolegium i przedstawiło swój wniosek co do stawianych pytań. Stowarzyszenie wywiodło, że ustawodawca nie zabronił zadawać pytań do organu co do decyzji, jakie wydał.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 607/21, Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Olsztynie: oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że w orzecznictwie i piśmiennictwie, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska wykaże, na podstawie przepisów ustawy, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010, por. też wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3750/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu. W art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś ustawodawca sprecyzował enumeratywnie przypadki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. W związku z tym wskazuje się, że katalog włączeń nie może być rozszerzany w drodze interpretacji (por. K. Gruszecki, Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/ el 2013). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Natomiast udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w formie czynności materialno-technicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.i.o.ś.). Termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 14 ust. 2 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.i.o.ś., udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W myśl art. 15 ust. 2 u.i.o.ś. jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 15 ust. 3 u.i.o.ś).
Przytoczone przepisy normują w jakiej formie i w jakim terminie następuje rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji lub odmowę ich udostępnienia.
Art. 19 ust. 2 u.i.o.ś. stanowi zaś, że jeżeli wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu władz publicznych, władze te niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku:
1) przekazują wniosek podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja, i powiadamiają o tym wnioskodawcę; przepis art. 65 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio;
2) zwracają wniosek wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić podmiotu, o którym mowa w pkt 1.
Unormowania art. 19 ust. 2 u.i.o.ś. nie dotyczą odmowy udostępnienia informacji o środowisku, ale określają działanie, w sytuacji gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Niezasadnie Stowarzyszenie domaga się, aby zwrot wniosku z podanej przyczyny traktować jako odmowę udostepnienia informacji, co może mieć miejsce, jak wyjaśniono, tylko w enumeratywnie określonych przypadkach i w formie decyzji administracyjnej. Nie ma też podstaw żądanie, aby zwrot wniosku następował w formie postanowienia podlegającego zaskarżeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczone przepisy nie określają prawnej formy zwrotu wniosku i nie odsyłają w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 66 § 3 k.p.a. Zauważyć należy że przepisy u.i.o.ś. kompleksowo regulują tryb postępowania w sprawie udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, i tylko w ograniczonym zakresie odsyłają do przepisów k.p.a. Stan taki nie pozbawia jednak skarżącego ochrony prawnej. Stowarzyszenie mogło bowiem zaskarżyć kwestionowaną czynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.i.o.ś. w postępowaniu o udostepnienie informacji o środowisku i jego ochronie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponieważ zwrot wniosku dotyczy uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, a przepisy u.i.o.ś. nie zastrzegają dla tej czynność procesowej formy decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, to zwrot wniosku stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W takim przypadku, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, czynność można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Z akt sprawy wynika, że informacja o zwrocie wniosku przesłana została Stowarzyszeniu na wskazany adres e-mail 11 maja 2021 r. Natomiast skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 10 czerwca 2021 r. Zatem z zachowaniem ustawowego terminu.
Wobec spełnienia wymogów formalnych skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Rozstrzygnięcia w tym względzie wymaga przede wszystkim, czy Stowarzyszenie zwróciło się z podaniem do właściwego podmiotu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 9 i pkt 15a u.i.o.ś., które wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcia: "władze publiczne", "informację przeznaczoną dla władz publicznych, "informację znajdującą się posiadaniu władz publicznych". Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 15a u.i.o.ś. władze publiczne to m.in. organy administracji, którymi w myśl art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.i.o.ś. są wszystkie podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony. Kolegium, jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, któremu powierzono weryfikację decyzji środowiskowych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, a tym samym może być co do zasady adresatem wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie wynikającym z decyzji środowiskowej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że Kolegium dysponuje dokumentami, w oparciu o które decyzja taka została wydana. Kolegium, jako organ wyższego stopnia powołany do weryfikacji decyzji organu I instancji, wydając powołane decyzje, orzekało na podstawie akt administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji – Burmistrza [...]