III OSK 1603/25

III OSK 1603/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 139/25 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-05-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 25 ust. 4, art. 23 ust. 1, art. 40 ust. 1,  art. 25 ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par 1, art. 3 par 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 139/25 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w W. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 139/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w W. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu [...] stycznia 2023 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i komisji Rady Miejskiej w W.. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej u.s.g. i § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974) zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie maksymalnej wysokości diet.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy art. 25 ust. 4 u.s.g. uznał, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa. O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. W kwestionowanej skargą uchwale brak jest takich kompleksowych regulacji. Podkreślić trzeba, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach rady powiatu. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że radny otrzymuje dietę za udział w posiedzeniach Rady Miejskiej (...), a dieta nie przysługuje, jeśli radny nie uczestniczył w miesiącu w żadnym posiedzeniu Rady lub komisji Rady. Z kolei w § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Rada wskazała sytuacje, w których dieta ulega potrąceniu. Powyższe oznacza, że przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe.
W niniejszej sprawie Sąd zauważył również, że wadliwe jest postanowienie § 2 zaskarżonej uchwały przez procentowe określenie wysokości diet. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Określenie procentowego sposobu obliczania wysokości przysługujących diet bez wskazania podstawy, czy też kwoty bazowej stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. Art. 25 ust. 6 u.s.g. wprost wskazuje na konieczność ustalenia kwoty bazowej. Uszczegółowienie wprowadzonej zasady obliczania wysokości diet w uzasadnieniu do uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ nie stanowi ono integralnej części uchwały, a w konsekwencji nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Ponadto Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że treść § 2 pkt 1 uchwały zgodnie z którą przewodniczący Rady Miejskiej otrzymuje 78% jest nieprecyzyjne i niejasne, skoro w pkt 2 ustalono, że wiceprzewodniczący Rady Miejskiej – 56%. Określenie procentowe wysokości diety bez wskazania kwoty bazowej w treści uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Z treści postanowień § 2 uchwały nie wynika, czy wysokości procentowego określenia diety przysługującego poszczególnym radnym ze względu na pełnione funkcje należy obliczać od kwoty 75 % wskazanej § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet. Sąd uznał, że sposób redakcji § 2 zaskarżonej uchwały budzi także wątpliwości interpretacyjne.
Zdaniem Sądu określenie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że w przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni stanowi istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie treść tego postanowienia jest ze sobą sprzeczna, bowiem Rada w pierwszej części § 4 wskazuje na miesiąc kalendarzowy, a następnie przyjmuje jako miesiąc 30 dni. Rację ma Prokurator podnosząc, że w roku są tylko 4 miesiące, które mają 30 dni, a w przypadku do pozostałych miesięcy przepis wzbudza wątpliwości interpretacyjne. Postanowienie § 4 ust. 4 uchwały jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 7 u.s.g. który stanowi, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Przepis art. 24 ust. 7 u.s.g. wprost posługuje się pojęciem "miesiąca", zatem przyjęcie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że miesiąc kalendarzowy to 30 dni stanowi wyjście poza delegację.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że w § 4 ust. 1 i ust. 2 kwestionowanej uchwały Rada ustaliła zasady potrącenia diet w przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej oraz pełnienia przez radnego więcej niż jednej funkcji. Co do zasady dopuszczalne jest przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. Należy przypomnieć, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że Rada w § 4 ust. 1 uchwały przewidując potrącenie 20% przysługującej diety za każdą nieobecność zignorowała potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 2, § 4 ust. 1, 2, 4 w sposób istotny narusza prawo, zatem zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości, bowiem pozostałe postanowienia uchwały są funkcjonalnie