III OSK 1622/24

III OSK 1622/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gd 644/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-03-07
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 39 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 644/23 w sprawie ze skargi W. M. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 644/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.) zwanej dalej P.o. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 pkt 1 P.o., droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych. Art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. stanowi, że jeżeli odległość z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka jest większa, na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że przedmiotem sporu była kwestia, czy po stronie Gminy istnieje taki obowiązek, w sytuacji gdy dziecko uczęszcza do szkoły, która nie jest jego szkołą obwodową. Treść art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. wskazuje na sytuację, w której droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza 3 km. Z tego zapisu organ wywiódł, że obowiązek przewidziany w art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. nie istnieje, jeżeli dziecko nie uczęszcza do swojej szkoły obwodowej, lecz szkoły w innym obwodzie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu wymagało dokonania wykładni art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o.
W ocenie Sądu, zastosowanie wykładni językowej art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. nie prowadzi do wniosków wyciągniętych przez organ w niniejszej sprawie. Przepis ten ma bowiem brzmienie "jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice (...)". Organ winien zatem ustalić czy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza 3 km. Jeżeli szkoła obwodowa znajduje się odległości większej niż 3 km od domu dziecka, w sprawie spełniona jest wymagana treścią przepisu przesłanka i po stronie organu powstaje obowiązek zapewnienia zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły. Przepis ten nie wprowadza bowiem literalnie zasady, że koszty dowozu przysługują jedynie do szkoły obwodowej. Pojęcie szkoły obwodowej zostało przez ustawodawcę użyte jedynie w kontekście odległości miejsca zamieszkania dziecka od szkoły.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że dokonując wykładni treści przepisu art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. należało także, w ramach wykładni systemowej, uwzględnić konieczność zapewnienia zgodności wyników tej wykładni z Konstytucją RP. Wskazać należy, że obowiązek gminy związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Dokonując zatem interpretacji art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. należy mieć na uwadze, że obowiązek zapewnienia przez gminę dowozu dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Związane z tym prawem uprawnienia nie powinny być przez wykładnię przepisów ustawy zawężane.
Zdaniem WSA w Gdańsku przedstawiona wykładnia jest także zgodna z celem analizowanej regulacji, jakim jest zapewnienie dzieciom, których szkoła obwodowa jest położona dalej niż 3 km od ich miejsca zamieszkania dojazdu do szkoły lub zwrot kosztów tego dojazdu. Wskazać należy, że podjęcie przez rodziców decyzji o realizowaniu przez dziecko edukacji w innej szkole niż właściwa dla miejsca zamieszkania szkoła obwodowa jest, co do zasady możliwe. W sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że właściwa dla miejsca zamieszkania szkoła obwodowa jest położona w odległości większej niż 3 km, nie powinno to wykluczać prawa do zwrotu kosztów dojazdu do szkoły.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględniając cel unormowania art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o., wskazać należy, że odległość miejsca zamieszkania dziecka od szkoły obwodowej jak i szkoły, do której dziecko uczęszcza winna przekraczać 3 km. Tylko w takiej sytuacji ustawa przewiduje uprawnienie do żądania od gmin zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły. Celem regulacji jest zapewnienie dzieciom dojazdu do szkoły w przypadku gdy odległość szkoły od ich miejsca zamieszkania przekracza 3 km. I taki cel ustawy winien być przez gminny realizowany. Wskazać zatem należy, że w sytuacji, w jakiej odległość miejsca zamieszkania dziecka od szkoły, do której faktycznie uczęszcza, nie przekraczałaby 3 km, brak byłoby podstaw do zwrotu kosztów dojazdu, mimo spełnienia przesłanki tej odległości od szkoły obwodowej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Okoliczność, że dziecko nie uczęszcza do szkoły obwodowej, lecz do szkoły znajdującej się w innym obwodzie nie może, w ocenie Sądu, wykluczać prawa do uzyskania zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły. Może mieć ona natomiast wpływ na wysokość zwracanych przez gminę kosztów.
W ocenie Sądu w sytuacji gdy szkoła, do której dziecko uczęszcza, znajduje się w odległości większej niż jego szkoła obwodowa, z reguły koszt dojazdu do takiej szkoły będzie wyższy. Niewątpliwie gmina nie ma obowiązku pokrywania wyższych kosztów dojazdu do szkoły w innym obwodzie i powinna ona pokryć jedynie koszty w takiej wysokości w jakiej przysługiwały by one w sytuacji dojazdu do szkoły obwodowej, właściwej dla miejsca zamieszkania dziecka. W sytuacji odmiennej, w której koszty dojazdu dziecka do szkoły położonej w innym obwodzie byłyby niższe niż koszty dojazdu do właściwej dla niego szkoły obwodowej, gmina zobligowana będzie ponieść jedynie koszty rzeczywiście ponoszone na dojazd do szkoły.
