III OSK 1622/22

III OSK 1622/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 4/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 4/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Lublina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/22, oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezes Zarządu Fundacji [...] pismem zatytułowanym "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej", przekazanym w dniu 24 lutego 2021 r. przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin (dalej: jako "Prezydent") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:
1) rejestr zarządzeń Prezydenta Miasta od 2010 r.;
2) rejestr skarg i wniosków kierowanych do Rady Miasta za ostatnie 2 kadencje;
3) ewidencję protokołów i ustaleń komisji stałych Rady Miasta za ostatnie 2 kadencje;
4) protokoły z kontroli Komisji Rewizyjnej za ostatnie 2 kadencje;
5) za okres od 2014 roku:
- rejestr wydanych pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania;
- rejestr wydanych pozwoleń i zgłoszeń rozbiórki;
- rejestr wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;
- rejestr decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
- rejestr decyzji odmownych w przedmiocie pozwoleń na budowę;
- rejestr wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu 9 marca 2021 r. Prezydent udzielił odpowiedzi na pkt 1 wniosku, wskazując odpowiednią stronę Biuletynu Informacji Publicznej Samorządu Miasta Lublin. W zakresie pkt 3 wniosku organ poinformował, że nie dysponuje żądaną informacją z uwagi na fakt, że nie prowadzi (nie sporządza) ewidencji protokołów i ustaleń komisji stałych Rady Miasta za ostatnie dwie kadencje. W zakresie rejestru wniosków i wydanych pozwoleń na budowę prowadzonych od 1 stycznia 2016 r. Prezydent poinformował, że są one dostępne na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, wskazując link i informacje o sposobie wyszukania żądanych danych. Ponadto organ wskazał, że odpowiedź na pkt 2 i 5 wniosku nastąpi w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku ze względu na szeroki zakres materiału źródłowego oraz konieczność przeanalizowania go pod kątem ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", a także - w zakresie oznaczeń ewidencyjnych działek - z uwagi na odmienny tryb udostępniania tych danych uregulowany w ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "P.g.i.k.". W zakresie pkt 4 wniosku wyjaśniono, że żądanie to jest tożsame z pkt 2 wniosku z dnia 16 lutego 2021 r. (sprawa nr KP-PP-1.1431.90.2021), w którym termin odpowiedzi na wniosek został przedłużony pismem z dnia 3 marca 2021 r. Odpowiedź organu z dnia 9 marca 2021 r. została skarżącemu przekazana za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: prezes@fundacja[...].org.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. Prezydent wyjaśnił, że w zakresie pkt 4 wniosku (który był tożsamy z pkt 2 wniosku z dnia 16 lutego 2021 r.) Fundacja otrzymała odpowiedź 6 kwietnia 2021 r. Ponadto organ przekazał żądane dokumenty (według stanu na dzień 31 marca 2021 r.), tj. rejestr skarg skierowanych do Rady Miasta za lata 2014 – 2019, obejmujący 2 ostatnie kadencje Rady Miasta, rejestr skarg kierowanych do Rady Miasta za lata 2020 – 2021, rejestr wniosków kierowanych do Rady Miasta za lata 2014 – 2021 obejmujący 2 ostatnie kadencje Rady Miasta, rejestr zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania (za lata 2014-2021), rejestr zgłoszeń zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych za lata 2014-2021, rejestr pozwoleń na rozbiórkę obiektów budowlanych za lata 2014-2021, rejestr decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu za lata 2014-2021, obejmujący zarówno decyzje pozytywne, jak i odmowne, rejestr pozwoleń na budowę za lata 2014 – 2015 obejmujący zarówno decyzje pozytywne, jak i decyzje odmowne oraz datę wpływu wniosku inwestora do organu. Jednocześnie Prezydent poinformował Fundację, że przekazywane dokumenty zostały zanonimizowane w zakresie danych stanowiących prywatność osoby fizycznej z uwagi na konieczność ochrony tych danych wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zakresie oznaczeń ewidencyjnych działek z uwagi na odmienny tryb udostępniania tych danych uregulowany w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W dniu 29 grudnia 2021 r. skarżąca przesłała do organu, za pośrednictwem ePUAP, skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. w zakresie dotyczącym nieudostępnienia skarżącej numerów ewidencyjnych działek. Skarżąca w ramach wniesionej skargi zarzuciła organowi, że przekazanie wnioskowanych rejestrów pozbawionych przymiotu lokalizacji sprawiło, że pozyskane dane są bezużyteczne, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej kontrolę obywatelską np. miejsc, dla których wydano decyzję. Ponadto skarżąca zarzuciła brak w odpowiedziach organu wskazania, na jakie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne powołał się organ, określając odmienny tryb udostępniania wnioskowanych informacji. Fundacja powołała się również w swojej skardze na pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 15 października 2021 r. skierowane do Prezydenta Miasta Lublin, stanowiące odpowiedź na zapytanie prasowe K.K. z Gazety [...], w którym wskazano, że numery działek ewidencyjnych są informacją jawną i dostęp do nich nie powinien być w żaden sposób ograniczony.