i merytorycznie powiązane z ww. wadliwymi uregulowaniami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 25 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w W. nie wypełniła, w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej wynikającej z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia diety radnego, w zakresie aktywności mandatowej radnego poza uczestnictwem w sesjach i komisjach, w sytuacji kiedy Rada Miejska w W. wypełniła w pełni delegację określając wysokość diety w odniesieniu do podstawowych obowiązków mandatowych radnego wynikających z art. 24 ust. 1 u.s.g. czyli odnosząc się do wymiernych obowiązków radnego związanych z jego mandatem, które są możliwe do zweryfikowania i przypisania im określonych w uchwale zasad określania wysokości (w tym potrąceń z diety);
b) art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w W. w sposób nieprawidłowy, nieprecyzyjny i niejasny określiła w § 2 zaskarżonej uchwały wysokość poszczególnych diet dla radnych, w sytuacji kiedy Rada Miejska w W. wskazała w podstawie prawnej uchwały przepisy prawa będące podstawą do określenia wysokości diet radnych i wskazujące kwoty bazowe i maksymalne wysokości diet radnych. Żaden przepis ustawy lub rozporządzenia nie upoważnia radę gminy do ustalenia i wskazywania kwoty bazowej, a zapis powielający zapisy ustawy lub rozporządzenia byłyby traktowany, jako przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego;
c) art. 25 ust. 4 i ust. 7 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g., § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przyjęcie przez Radę Miejską w W. w § 4 ust. 4 okresu miesiąca jako 30 dni dla obliczenia diety w sytuacji ustania mandatu w okresie miesiąca kalendarzowego jest sprzeczne z zapisami ustawy w sytuacji, kiedy co do zasady w systemie obowiązującego prawa, przewidziana jest możliwość przyjęcia dla rozliczania świadczeń, jednego miesiąca jako 30 dni a przepis art. 24 ust. 4 u.s.g. daje w tym temacie radzie gminy zakres swobody, co do ustalania zasad przyznawania diety radnym, co zdaniem skarżącego, też nie jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezastosowanie art. 151 P.p.s.a., co doprowadziło do uwzględnienia skargi Prokuratora i stwierdzenia całości nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach Rady i Komisji Rady Miejskiej w W., co stanowiło konsekwencję przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Rada Miejska w W. nie wypełniła swojej delegacji ustawowej poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia diety radnego, w zakresie aktywności mandatowej radnego poza uczestnictwem w sesjach i komisjach, w sposób nieprawidłowy, niejasny określiła wysokość diet radnych bez wskazania kwoty bazowej, jak też w sposób sprzeczny z przepisami prawa przyjęła dla rozliczenia niepełnego miesiąca pełnienia mandatu, miesiąc jako 30 dni, co w świetle wyżej wymienionych zarzutów w punktach 1 a, b, c, było spowodowane naruszeniem przez Sąd wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Co do zasady w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Tym niemniej w okolicznościach tej sprawy należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia podniesionych w tej sprawie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje sposób jej rozstrzygania.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w W. w sposób nieprawidłowy, nieprecyzyjny i niejasny określiła w § 2 zaskarżonej uchwały wysokość poszczególnych diet dla radnych, w sytuacji kiedy Rada Miejska w W. wskazała w podstawie prawnej uchwały przepisy prawa będące podstawą do określenia wysokości diet radnych, wskazuje kwoty bazowe i maksymalne wysokości diet radnych. Podnosi przy tym strona skarżąca kasacyjne, że żaden przepis ustawy lub rozporządzenia nie upoważnia radę gminy do ustalenia i wskazywania kwoty bazowej, a zapis powielający przepis ustawy lub rozporządzenia byłyby traktowany jako przekroczenie przez Radę Miejską w W. upoważnienia ustawowego.
Zgodnie z treścią art. 25 ust. 6 u.s.g. obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, wysokość diet przysługujących radnym nie mogła przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533 z późn. zm.). Dopełnieniem tej regulacji jest treść § 3 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 25 ust. 6 u.s.g. nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia w uchwale wysokości diet przysługujących radnym, zawierając określenie maksymalnej ich wysokości, dodatkowo uzależniając je od liczby mieszkańców każdej gminy stosowanie do treści powołanego § 3 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet. Tym samym trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera wyraźnej regulacji dotyczącej wysokości tych diet, to stanowi to naruszenie ustawy mające istotny charakter.
