III OSK 1609/24

III OSK 1609/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2182/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-02-27
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 121 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2182/23 w sprawie ze skargi J.K. na pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., nr BMON-WSiW.0503.1503.2023 w przedmiocie mianowania na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym w Służbie Więziennej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2182/23, odrzucił skargę J.K. na pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., nr BMON-WSiW.0503.1503.2023 stanowiące odpowiedź na wniosek o mianowanie na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym w Służbie Więziennej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 24 listopada 2022 r. J.K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o mianowanie go na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym przez niego w Służbie Więziennej. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej pismem z dnia 1 marca 2023 r., poinformował stronę, że zgodnie z treścią art. 138 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305), osoba posiadająca m.in. stopień Służby Więziennej powołana na jej wniosek albo za jej zgodą do zawodowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje stopień równorzędny ze stopniem posiadanym w danej służbie. W aktualnych uwarunkowaniach prawnych brak jest możliwości mianowania i wyznaczenia strony na stanowisko służbowe o stopniu etatowym podoficer, po uprzednim mianowaniu na stopień wojskowy młodszego chorążego, ze względu na fakt, że został powołany do zawodowej służby wojskowej w ramach aktualnego stosunku służbowego w korpusie szeregowych. Ponadto, Dyrektor Departamentu Kadr MON stwierdził, że zastosowanie powołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji powołania do zawodowej służby wojskowej. Organ zauważył, że wymieniony przepis reguluje wyłącznie sposób nadawania stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w danej służbie osobom niepełniącym zawodowej służby woskowej w dacie jego obowiązywania. Strona, składając wniosek o powołanie do zawodowej służby wojskowej, wystąpiła o powołanie do korpusu szeregowych. Dlatego też Dyrektor Departamentu Kadr MON stwierdził, że wniosek strony nie może zostać zrealizowany pozytywnie.
Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. J.K. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z "wnioskiem żołnierza zawodowego o mianowanie na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym w Służbie Więziennej". Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazał art. 138 w związku z art. 140 ustawy o obronie Ojczyzny. W konsekwencji, wniósł o mianowanie na stopień wojskowy młodszego chorążego, będący równorzędnym z posiadanym przez niego stopniem młodszego chorążego Służby Więziennej.
Odpowiadając na ten wniosek, Minister Obrony Narodowej, pismem z dnia 5 września 2023 r., nr BMON-WSiW.0503.1503.2023, zawiadomił stronę, że w sprawie nadal pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 1 marca 2023 r.
W tych okolicznościach J.K> wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., nr sprawy BMON-WSiW.0503.1503.2023, doręczoną w dniu 11 września 2023 r., podtrzymującą stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 1 marca 2023 r., nr sprawy MON.BMON-WSiW.0502.1229.2022 o odmowie przyznania stopnia wojskowego równorzędnego z posiadanym stopniem młodszego chorążego Służby Więziennej".
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, wskazując, że przedmiotem skargi jest pismo organu mające walor wyłącznie informacyjny.
Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odrzucił skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 2 oraz § 3 P.p.s.a. i wyjaśnił, że kognicja sądów administracyjnych ogranicza się jedynie do spraw wskazanych w powołanych przepisach, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Tymczasem, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., posiada wyłącznie walor informacyjny, nie rozstrzygając w sposób władczy żadnej sprawy i nie wywołuje skutków prawnych. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotem skargi nie jest żaden akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego, w szczególności nie jest to akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że skargę, której przedmiotem jest pismo informacyjne, należy odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na wadliwym niezakwalifikowaniu pisma Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., jako decyzji administracyjnej, lecz jako pisma posiadającego wyłącznie walor informacyjny, nierozstrzygającego w sposób władczy żadnej sprawy i niewywołującego skutków prawnych, podczas gdy pismo to:
a) zostało sporządzone przez Ministra Obrony Narodowej, będącego na podstawie art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organem administracji publicznej, na podstawie art. 18 pkt 1 k.p.a. organem naczelnym i na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny organem obrony narodowej;
b) merytorycznie odnosi się do istoty sprawy, tj. do wniosku skarżącego o przyznanie stopnia wojskowego równorzędnego z posiadanym przez niego stopniem młodszego chorążego Służby Więziennej, jednoznacznie odmawiając uwzględnienia zgłoszonego przez niego żądania, które ma źródło wyłącznie powszechnie obowiązującym przepisie prawa materialnego, tj. w art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny;
c) zamyka skarżącemu drogę do załatwienia jego sprawy w ramach struktur Sił Zbrojnych, a tym samym kończy sprawę, przez co wywołuje skutki prawne dla skarżącego, ponieważ decyzję odmowną w tej samej sprawie poprzednio wydał w dniu 03.08.2022 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...], zaś Minister Obrony Narodowej jest organem naczelnym;
2. art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego pomimo, że jest to sprawa, w której powołany wyżej przepis ustawy szczególnej przewiduje sądową kontrolę decyzji, a pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., stanowi decyzję;
3. ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pismo Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., nie stanowi decyzji, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazane pismo nie mieści się we wskazanej w tym przepisie kategorii "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", podczas gdy pismo to:
a) zostało sporządzone w ramach działalności Ministra Obrony Narodowej (będącego na mocy art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. organem administracji publicznej), a przede wszystkim w ramach działalności tego organu w dziedzinie administracji publicznej;
b) władczo odnosi się (odmownie) do żądania skarżącego, które dotyczy tylko przysługującego mu uprawnienia materialno-prawnego, wynikającego wprost z art. 138 ustawy o obronie Ojczyzny;
4. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi pomimo, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony w skardze kasacyjnej wniosek. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w myśl art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Przede wszystkim, jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a. Zawarty w zarzucie przepis jest przepisem kompetencyjnym, umożliwiającym Sądowi odrzucenie skargi w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie należy do jego właściwości. Warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było zatem powiązanie go z odpowiednimi przepisami, w których to skarżący kasacyjnie upatrywał podstawy przyjęcia wniesionej skargi do rozpoznania. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Skoro więc Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do jego właściwości, to podjętemu rozstrzygnięciu nie można było zarzucić skutecznie naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ było ono zgodne z zawartą w tym przepisie kompetencją Sądu do odrzucenia skargi w takiej sytuacji.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie. Wskazać bowiem należy, że sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje. Tym samym niemożliwe było skuteczne zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów k.p.a., w sytuacji gdy jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji poprzez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy P.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie oparła omawiany zarzut wyłącznie na wytknięciu Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. W związku z tym zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącego kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń Sądu odnoszących się do zakwalifikowania zaskarżonego pisma Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 września 2023 r., jako pisma posiadającego wyłącznie walor informacyjny, nierozstrzygającego w sposób władczy żadnej sprawy i niewywołującego skutków prawnych.
Niemniej jednak wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Przez decyzję administracyjną w ujęciu doktrynalnym rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez organ upoważniony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 roku, I CKN 582/98, LEX nr 50843, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 439 ). W znaczeniu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzjami są te akty, które zostały wydane w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a. i odpowiadają, co do formy, wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Do niezbędnych elementów charakteryzujących decyzję stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie. Wbrew jednak stanowisku skarżącego kasacyjnie, tego ostatniego koniecznego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia nie zawiera pismo z dnia 5 września 2023 r. skierowane do skarżącego kasacyjnie w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 24 listopada 2022 r. o mianowanie go na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym przez niego w Służbie Więziennej. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., oznacza bowiem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, a to oznacza, że musi ono odnosić się do "sprawy administracyjnej", a nie jakiegokolwiek innego wniosku nie skutkującego uruchomieniem postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 95/23).