W związku z powyższym Fundacja zażądała zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji, uznania, że bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku Fundacji z dnia 24 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu wskazano, że ujawnienie numerów geodezyjnych poszczególnych działek gruntu może pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, stąd, w ocenie Sądu - w składzie rozpoznającym sprawę - numery geodezyjne działek stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, stosownie do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p., i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jak zatem wskazano, numery geodezyjne działek gruntu, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, należą do kategorii danych osobowych.
Sad pierwszej instancji wskazał także, że przy obecnym stanie rozwoju techniki, w dobie istnienia rozmaitych sposobów uzyskiwania informacji dysponowanie numerem działki pozwala na ustalenie tożsamości właściciela nieruchomości nawet laikowi przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnie dostępnych metod. To zaś może naruszać prywatność właścicieli działek gruntu. Potwierdzeniem powyższego jest - zdaniem Sądu pierwszej instancji - teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1986/14, według której "informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby". Taką informację Sąd uznał za informację dotyczącą prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. W tym przypadku ochrona danych osobowych oznacza udzielenie informacji po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji, co organ uczynił, udzielając skarżącej informacji publicznej. Za odmową udostępnienia numerów geodezyjnych działek gruntu przemawia jeszcze jeden, niezależny od powyższego argument, sprowadzający się do tego, że dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, jednak art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, polegające na wprowadzeniu wymogu wykazania interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem jawność tych danych oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu, zaś uzyskanie numerów działek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiłoby obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności. Prezydent postąpił zatem zgodnie z prawem, informując Fundację, że numery działek nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na wniosek w spornej części została udzielona we właściwej formie. Organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie ze względu na to, że informacja ta podlega udostępnieniu w innym trybie, uregulowanym ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Lublinie, że:
- "ujawnienie numerów geodezyjnych poszczególnych działek gruntu może pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości" oraz że "numery geodezyjne działek gruntu, które bez nadzwyczajnego wysiłku dają się «powiązać» z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu ławo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, należą do kategorii danych osobowych" (str. 5-6 uzasadnienia wyroku), podczas gdy informacje o numerach ewidencyjnych działek nie pozwalają na ustalenie właściciela działki, o czym najlepiej świadczy fakt, że numery ewidencyjne wszystkich działek są obecnie udostępnione w Geoportalu,
- przedmiotem wniosku jest żądanie danych zawartych w operacie ewidencyjnym (w rozumieniu art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - vide str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy sporne informacje dotyczą numerów ewidencyjnych działek, znajdujących się w treści decyzji administracyjnych;
b) braku wszechstronnej i kompleksowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, wskutek:
- zaniechania przez WSA w Lublinie uzasadnienia, na czym miałaby polegać możliwość naruszenia prywatności osób fizycznych wskutek realizacji wniosku, czyli jakie czynności, w oparciu o powszechnie dostępne źródła, w ocenie Sądu, pozwalałyby na identyfikację osoby fizycznej,
- niedostrzeżenia przez Sąd, że do identyfikacji osoby fizycznej może doprowadzić ujawnienie numeru księgi wieczystej, nie zaś numeru ewidencyjnego działki,
- braku odniesienia się do dołączonego do skargi pisma Głównego Geodety Kraju (NG-OiL.071.41.2021),
- braku rozważenia przez Sąd, czy sporne informacje obejmują nie tylko działki, będące własnością osób fizycznych, ale także należące do osób prawnych.