Jest to podstawowa kwestia w tej sprawie warunkująca ocenę zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, a tym samym w związku z zawarciem w samej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 25 ust. 6 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podlega także ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak wynika z unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] żaden jej przepis nie określał podstawy do ustalania wysokości diety radnych. W szczególności § 2 tej uchwały stanowił o ustaleniu wysokości diet dla radnych z uwzględnieniem pełnionych funkcji w Radzie Miejskiej w W. w ten sposób, że: przewodniczącemu Rady przysługiwała dieta w wysokości 78%, wiceprzewodniczącego Rady w wysokości 56%, przewodniczącemu stałej komisji Rady w wysokości 56%, zastępcy przewodniczącego stałej komisji Rady – 50%, radnemu pracującemu w jednej komisji – 33%, radnemu pracującemu w dwóch komisjach – 44%, radnemu będącemu członkiem Komisji Rewizyjnej Rady – 47% i radnemu nie pełniącemu żadnej funkcji i niepracującemu w żadnej komisji – 22%. Nic nie wynika z przepisów samej uchwały od jakiej kwoty liczone było owe 78%, 56%, 50%, 47%, 44%, 33% i 22%. Tym samym jeżeli uchwała określająca wysokość diet należnych radnym nie posługuje się jednoznacznie wyrażonymi kwotami diet, ale określa je procentowo, to treść ta powinna precyzyjnie regulować kwotę, od której ustalane są takie procenty. Brak objęcia treścią zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wysokości kwoty, od której liczone są kwoty diet dla poszczególnych grup radnych usystematyzowanych z uwagi na pełnione funkcje stanowi podstawą wadę uzasadniająca – co trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – jej unieważnienie i to w całości.
Strona skarżąca kasacyjnie argumentuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że kwota ta wynika z powołanego jako podstawy prawnej jej podjęcia § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet. Powołane tego przepisu w przypadku Gminy liczącej od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców nie jest wadliwe. Jednakże samo przywołanie tego przepisu nie oznacza, że stanowi on treść uchwały. Przepis ten stanowi zarówno podstawę do ustalenia maksymalnej wysokości diet dla radnych, ale przede wszystkim wzorzec kontroli w zakresie oceny, czy został on prawidłowo zastosowany w danej uchwale. Ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może dokonać kontroli uchwały ustalającej wysokość diet dla radnych, jeżeli w treści takiej uchwały nie ma żadnej regulacji dotyczącej wysokości maksymalnej diety lub chociażby wyraźnego odniesienia do kwoty maksymalnej wysokości diety. To treść takiej uchwały ma określać, od jakiej kwoty liczone są diety radnych. Przepisy prawa zawarte w uchwale pomiędzy jej tytułem a poszczególnymi przepisami wskazują na podstawę prawną jej podjęcia i stanowią informację dla sądu kontrolującego taką uchwałę w zakresie kontroli jej treści na podstawie tak wskazanej podstawy prawnej.
Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet mimo braku objęcia treścią zaskarżonej uchwały wysokości maksymalnej diety radnych, to jej ustalenie nie jest jednoznaczne. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet, radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 75% maksymalnej wysokości diety w gminach liczących od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 uchwały przewodniczącemu Rady Miejskiej w W. przysługiwała dieta w wysokości 78%. Skoro wysokość ta była określona jedynie procentowo, to należało określić kwotę, od jakiej kwoty było ten procent ustalany. Treść § 2 pkt 1 uchwały mogła sugerować ustalenie 78% współczynnika od maksymalnej wysokości diety lub ustalenie 78% współczynnika nie od maksymalnej kwoty diety, ale od 75% maksymalnej wysokości diety. Dotyczy to wszystkich wysokości diet objętych § 2 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały. Nie ma w tym zakresie znaczenia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie praktyka stosowania tej uchwały i ustalania poszczególnych kwot diet dla radnych. Nie jest to przedmiotem kontroli w tej sprawie i nawet gdyby wysokości tych diet mieściły się w granicach określonych w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet, to i tak przedmiotem kontroli była sama treść uchwały, a nie jej stosowanie.
Nie można uznać, że wskazanie kwoty maksymalnej diety w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwale stanowiłby powtórzenie przepisu ustawy lub rozporządzenia. Tak byłoby, gdyby jakikolwiek przepis ustawy lub rozporządzenia określał wysokość diety dla radnych Rady Miejskiej w W.. Takiego przepisu nie ma, a samo określenie w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet, że maksymalna wysokość diety przysługująca radnemu w gminie liczącej od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców wynosi 75% kwoty ustalanej jako 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie nie oznacza, że zastępuje to treść uchwały ustalającej maksymalną wysokość diet dla radnych w każdej gminie, którego liczba mieszkańców mieści się w ww. przedziale.
Tym samym brak zawarcia w § 2 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, jak i w pozostałych jej przepisach wyraźnego odwołania do wysokości lub wskaźnika maksymalnej diety stanowi istotną wadę uzasadniającą unieważnienie całej uchwały. Takie rozstrzygniecie w tej sprawie Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.
Nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że Rada Miejska w W. nie wypełniła w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia diety radnego w zakresie aktywności mandatowej poza uczestnictwem w sesjach i komisjach, w sytuacji – jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie – gdy Rada Miejska w W. wypełniła w pełni delegację określając wysokość diety w odniesieniu do podstawowych obowiązków mandatowych radnego wynikających z art. 24 ust. 1 u.s.g. tj. tych obowiązków, które są możliwe do zweryfikowania i przypisania im określonych w uchwale zasad określania wysokości (w tym także potrąceń z diety).
Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy obligatoryjnie ustala zasady przysługiwania radnemu diety. Z uwagi na - w znacznej mierze - kompensacyjny charakter samej diety mającej stanowić wyrównanie zmniejszonego przez radnego dochodu (zarobku) w związku z wykonywaniem mandatu oraz poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem mandatu, ustawodawca nakazuje określenie takich zasad, aby mogły one rekompensować ograniczoną możliwość zarabiania przez radnego w związku z wykonywaniem mandatu oraz ponoszenia niezrekompensowanych w inny sposób wydatków z związku z wykonywaniem mandatu. Wyraźnie stanowi o tym, trafnie powołany przez Sąd pierwszej instancji, art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z jego treścią status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów co oznacza, że powinien on zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.
Tym samym nie było wadliwym wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że skoro wykonywanie mandatu radnego związane jest z szeregiem różnorodnych aktywności, to powinno się przynajmniej część z nich powiązać z ustalaniem wysokości diety lub z zasadami jej potrącania z uwagi na brak określonych aktywności.
Strona skarżąca kasacyjnie negując to stanowisko podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak kompensacyjnego charakteru potrącania wysokości diety w zakresie innych aktywności radnego niż udział w sesji Rady Miejskiej lub posiedzeniach jej komisji wskazując, że ten udział ma charakter obiektywny i łatwy do ustalenia, a ponadto inne aktywności nie muszą wiązać się z jakąkolwiek utratą zarobku lub wydatkami. Podnosi nadto, że o ile te inne aktywności mają charakter dobrowolny, to udział w sesji (posiedzeniach komisji) jest w istocie obligatoryjny.
Argumentacja ta nie jest zasadna. Radny powinien brać udział w sesji organu stanowiącego, ale żadne przepisy nie wiążą jakichkolwiek skutków związanych z brakiem udziału radnego czy to na sesji rady gminy, czy na posiedzeniu jej komisji. W szczególności taka nieobecność nie może skutkować utratą mandatu radnego lub nałożeniem jakiejkolwiek kary na niego. Identycznie należy rozumieć pozostałe aktywności radnego. Radny za brak np. pełnienia dyżurów dla mieszkańców, brak udziału w spotkaniach z mieszkańcami itp. także nie ponosi odpowiedzialności polegającej na utracie mandatu lub możliwości nałożenia na niego kary. Mandat radnego jest wolny i zasadniczo ponosi on skutki jego wykonywania wtedy, gdy wyborcy nie wybiorą danego kandydata na następną kadencję. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby radny tracił możliwość zarobkowania tylko wówczas, gdy bierze udział w sesji Rady Miejskiej w W. lub w posiedzeniach jej komisji, a inne aktywności związane z wykonywaniem mandatu nie mogą powodować utraty możliwości zarobkowania, ponieważ nawet przebywanie na urlopie lub choroba nie przeszkadzają radnemu w kontaktowaniu się z mieszkańcami. Jednocześnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że część radnych Rady Miejskiej w W. prowadzi indywidualne gospodarstwa rolne i zasadniczo nie można powiązać utraty zarobku takich radnych z ich udziałem w sesji Rady Miejskiej w związku ze specyfiką prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Oceniając zasadność ww. zarzutu i argumentacji należy stwierdzić, że sama rada gminy powinna tak uchwalić przepisy dotyczące diet należnych radnym aby powiązać wykonywanie mandatu z jak najszerszym zakresem jego wykonywania. Nawet w przypadku, gdy w istocie radni w danej gminie nie tracą zasadniczo żadnego dochodu ani możliwości zarobkowania w związku z wykonywaniem mandatu, to i tak powinni oni w podejmowanej uchwale uzależnić wysokość wypłacanej diety od stopnia i zakresu aktywności związanej z wykonywaniem mandatu. Pełni to bowiem dodatkową funkcję motywującą radnych do jak najszerszej ich aktywności i stanowi mechanizm pozwalający na stałe utrzymywanie więzi z mieszkańcami. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego określenie, jakie to niewykonywane przez radnego aktywności w ramach mandatu powinny skutkować obniżeniem diety i w jakiej wysokości powinny być te obniżki. To jest zakres samodzielności rady gminy i sami radni powinni dążyć do tego, żeby dostosować wykonywanie mandatu do lokalnych warunków, potrzeb, oczekiwań mieszkańców i możliwości. Jeżeli radny będzie wiedział, że za brak określonych aktywności z jego strony dieta będzie mu pomniejszona, wówczas jest większa szansa na pełniejsze zaangażowanie się radnego w zakresie kontaktów z mieszkańcami i ich reprezentowania. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, bez możliwości związania go instrukcjami wyborców.