. Decyzje, w oparciu o które Stowarzyszenie domagało się szczegółowych danych na temat wymienionego przedsięwzięcia dotyczyły odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Tym samym Kolegium nie przeprowadzało dodatkowego postępowania dowodowego, nie analizowało na nowo w całokształcie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, a jedynie oceniało czy decyzja środowiskowa nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Nawet, jeżeli Kolegium prowadziłoby uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące [...] w [...], także w ramach odrębnego postępowania dotyczącego pozwolenia zintegrowanego, to wszystkie dokumenty dotyczące sprawy dołączane są do głównych akt administracyjnych i po rozstrzygnięciu sprawy zwrócone organowi I instancji, a po wniesieniu skargi przekazywane sądowi administracyjnemu, tak jak w niniejszej sprawie. W związku z tym Kolegium pozostała do dyspozycji treść wydanych decyzji. Przy czym treść samej decyzji wydanej przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, na którą powołuje się Stowarzyszenie, nie daje odpowiedzi na zadane pytania. Potwierdza to pismo Stowarzyszenia, stanowiące replikę na odpowiedź na skargę organu, w którym Stowarzyszenie powołuje różne dokumenty przedkładane przez inwestora, także dotyczące odrębnego postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby zatem dostępu do akt administracyjnych różnych postępowań, które, co nie budzi wątpliwości Sądu, nie znajdują się w posiadaniu Kolegium. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. przez informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych należy rozumieć informację znajdującą się posiadaniu władz publicznych, wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej. Z przepisu tego wynika, że organ administracji posiada informację, gdy nią faktycznie włada, tzn. ma fizycznie dokumenty, z których może ona wynikać. Tak natomiast w sprawie nie jest. Wbrew przekonaniu Stowarzyszenia, Kolegium nie musiało zwracać się o wypożyczenie akt administracyjnych w celu odpowiedzi na zadane pytania. Żądane informacje nie są informacjami przeznaczonymi dla Kolegium, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. Przepis ten stanowi, że przez informację przeznaczoną dla władz publicznych rozumie się informację, którą w imieniu władzy publicznej dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że aktami administracyjnymi postępowania zakończonego decyzjami Kolegium nie dysponują osoby trzecie w imieniu Kolegium. Natomiast dla przyjęcia stanowiska, że chodzi o informację, której dany organ ma prawo żądać od osób trzecich, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który obliguje dany podmiot, w tym prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, do przekazania tych informacji do organu władzy publicznej, czyli do tego organu, od którego żąda się informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1819/18 oraz z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3272/21, publ. w CBOSA). Kolegium nie jest zaś organem zobowiązanym do gromadzenia żądanych danych.
Rozważając natomiast zasadność stanowiska Kolegium, że nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajdują się żądane informacje, co skutkowało nieprzekazaniem wniosku do rozpatrzenia właściwemu organowi administracji, to już Sąd tego stanowiska nie podzielił. Jednak pozostaje to bez znaczenia dla uprawnień Stowarzyszenia. Zauważyć można, że zakres wniosku nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że Stowarzyszeniu chodzi tylko o dane, w oparciu o które wydano decyzję środowiskową, a więc dokumenty znajdujące się w posiadaniu Burmistrza [...].
Z urzędu wiadomym było Sądowi I instancji, w związku ze skargą w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 116/21, że Stowarzyszenie z podobnymi pytaniami wystąpiło odrębnie do Burmistrza [...]. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że mogło chodzić też o dane objęte pozwoleniem zintegrowanym, na które Stowarzyszenie powoływało się m.in. w wyjaśnieniach, jak również wniosek dotyczył informacji w zakresie faktycznego funkcjonowania przedsięwzięcia. W sprawach tych właściwe są różne organy, o czym Stowarzyszenie wie, gdyż było stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej i w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, i jest aktywnym uczestnikiem toczących się postępowań sądowych, powoływało się też na kontrole przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania zakończonego decyzją środowiskową czy pozwoleniem zintegrowanym są znane Stowarzyszeniu. W szczególności Stowarzyszenie zna bardzo dobrze treść decyzji środowiskowej i pozwolenia zintegrowanego, co wynika z treści skargi na decyzję o pozwoleniu zintegrowanym (sygn. akt II SA/Ol 424/20). Skarżącemu chodzi tylko o to, jak sam wyjaśnił, żeby to organ dokonał zestawienia danych, do których Stowarzyszenie ma dostęp. Takie działanie mija się z celem u.i.o.ś., a tym samym czyni żądanie bezpodstawnym.