Reasumując, wysokość kosztów dowozu dziecka do szkoły obciążających gminę, nie może być wyższa niż koszty dowozu dziecka do właściwej dla niego szkoły obwodowej, może być natomiast niższa, jeżeli rzeczywiste koszty dowozu dziecka do szkoły, do której uczęszcza, są niższe od kosztów dowozu do właściwej dla dziecka szkoły obwodowej.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że porównanie odległości miejsca zamieszkania skarżącej i jej córki od obu szkół podstawowych wskazuje, że odległość do szkoły, do której uczęszcza córka skarżącej jest mniejsza niż do jej szkoły obwodowej. Skarżąca zamieszkuje wraz córką pod adresem O. [...], [...] M., jej córka uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr 2 [...] w M. Natomiast właściwą dla córki szkołą obwodową jest Szkoła Podstawowa nr 3 [...] w M. Sądowi z urzędu wiadomo, że odległość z O. do pierwszej z tych szkół wynosi 9,4 km (drogą nr 20), do drugiej (drogą nr 20) 11 km (aplikacja GoogleMaps). Właściwa Szkoła obwodowa – Szkoła Podstawowa nr 3, jest położona w dalszej odległości od szkoły, do której uczęszcza dziecko skarżącej, przy czym odległości obu tych szkół od miejsca zamieszkania dziecka przekraczają 3 km. Gmina pokryje zatem w istocie niższe koszty dowozu dziecka do szkoły, niż koszty, jakie pokryłaby w sytuacji dowozu dziecka do jego szkoły obwodowej. Brak było zatem w sprawie podstaw do kwestionowania żądania wniosku.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ podejmując zaskarżoną czynność dokonał nieprawidłowej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych regulacji przez organ, uniemożliwiając skorzystanie przez skarżącą (a w istocie jej małoletniego dziecka) z uprawnienia określonego w tym przepisie. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. poprzez błędną rozszerzającą interpretację treści tego przepisu prowadzącą do przyjęcia, że mimo iż uczeń nie uczęszcza do szkoły, w której obwodzie mieszka, to należy stwierdzić, że na gminie ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. i gmina może mu zorganizować bezpłatny transport na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 2 P.o.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczono o zrzeknięciu się prawa do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. polegającą na przyjęciu, że mimo braku uczęszczania dziecka do szkoły, w której obwodzie mieszka, to na gminie ciąży obowiązek wynikający z tego przepisu i gmina może zorganizować bezpłatny transport na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.
Zgodnie z powołanym art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2 tego przepisu (tj. 3 km - w przypadku uczniów klas I-III i 4 km uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Nie budzi w tej sprawie spełnienie warunku co do zamieszkiwania ucznia – A. M. w odległości większej niż 3 km od szkoły, do której uczennica ta jest dowożona (Szkoła Podstawowa nr 2 w M.) jak i do szkoły podstawowej, w obwodzie której uczennica ta mieszka (Szkoła Podstawowa nr 3 w M.). Jak wynika z akt sprawy odległości te wynoszą odpowiednio ponad 9 km (do Szkoły Podstawowej nr 2 w M.) i ponad 11 km do Szkoły Podstawowej nr 3 w M. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji przyjął odległość 3 kilometrów do szkoły obwodowej, tym niemniej ustalenie to nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie i tym samym nie jest przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wykładnia art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. prowadzi do wniosku o istnieniu obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowożenia uczniów szkół podstawowych lub na wniosek rodziców zapewnienia zwrotu kosztów dowożenia w każdym przypadku, gdy odległość ucznia od szkoły obwodowej przekracza granicę 3 km (dla uczniów klas I-III i 4 km dla uczniów klas IV-VIII). Realizacja tego obowiązku nie jest uzależniona od tego, czy taki uczeń uczęszcza do szkoły obwodowej, czy też do innej szkoły.
Jeżeli uczeń, którego miejsce zamieszkania jest oddalone o ponad 3 lub ponad 4 kilometry od siedziby szkoły podstawowej w obwodzie której uczeń ten mieszka i jednocześnie uczęszcza do tej szkoły, to wówczas nie budzi żadnej wątpliwości realizacja obowiązku zapewnienia albo bezpłatnego dowodu takiego ucznia do tej szkoły albo też na wniosek rodziców zwrot poniesionych przez nich kosztów dowozu do tej szkoły. Tym samym w sytuacji, gdy rodzice takiego ucznia wybierają inną szkołę niż szkoła obwodowa, to wówczas również taki obowiązek istnieje, jeżeli tak wybrana "poza obwodem" szkoła znajduje się w odległości większej niż 3 lub 4 kilometry od miejsca zamieszkania ucznia. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji rodzice dziecka mają możliwość dokonania wyboru szkoły podstawowej, do której będzie ono uczęszczało i z tak dokonanego wyboru nie mogą ponosić negatywnych skutków. Rada gminy ustalając obwody szkolne powinna tak je określić, żeby odległość miejsca zamieszkania uczniów do szkoły obwodowej nie przekraczała 3 lub 4 kilometrów w zależności od klasy szkoły podstawowej, do której dziecko uczęszcza. Jeżeli ta odległość przekracza ww. 3 lub 4 kilometry, to wówczas gmina ma obowiązek zapewnić bezpłatny transport tym uczniom do szkoły, którzy spełniają to kryterium odległościowe lub zapewnić zwrot kosztów ich dowozu.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. nie wynika, aby obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka do szkoły powstawał tylko wtedy, gdy dziecko uczęszcza do szkoły obwodowej. Jak bowiem wynika z treści tego przepisu w każdym przypadku, gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w art. 39 ust. 2 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Przepis ten dotyczy tylko samej odległości dziecka do obwodowej szkoły podstawowej, a nie uczęszczania dziecka do takiej szkoły.
Tym samym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 1 P.o. nie jest zasadny.
Powiązany z tym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 39 ust. 3 pkt 2 P.o. także nie jest zasadny. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu i nie był on podstawą rozstrzygania w tej sprawie. Art. 39 ust. 3 pkt 2 P.o. nakłada na gminy możliwość zorganizowania bezpłatnego transportu dla dzieci wraz z zapewnieniem opieki w czasie przewozu w sytuacji, gdy droga dziecka do szkoły obwodowej nie przekracza 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi, ponieważ droga uczennicy A. M. zarówno do obwodowej szkoły podstawowej jak i szkoły, do której uczennica ta uczęszczała znacznie przekraczała odległość nawet 4 kilometrów.
Przedmiotem tej sprawy nie było organizowanie fakultatywnego dowozu dzieci do szkoły.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.