Brak uzależnienia powiązania jakiejkolwiek aktywności radnego w ramach sprawowanego mandatu z innymi działaniami niż tylko udział w sesji (lub posiedzeniu komisji) oznacza, że radni mogą mieć mniejszą motywację co do np. udziału w zebraniach wiejskich sołectw lub pełnienia dyżurów, ponieważ z takimi działaniami nie będzie w żaden sposób powiązana wysokość wypłacanych im diet. Radni bardziej aktywni, poświęcający więcej czasu na kontakty w mieszkańcami nie będą mieli żadnego dodatkowego bodźca pozwalającego na premiowanie takiego zachowania.
Tym niemniej należy stwierdzić, że sama okoliczność uzależnienia wysokości diety tylko od udziału w sesji rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji tylko wyjątkowo powinna prowadzić do unieważnienia uchwały ustalającej zasady otrzymywania i wysokość diet. Ustawodawca bowiem nie zawarł wyraźnego przepisu nakazującego powiązanie ich wysokości (tj. wysokości diet) od poszczególnych aktywności radnego w ramach wykonywania mandatu, a tym samym pozostawił w tym zakresie swobodę do przyjęcia rozwiązań w tak podejmowanych uchwałach. Brak określenia w uchwale Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych innych pomniejszeń wysokości wypłacanych diet za wyjątkiem braku udziału w sesji Rady Miejskiej w W. i w posiedzeniach jej komisji samodzielnie nie powinien przesądzać o nieważności tej uchwały. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, aprobowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym ocena zakresu zróżnicowania wysokości obniżeń diety w zależności od określonych aktywności radnego stanowiłaby ocenę celowości takiej uchwały, a takie kryterium kontroli sądowej nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1110/23).
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów pozwalających na uznanie za zasadny zarzutu naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 23 ust. 1 u.s.g. zawierającego zobowiązanie radnego do kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, jak również art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym gmina stanowi akty prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Żaden z tych przepisów nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.
Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 4 i ust. 7 u.s.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Radę Miejską w W. w § 4 ust. 4 unieważnionej uchwały okresu miesiąca jako 30 dni dla obliczenia diety w sytuacji ustania mandatu w okresie miesiąca kalendarzowego jako sprzecznych z zapisami ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie argumentuje, że co do zasady w systemie obowiązującego prawa przewidziana jest możliwość przyjęcia dla rozliczania świadczeń jednego miesiąca okresu 30 dni, a art. 24 ust. 4 u.s.g. daje w tym zakresie radzie gminy swobodę co do ustalania zasad przyznawania diety radnym, co nie jest także sprzeczne z przepisami rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet.
Zgodnie z § 4 ust. 4 uchwały w przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie przyjmując za miesiąc 30 dni. Przepis ten zawiera w istocie dwie normy prawne określające w swoich hipotezach uzależnienie wypłaty samej diety od zmiany funkcji pełnionej przez radnego w ciągu miesiąca kalendarzowego oraz uzależnienie wysokości diety od zmiany w ciągu miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego. Pierwsza z ww. hipotez nie znajduje żadnego uzasadnienia w pozostałej części zaskarżonej uchwały, ponieważ nawet radnemu nie pełniącemu żadnej funkcji przysługuje dieta. Tym samym nie może zaistnieć sytuacja, w której tylko w związku ze zmianą funkcji pełnionej przez radnego (a nie z innymi okolicznościami) radnemu nie będzie przysługiwała jakakolwiek dieta.