W takiej sytuacji brak przekazania wniosku do rozpatrzenia właściwemu organowi pozostaje bez znaczenia dla realizacji uprawnień Stowarzyszenia.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 punkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie:
1. art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 - dalej w skrócie "ustawa środowiskowa") w związku z art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 litera a Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz. UE, L 41/26 - dalej dyrektywa środowiskowa) poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było podmiotem zobowiązanym do udzielania wnioskowanej informacji z tego powodu, że nie była to informacja znajdująca się w posiadaniu SKO jak i nie była to informacja przeznaczona dla SKO, podczas gdy obowiązku udzielania informacji o środowisku nie można ograniczyć tylko do tych informacji, w których faktycznym posiadaniu jest organ, a przez fakt, że SKO orzekało dwukrotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji burmistrza [...] nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) z 30.12.2016 r.(dalej "decyzja środowiskowa"), informacje zawarte w jej treści są informacjami przeznaczonymi dla tego organu podlegającymi udostępnieniu Stowarzyszeniu;
2. art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w ten sposób, że pomimo uznania przez WSA, że stanowisko SKO dotyczące niemożności ustalenia podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się zawnioskowana informacja o środowisku nie jest prawidłowe, to i tak nie było podstaw do przekazania wniosku do takiego podmiotu z tego powodu, że żądanie Stowarzyszenia jest bezpodstawne (jest to stanowisko WSA, a nie organu), a której to przesłanki "zwrotu wniosku" nie przewiduje art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, a więc wniosek powinien być przekazany podmiotowi, w którego posiadaniu znajdują się wnioskowane informacje zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej;
3. art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 litera a w związku z art. 4 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy środowiskowej poprzez pominięcie przy wykładni art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej wykładni proeuropejskiej jak i celowościowej nakazujących "zwrot wniosku" traktować jako wyjątek od udzielania takiej informacji i w sytuacji, gdy został ustalony podmiot posiadający takie informacje, powinno to skutkować przekazaniem wniosku takiemu podmiotowi, a nie jego zwrotem;
4. art. 19 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 3 ustaw środowiskowej poprzez jednoczesne wadliwe uznanie przez WSA w Olsztynie, że niezasadne jest stanowisko SKO, że nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajdują się żądane informacje jak i że "zakres wniosku nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że Stowarzyszeniu chodziło tylko o dane, w oparciu o które wydano decyzję środowiskową", albowiem w pierwszej sytuacji należało wniosek przekazać właściwemu organowi, który jest możliwy do ustalenia, a w drugiej, w której wniosek byłby istotnie sformułowany w sposób zbyt ogólny, należałoby wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia, a nie zwracać;
1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 punkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:
1. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. (poprzez nieuchylenie zaskarżonej czynności SKO) w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej w związku z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 litera a w związku z art. 4 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy środowiskowej pomimo naruszenia przez SKO art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej w związku z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 litera a w związku z art. 4 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy środowiskowej poprzez niezasadny zwrot wniosku przez ten organ, podczas gdy wniosek powinien być merytorycznie rozpoznany poprzez udzielenie informacji lub przekazanie go do właściwego organu;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez wykroczenie poza zakres przedmiotowy sprawy i rozstrzygnięcie przez WSA w Olsztynie sprawy w przedmiocie "zasadności" wniosku, podczas gdy przedmiotem zaskarżonej czynności jak i zaskarżenia (skargi) była tylko zasadność "zwrotu wniosku", a ustalenie przez WSA w Olsztynie, że była możliwość ustalenia podmiotu, w którego posiadaniu znajdują się wnioskowane informacje, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej czynności SKO, a nie oddaleniem skargi;
z ostrożności proceduralnej w sytuacji uznania, że przepisy art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 mają również charakter "przepisów postępowania":
3. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz związku z art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. (poprzez nieuchylenie zaskarżonej czynności) w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 , oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej pomimo naruszenia przez SKO art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 15a ustawy środowiskowej poprzez niezasadny zwrot wniosku przez ten organ, podczas gdy wniosek powinien być merytorycznie rozpoznany poprzez udzielenie informacji lub przekazany do właściwego organu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o:
a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2021 r. polegającej na zwrocie wniosku o udzielenie informacji o środowisku i orzeczenie o kosztach sądowych, w tym kosztach zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych;
b) ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
c) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych;
d) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Konstrukcja zarzutów sformułowanych przez skarżącą kasacyjnie, z uwagi na ich komplementarny charakter umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o zasadnym zwrocie przez SKO wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji o środowisku.
Przytoczony stan faktyczny zawierający opis żądania wniosku i argumentację Stowarzyszenia, stanowisko SKO i uzasadnienie Sądu do wydanego wyroku nie budzą wątpliwości, co do poczynionych ustaleń.