Aby w grę mogło wchodzić wydanie decyzji musi istnieć podstawa do decyzyjnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 roku, III SA 988/85, ONSA 1985/2/38 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116, wyroki NSA z dnia 6 października 1999 roku, IV SA 2546/98, LEX nr 47920; z dnia 21 kwietnia 1998 roku, IV SA 81/97, LEX nr 43359 ). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 1999 r., I SA 1658/98 (LEX nr 48576) przepis art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, albowiem określa jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego. Decyzja jako akt stosowania materialnego prawa administracyjnego rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji – art. 104 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wymaga istnienia przepisu prawa, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji, tj. rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu. Brak wskazania przez skarżącego kasacyjnie przepisu prawa, który nakazuje załatwienie sprawy w formie decyzyjnej, czyni nieskutecznym podniesiony wyżej zarzut.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego pomimo, że jest to sprawa, w której powołany wyżej przepis ustawy szczególnej przewiduje sądową kontrolę decyzji.
Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Jak stanowi § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zwrócić uwagę, że przepisy szczególne mogą jednak wyłączać sądową kontrolę niektórych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w takiej formie i właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W myśl art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym stosownie do art. 122 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, przepisu, o którym mowa w ust. 1, tj. możliwości wniesienia odwołania od decyzji oraz skargi, nie stosuje się w sprawach: 1) mianowania na stopień wojskowy; 2) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 3) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową; 4) powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Dopełnieniem regulacji wyłączającej możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przepis art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyny, który stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej; 2) powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych; 3) wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji; 4) delegowania do pełnienia obowiązków.
Wymieniony w art. 122 ust. 2 i ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny katalog spraw, które nie podlegają administracyjnemu trybowi zaskarżenia, z wyłączeniem także skargi do sądu administracyjnego, ma charakter zamknięty. Decyzje w powyżej wskazanych sprawach dotykają uprawnień w ramach stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Ograniczenie prawa do sądu w powyższych sprawach jest dopuszczalne wtedy, gdy usprawiedliwione jest to koniecznością zapewnienia spójnego i sprawnego funkcjonowania Sił Zbrojnych i zagwarantowania realizacji ich konstytucyjnych zadań, w szczególności określonych w art. 26 Konstytucji RP.
Skoro sprawa z wniosku o mianowanie na stopień wojskowy równorzędny ze stopniem posiadanym w Służbie Więziennej, mieści się w katalogu spraw, co do których została wyłączona możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Art. 122 ust. 2 i 3 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi lex specialis dla art. 3 § 3 P.p.s.a.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego niezastosowanie, wyjaśnić należy, że przepis ten dotyczy sytuacji gdy dla rozstrzygnięcia organu przewidziana została forma decyzji administracyjnej. Wtedy decyzje te mogą zostać zaskarżone w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a następnie do sądu administracyjnego. Jeżeli jednak brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji, to nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej i art. 122 ust. 1 ustawy nie ma do niej zastosowania. Jak wynika wprost z art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, sprawy z zakresu mianowania na stopień wojskowy, nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym w sprawie nie mógł być zastosowany art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo, które posiada wyłącznie walor informacyjny.
Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone pismo nie mieści się w kategorii "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., jak również ustawy wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zatem zasadnicze znaczenie ma kwalifikacja zaskarżonego aktu (czynności) wedle kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czy zaskarżony akt (czynność) dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że pismo z dnia 5 września 2023 r., nie spełnia kumulatywnie przesłanek, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. nie ma charakteru zewnętrznego – jego adresatem jest bowiem podmiot podporządkowany organowi podejmującemu daną czynność oraz nie stanowi jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia o wiążących dla adresata konsekwencjach, tj. uprawnieniu do ubiegania się o mianowanie na stopień wojskowy bądź obowiązku organu do wydania aktu lub podjęcia czynności polegającej na mianowaniu na stopień wojskowy; nie kończy postępowania w sprawie. Skoro powyższe pismo nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do uznania go za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to na pismo to nie może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli przedmiotem skargi jest pismo informacyjne, to należy skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.