W ocenie Fundacji wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym charakteru wnioskowanych przez Fundację informacji, oraz wszechstronna i kompleksowa analiza okoliczności sprawy powinny doprowadzić WSA w Lublinie do konstatacji, że realizacja żądania informacyjnego Fundacji nie doprowadziłaby do naruszenia prywatności osoby fizycznej;
2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, natomiast uzasadnienie wyroku zawiera m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, polegającego, z jednej strony, na skonstatowaniu przez WSA w Lublinie, że "numery geodezyjne działek stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych", zaś z drugiej strony przyjęciu, że "dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne",
- powyższe uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek uznania, że w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie znajdą przepisy odmiennie regulujące zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), WSA w Lublinie nie powinien oceniać przesłanki ograniczającej prawo do informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. przesłanki ochrony prywatności osób fizycznych.
II. prawa materialnego:
1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24 ust. 2, 4 i 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że art. 24 ust. 2, 4 i 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego są przepisami odmiennie regulującym zasady dostępu do informacji, objętych wnioskiem Fundacji, podczas gdy:
a) dotyczą one uzyskiwania informacji z ewidencji gruntów i budynków, zaś przedmiot wniosku dotyczył informacji, które stanowią co najwyżej podstawę wpisu w ww. ewidencji (stosownie do art. 23 ust. 3 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego),
b) art. 24 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadza zasadę, że każdy może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, zaś w niniejszej sprawie nie znajdzie wyjątek z art. 24 ust. 5 ww. ustawy, gdyż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy ani wydanie wyrysów z operatu ewidencyjnego, zawierających wskazane dane,
2) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie potencjalnego naruszenia prywatności osób fizycznych w świetle wskazanych regulacji, podczas gdy ustawa z 1997 r. o ochronie danych osobowych nie obowiązuje od 25 maja 2018 r.,
3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, w tym ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) błędnym przyjęciu, że żądane informacje "mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości", podczas gdy mogą na to pozwolić co najwyżej numery księgi wieczystej, nie zaś numery ewidencyjne działek, stanowiące sporne informacje, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji mogłoby naruszyć prywatność osoby fizycznej,
b) braku rozważenia przez WSA w Lublinie, czy sporne informacje dotyczące numerów działek ewidencyjnych dotyczyły nie tylko nieruchomości, będących własnością osób fizycznych, ale także osób prawnych, co sprawia, że w tym zakresie nie mogła znaleźć zastosowania przesłanka ochrony prywatności osób fizycznych,
4) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, w tym ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, następuje w drodze decyzji administracyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Lublinie dokonanego przez organ ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych, podczas gdy ograniczenie to nie nastąpiło w przepisanej prawem formie, co uniemożliwia prowadzenie merytorycznego sporu co do zasadności zastosowania przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Fundacja zrzekła się nadto rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Co istotne, ustawodawca dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny nie uległaby zmianie.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wskazując obie podstawy: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej, choć prima facie formalnie rozbudowane, sprowadzają się do zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że wniosek obejmował informacje, które nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Wskazał nadto na odrębny tryb dostępu do danych dotyczących numerów działek ewidencyjnych uregulowany w P.g.i.k.
Oceniając zasadność podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności generalnie wskazać, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie żądaniem objęto informacje stanowiące informację publiczną, bo należące do materii szeroko rozumianych spraw publicznych, dane zawarte w dokumentach urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Informacje w tej materii mają charakter informacji publicznej bez względu na możliwość ich udostępnienia, bo nie tracą tego waloru z powodu udzielonej im ochrony. Ochrona ta nie dotyczy jedynie informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa ta nie narusza przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że regulacje dotyczące ochrony danych osobowych wyłączają w tym zakresie stosowanie regulacji zawartych w u.d.i.p.