W art. 19 ust. 2 u.i.o.ś. ustawodawca natomiast wskazał, że jeżeli wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu władz publicznych, władze te niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku:
1) przekazują wniosek podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja, i powiadamiają o tym wnioskodawcę; przepis art. 65 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio;
2) zwracają wniosek wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić podmiotu, o którym mowa w pkt 1.
3. Jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, władze publiczne niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywają wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności informują o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Uzupełnienie wniosku nie wyłącza możliwości odmowy udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4.
Nie ulega wątpliwości, że unormowania art. 19 ust. 2 u.i.o.ś. nie dotyczą odmowy udostępnienia informacji o środowisku, ale określają działanie, w sytuacji gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji i nie może ustalić podmiotu posiadającego je. Zawsze jednak rozpatrując sytuację zwrotu wniosku o udostępnienie informacji o środowisku należy rozpatrywać zagadnienie przy uwzględnieniu zapisów ustępów 2 pkt 1 i ustępu 3 art. 19.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie ma też podstaw żądanie, aby zwrot wniosku następował w formie postanowienia podlegającego zaskarżeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przytoczone przepisy nie określają prawnej formy zwrotu wniosku i nie odsyłają w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 66 § 3 k.p.a. Przepisy u.i.o.ś. kompleksowo regulują tryb postępowania w sprawie udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, i tylko w ograniczonym zakresie odsyłają do przepisów k.p.a. Stan taki nie pozbawia jednak skarżącego ochrony prawnej. Stowarzyszenie skorzystało z możliwości aby zaskarżyć kwestionowaną czynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.i.o.ś. w postępowaniu o udostepnienie informacji o środowisku i jego ochronie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. Ponieważ zwrot wniosku dotyczy uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, a przepisy u.i.o.ś. nie zastrzegają dla tej czynność procesowej formy decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, to oznacza, że zwrot wniosku stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W takim przypadku, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, czynność można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, któremu powierzono weryfikację decyzji środowiskowych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, a tym samym może być co do zasady adresatem wniosku o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie wynikającym z decyzji środowiskowej.
Nie zawsze Kolegium dysponuje dokumentami, w oparciu o które decyzja taka została wydana, tak też było w sprawie niniejszej. Kolegium jest organem wyższego stopnia powołanym do weryfikacji decyzji organu I instancji, wydając swe decyzje, orzekało na podstawie akt administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji – Burmistrza [...]. Decyzje, w oparciu o które Stowarzyszenie domagało się szczegółowych danych na temat wymienionego przedsięwzięcia dotyczyły odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Tym samym Kolegium nie przeprowadzało dodatkowego postępowania dowodowego, nie analizowało na nowo w całokształcie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, a jedynie oceniało czy decyzja środowiskowa nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Nawet jeżeli Kolegium prowadziłoby uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczące zakładu [...], także w ramach odrębnego postępowania dotyczącego pozwolenia zintegrowanego, to wszystkie dokumenty dotyczące sprawy dołączane są do głównych akt administracyjnych i po rozstrzygnięciu sprawy zwrócone organowi I instancji, a po wniesieniu skargi przekazywane sądowi administracyjnemu. W związku z tym Kolegium pozostała jedynie do dyspozycji treść wydanych decyzji. Przy czym treść samej decyzji wydanej przez Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, na którą powołuje się Stowarzyszenie, nie daje odpowiedzi na zadane pytania we wniosku.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. przez informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych należy rozumieć informację znajdującą się posiadaniu władz publicznych, wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej. Z przepisu tego wynika, że organ administracji posiada informację, gdy nią faktycznie włada, tzn. ma fizycznie dokumenty, z których może ona wynikać. Wbrew przekonaniu Stowarzyszenia, Kolegium ich nie miało i nie musiało zwracać się o wypożyczenie akt administracyjnych w celu odpowiedzi na zadane pytania.
Sąd I instancji nie podzielił jednak twierdzeń i wywodów Kolegium co do zasadności stanowiska SKO, że nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajdują się żądane informacje, co skutkowało w ocenie organu nieprzekazaniem wniosku do rozpatrzenia właściwemu organowi administracji.