Natomiast druga hipoteza wiążąca zmianę wysokości diety w zależności od zmiany pełnionej przez radnego funkcji w ciągu miesiąca kalendarzowego została objęta przepisami tej uchwały i jej § 2 pkt 1-8 określał poszczególne funkcje radnych wraz z wysokościami diet. Tym samym jak najbardziej mogła zaistnieć sytuacja, w której radny będący np. przewodniczącym Rady Miejskiej w W. utraciłby taką funkcję w ciągu danego miesiąca kalendarzowego i przez jego część nie pełniłby jej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwe było powiazanie pojęcia miesiąca kalendarzowego z okresem 30-dniowym, ponieważ w ciągu roku kalendarzowego tylko 4 miesiące liczą 30 dni. Sąd pierwszej instancji wskazał na sprzeczność takiej treści z art. 25 ust. 7 u.s.g., który posługuje się pojęciem "miesiąca" oraz § 3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet zawierającym także pojęcie "miesiąca" bez doprecyzowywania długości dni w miesiącu. Wzbudziło to wątpliwości interpretacyjne Sądu pierwszej instancji i była to trafna ocena. O ile bowiem w ciągu miesiąca kalendarzowego jest wielce prawdopodobne, że może zdarzyć się sytuacja zmiany pełnionej przez radnego funkcji bez czekania na koniec danego miesiąca, to już obliczenie i to proporcjonalne pomniejszenia bądź zwiększenia wysokości diety będzie napotykało istotne trudności w okresie aż 8 miesięcy roku kalendarzowego, tj. w tych miesiącach, w których liczba dni jest inna niż 30. Trafnie zwrócił na to uwagę skarżący Prokurator. Wprawdzie ani w skardze, ani też w zaskarżonym wyroku nie znalazło się szersze uzasadnienie tej wadliwości to jednak trzeba zauważyć, że w przypadku, gdy radny otrzyma nową funkcję z którą związana byłaby np. wyższa dieta na podstawie uchwały podjętej w dniu 30 marca z mocą obowiązywania od dnia 31 marca, to wówczas nie byłoby wiadomym, czy zostanie za miesiąc marzec naliczona jakakolwiek proporcjonalnie wyższa kwota diety za jeden dzień (tj. za 31 marca), czy też już nie zostanie naliczona, bo to przekracza liczbę 30 dni. Taka sytuacja może dotyczyć aż 7 miesięcy w roku kalendarzowym. Także za miesiąc luty liczący w każdym przypadku mniej niż 30 dni ustalanie proporcjonalnie diety tak, jakby miesiąc ten liczył nie 28 lub 29 dni, ale 30 dni może prowadzić do wątpliwości dotyczących prawidłowego ustalenia wysokości tej diety. Przy czym należy stwierdzić, że wadliwa treść § 4 ust. 4 uchwały nie dotyczy całego tego przepisu, a jedynie zwrotu " , przyjmując za miesiąc 30 dni". Po wyeliminowaniu tego fragmentu pozostała część § 4 ust. 4 nie powinna budzić istotniejszych wątpliwości.
Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że przyjęcie okresu 30 dni pozwala na jednolite obliczenie wysokości diety. Strona ta przytacza przy tym przykład miesiąca lutego liczącego 28 dni, ale nie wyjaśnia, jak należałoby obliczyć wysokość diety, jeżeli nowa funkcja radnego zaistniałaby np. 14 lutego, czyli w połowie miesiąca. Biorąc pod uwagę liczbę dni kalendarzowych taki radny za połowę miesiąca powinien otrzymać wyższą dietę, natomiast przeliczając ten miesiąc jako 30-dniowy to wówczas nie wiadomo, czy taki radny otrzymałby dietę wyższą za okres 16 dni, czy za okres 15 dni. 14 dni stanowi bowiem dokładnie połowę lutego liczącego 28 dni, ale już mniej niż połowę miesiąca liczącego 30 dni. Kwestia oceny sprawiedliwości takiego rozliczenia pozostaje poza kontrolą Sądu, natomiast już wykazane wątpliwości sprawiają, że ten fragment § 4 ust. 4 uchwały nie spełnia wymogu poprawności jego regulacji poprzez doprowadzenie do jej różnorodnej interpretacji.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie określała wysokości maksymalnej diety, od której ustalano procentowy jej udział dla radnych pełniących poszczególne funkcje lub nie pełniących ich w ogóle. Tym samym istotna wadliwość jej § 2 uzasadniała stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych za udział w posiedzeniach rady i komisji Rad Miejskiej w W.. Tej oceny nie zmienia także wadliwość części § 4 ust. 4 tej uchwały.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.