W realiach sprawy należy podkreślić, że wniosek dostępowy dotyczył w określonej części udostępnienia sześciu odrębnych rejestrów wniosków, decyzji i zgłoszeń a nie udostępnienia numerów ewidencyjnych działek. Przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ zrealizował żądanie udostępnienia danych wykorzystując tzw. anonimizację w zakresie odnoszącym się do danych stanowiących prywatność osób fizycznych oraz oznaczeń ewidencyjnych działek. W związku z powyższym zasadna była generalna konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skoro organ udzielił odpowiedzi na wniosek we właściwej formie to nie pozostawał w bezczynności.
W związku z powyżej opisanymi okolicznościami ocenić należało argumentację uzasadniającą uznanie odpowiedzi organu za prawidłową, a w konsekwencji - oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji.
Zasadne było generalne wskazanie ze strony Sądu pierwszej instancji, że dostępność określonych danych zawartych w rejestrach objętych wnioskiem dostępowym (to jest danych dotyczących właścicieli działek) jest reglamentowana przepisami odrębnymi, to jest P.g.i.k. Art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a dane te – po myśli art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy - obejmują dane właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu lub adres siedziby. Art. 40a ust. 1 P.g.i.k. przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, w tym m.in. zastrzega wykazanie interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem uzyskanie numerów działek, a z pewnością uzyskanie danych ich właścicieli z wykorzystaniem trybu określonego w u.d.i.p. mogłoby stanowić obejście wskazanych wyżej przepisów P.g.i.k., które przewidują szczególny tryb dostępu do tych danych.
W korelacji do powyższych zapatrywań wskazać należy, że informacje o oznaczeniu nieruchomości poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki stanowią dane, które mogą pozwolić na ustalenie właścicieli tych nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę ocena, czy udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki stanowiłoby naruszenie prywatności właścicieli działek poprzez stworzenie możliwości ujawnienia ich tożsamości, winna być dokonywana przy wzięciu pod uwagę wszystkich powszechnie osiągalnych pól dostępu do danych osobowych, jak i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy. Pomimo tego, że judykatura zajmowała w tej materii zróżnicowane stanowisko, na gruncie rozpoznawanej sprawy, w której istotne znaczenie ma treść wniosku dostępowego jak i treść akapitu 5 pisma Prezydenta Miasta Lublina z dnia 26 kwietnia 2021 r. (odnoszącego się do danych stanowiących prywatność osoby fizycznej) stwierdzić należy, że dane dotyczące oznaczenia geodezyjnego działek mogą podlegać ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć należy, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Nie można tracić z pola widzenia, że informacją dotyczącą osoby jest bowiem zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Skutkuje to koniecznością wyważenia obu zakresów (dostępu do informacji i ochrony danych). Niewątpliwie trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że w obecnej dobie techniki - istnienia różnych sposobów uzyskiwania informacji - dysponowanie numerem działki może pozwolić przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnych metod, na ustalenie właściciela nieruchomości. To zaś może naruszać jego prywatność.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38) wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (stanowiący, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi) oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p.
Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle wskazanych regulacji, w przypadku, gdyby informacje, o których udostępnienie zwraca się wnioskodawca, dotyczą kwestii objętych ochroną wynikającą z treści art. 5 ust. 1 lub art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to jest zawierają zdaniem organu dane osobowe i konieczna jest ochrona prawa do prywatności, to obowiązkiem organu jest wydać stosowną decyzję, względnie udzielić informacji zanonimizowanej w zakresie treści wrażliwych.