W tym zakresie należy się w pełni zgodzić ze stanowiskiem Sądu, co tym bardziej uwiarygadnia zarzuty skargi kasacyjnej. To, że Kolegium nie posiadało tych informacji wydaje się bezsporne, ale jak zasadnie wskazał Sąd I instancji wiadome było mu z urzędu, w związku ze skargą w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 116/21, że Stowarzyszenie z podobnymi pytaniami wystąpiło odrębnie do Burmistrza [...]. Z treści przedmiotowego wniosku wynika, że mogło chodzić też o dane objęte pozwoleniem zintegrowanym, na które Stowarzyszenie powoływało się m.in. w wyjaśnieniach, jak również wniosek dotyczył informacji w zakresie faktycznego funkcjonowania przedsięwzięcia. Faktyczne funkcjonowanie przedsięwzięcia i dane z jego działania wykraczają poza wiedzę z dokumentów zgromadzonych na etapie ustalania i kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, i to nie zależnie od trybu kontroli. W sprawach tych właściwe są różne organy, o czym Stowarzyszenie wie, gdyż było stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej i w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, i jest aktywnym uczestnikiem toczących się postępowań sądowych, powoływało się też na kontrole przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania zakończonego decyzją środowiskową czy pozwoleniem zintegrowanym są znane Stowarzyszeniu, co wynika z treści skargi na decyzję o pozwoleniu zintegrowanym (sygn. akt II SA/Ol 424/20). Nie znane są na pewno dane z aktualnego faktycznego działania przedsięwzięcia, to jest na datę złożenia wniosku o udzielenie informacji o środowisku – 28 kwietnia 2021 r. Z całą pewnością nie da się udzielić oczekiwanej informacji o środowisku, z uwagi na zakres pytań jedynie na gruncie samych akt postępowania, gdyż część pytań dotyczy czasu przyszłego np. pytania od 1 do 6 i pytanie 13.
Dokumenty zawierające wnioskowane informacje, po rozpatrzeniu w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności co do decyzji Nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 roku, decyzją SKO z dnia 12 września 2017 roku zostały odesłane do organu pierwszej instancji – Burmistrza [...]. Tak więc organem, do którego należało przekazać wniosek w trybie art. 19. ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. był Burmistrza [...].
Zupełnie nieuzasadnione i niezrozumiałe są wywody Sądu w tym zakresie, że nie miało to w sprawie żadnego znaczenia dla uprawnień Stowarzyszenia, gdyż zakres wniosku nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że Stowarzyszeniu chodzi tylko o dane, w oparciu o które wydano decyzję środowiskową, a więc dokumenty znajdujące się w posiadaniu Burmistrza [...]. Jeżeli tak, to SKO mogło przekazać wniosek od razu do Burmistrza, a jeżeli miało wątpliwości to należało to wyjaśnić i ustalić dokładnie zakres żądania wniosku mając na względzie treść ust. 3 art. 19 u.i.o.ś. Pominięcie tego etapu w procesie rozpoznania wniosku o udzielnie informacji o środowisku, i to niezależnie od tego jaka była wiedza Stowarzyszenia z innych źródeł, uzasadnia również uchylenie zaskarżonego wyroku oraz w konsekwencji czynności materialno-technicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 maja 2021 roku.
Jeżeli nawet, jak uzasadnia Sąd I instancji, że Skarżącemu chodzi tylko o to, jak sam wyjaśnił, żeby to organ dokonał zestawienia danych, do których Stowarzyszenie ma dostęp a takie działanie mija się z celem u.i.o.ś., to tym samym czyni żądanie bezpodstawnym, to jednak nie SKO ani tym bardziej Sąd był uprawniony do takiej oceny materiału dowodowego, gdyż organ nie posiadał wnioskowanych informacji i nie znał ich zakresu, co wprost przyznaje też i Sąd. W takiej sytuacji należało przekazać wniosek do organu posiadającego wnioskowane informacje wprost, lub po wcześniejszym ustaleniu jego zakresu jeżeli budził on wątpliwości.
Końcowo jedynie wskazać należy, że wprawdzie zarzuty prawa materialnego nie zostały powiązane w osnowie skargi kasacyjnej ze wskazaniem jakiego naruszenia prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił się Sąd I instancji, poza wskazaniem dyrektyw unijnych, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy środowiskowej, a więc przepisy, które mogły stanowić podstawą orzekania przed organami administracji. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy.
Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał co do zasady zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, a mając na uwadze, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 188 i art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b i art. 193 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok i czynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udzielenie informacji o środowisku w punkt 1 wyroku.
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach postepowania na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.