Informacje zawarte w rejestrach opisanych w pkt 5 wniosku dostępowego, w zakresie dotyczącym osób fizycznych, uznać należy za informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej. Ochrona danych osobowych nie sięga, co oczywiste, odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2499/13). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna, bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 165/19 oraz z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 538/22). Organ dokonując utajnienia danych pozwalających na identyfikację osoby fizycznej (bezpośrednią i pośrednią) powinien zatem rozważyć, czy pomimo częściowego wyłączenia dostępności informacji publicznej, utrzymała ona swój pierwotny charakter informacyjny. Jeżeli przedmiotowej kwestii nie da się zweryfikować pozytywnie, należy odmówić dostępu do informacji publicznej, jako całości (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7620/21). Sąd pierwszej instancji mając na uwadze treść wniosku dostępowego oraz formę i treść odpowiedzi ze strony organu właściwie ustalił, że częściowa anonimizacja treści dokumentów żądanych przez skarżącą kasacyjnie - rejestrów wniosków, decyzji i zgłoszeń - była prawidłowa. Organ zanonimizował bowiem dane pozwalające na bezpośrednią lub pośrednią identyfikację osób fizycznych. Podkreślenia wymaga, że organ, do którego wpływa wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie ma prawa do jego interpretacji. Dysponentem wniosku jest bowiem jedynie wnioskodawca (w realiach sprawy skarżąca kasacyjnie). Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, że wymazanie danych wrażliwych zniweczyło uzyskanie pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. Jeżeli bowiem pierwotnym celem skarżącej kasacyjnie było uzyskanie jednostkowych danych dotyczących właścicieli konkretnych działek ewidencyjnych czy też ich precyzyjnej lokalizacji należało wykorzystać tryb określony w P.g.i.k. a nie tryb określony w u.d.i.p.
Należy w tym miejscu zauważyć, że z wniosku dostępowego wprost wynika, że skarżąca kasacyjnie nie żądała konkretnych danych złożonych do zasobu geodezyjno-kartograficznego na podstawie przepisów P.g.i.k. lecz udostępnienia określonych dokumentów w trybie regulowanym u.d.i.p. Nie jest w związku z tym istotne, czy żądane dane są wprost wymienione w P.g.i.k. jako podlegające udostępnieniu, lecz czy P.g.i.k. stanowi ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w operacie ewidencyjnym i czy ta regulacja jest w tym zakresie zupełna. Jeżeli bowiem uznać, że regulacja zawarta w P.g.i.k. w zakresie udostępniania danych zawartych w operacie ewidencyjnym jest zupełna, to nawet w sytuacji braku wskazania w niej, że określone dane podlegają udostępnieniu nie można przyjąć, że dane te mogą być a limine udostępnione w trybie u.d.i.p. (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 563/19).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że udostępnienie danych z zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego informacje ujęte w operatach ewidencyjnych, uregulowane zostało w przepisach P.g.i.k. Przepisy art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy, określają informacje, które wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast po myśli art. 24 tej ustawy, informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (ust. 1). Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne (ust. 2). Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art.51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: pkt 3 - innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Jedynie uzyskanie z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 P.g.i.k.) nie wymaga legitymowania się interesem prawnym (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, powinno być poparte wykazaniem interesu prawnego wnioskodawcy (art. 24 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy).
Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie swojego stanowiska w zakresie odnoszącym się do oceny potencjalnego naruszenia prywatności osób fizycznych wadliwie odwołał się do nieobowiązującej od dnia 25 maja 2018 r. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 133, poz. 883 ze zm.). Podkreślenia jednakże wymaga, że orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Niezależnie od powyższego należy skonstatować, że pozostałe zarzuty odwołujące się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podniesione w petitum skargi kasacyjnej w pkt 1 oraz 3 – 4 uznać należało za nieusprawiedliwione.
Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mogły także odnieść zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i sprowadzające się w swej istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania, są nieuzasadnione.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym zasadnym jest podkreślenie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15),
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wskazana regulacja reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w ograniczonym zakresie i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie pominął zawartości akt rozpatrywanej sprawy, a w szczególności treści wniosku dostępowego o udostępnienie informacji jak i nie dopuścił się braku oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Finalnie wskazać należy, że w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie formalne i konstrukcyjne warunki prawidłowości. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym ocenę co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ. Przedstawił również tok rozumowania i stojące u jego podstaw przesłanki, co umożliwiło Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia podważania prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego jak i stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa uznać należy za bezskuteczną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (co opisano powyżej) odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.