III OSK 1601/25

III OSK 1601/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2033/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 398
art. 47 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2035
§ 20 pkt 2 r. 4 kat. N
Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z  kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 2033/24 w sprawie ze skargi D.J. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 19 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2025 r., II SA/Wa 2033/24, po rozpoznaniu skargi D.J. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 19 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Orzeczeniem z 19 marca 2020 r., nr [...] Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL"), działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 398, dalej: "ustawa o komisjach lekarskich"), uchyliła w całości orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z 21 listopada 2019 r., nr [...] i w jego miejsce wydała własne stwierdzające, że skarżący jest niezdolny do służby w Służbie Ochrony Państwa.
CKL stwierdził u skarżącego: 1) obustronny niedosłuch dla tonów wysokich - § 20 pkt 2 r. 4 kat. N załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Staży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2035, dalej: "rozporządzenie MSWiA"), 2) zaburzenia rytmu serca i przewodzenia łagodne - § 28 pkt 1 r. 4 kat. Z załącznika do rozporządzenia MSWiA.
W uzasadnieniu orzeczenia CKL podniosła, że jak wynika z audiogramu z 5 listopada 2019 r., u skarżącego stwierdzono niedosłuch odbiorczy obustronny w zakresie tonów wysokich: dla częstotliwości 4000 Hz stwierdzono ubytek słuchu dla ucha prawego - 20 dB, a dla ucha lewego - 15 dB. Zdaniem organu, gdyby ubytek słuchu dotyczył tylko jednego ucha, przy prawidłowym audiogramie dla tonów wysokich (ucha drugiego), stosownie do objaśnienia § 20 pkt 1 załącznika do rozporządzenia MSWiA należałoby rozpoznać jednostronny niedosłuch odbiorczy dla tonów wysokich i orzec, że skarżący jest zdolny do służby, ponieważ ubytek słuchu nie przekracza 25 dB. Jednakże w niniejszej sprawie wystąpił obustronny niedosłuch odbiorczy w zakresie tonów wysokich i wówczas ubytek słuchu poniżej 25 dB na częstotliwości 4000 Hz nie może stanowić o zdolności kandydata do służby.
Z uwagi na to CKL zakwalifikowała schorzenie do § 20 pkt 2 załącznika, w którym w rubryce 4 widnieje tylko i wyłącznie kategoria N - niezdolny do służby w Służbie Ochrony Państwa, co skutkowało wydaniem zaskarżonego orzeczenia.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., II SA/Wa 1258/20, oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 3 października 2024 r., III OSK 4866/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to było podyktowane uznaniem za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), z uwagi na wady uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiające jednoznaczną rekonstrukcję podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi pierwszej instancji, aby ponownie dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający przedstawioną przez NSA wykładnię art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego, jak też przytoczył przepisy prawa, na podstawie których wydał wyrok, wraz z dokładnym wskazaniem dlaczego do zastosowanych przepisów przypisał ustalony stan faktyczny.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął skargę, przywołanym na wstępie orzeczeniem z 20 lutego 2025 r., poprzez jej oddalenie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola orzeczeń komisji lekarskich dotyczących zdolności do służby oparta jest wyłącznie na kryterium legalności, tj. ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Sądy administracyjne nie mają natomiast kompetencji specjalistycznych do oceny tego rodzaju orzeczeń z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organy wiedzy medycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą stwierdzenia przez CKL niezdolności skarżącego do służby było stwierdzenie u niego schorzenia opisanego w § 20 pkt 2 załącznika do rozporządzenia MSWiA, tj. obustronnego niedosłuchu dla tonów wysokich. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia na zawarte w załączniku do rozporządzenia objaśnienia dotyczące § 20 pkt 1 (schorzenie: Jednostronny niedosłuch dla tonów wysokich), zgodnie z którym kandydatów do służby ze stwierdzonym niedosłuchem dla częstotliwości wysokich w paśmie (od 3000 Hz do 6000 Hz) przy częstotliwości 4000 Hz z ubytkiem słuchu do 25 dB należy kwalifikować jako zdolnych. Z powyższego należy wyprowadzić a contrario wniosek, że przy obustronnym niedosłuchu dla tonów wysokich prawodawca nie określił jakiekolwiek wartości granicznej wady słuchu, a zatem również wada słuchu stwierdzona niespornie u skarżącego (dla częstotliwości 4000 Hz – dla ucha prawego 20 dB, a dla ucha lewego – 15 dB), warunkuje zakwalifikowanie go do schorzenia opisanego w § 20 pkt 2 załącznika.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza treści objaśnień do Działu V załącznika do rozporządzenia MSWiA wskazuje, że nawet minimalny ubytek słuchu, o ile jest to niedosłuch obustronny, winien być kwalifikowany jako niedosłuch skutkujący niezdolnością do służby. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można z treści objaśnień do § 20 pkt 1 załącznika wyprowadzać wniosków, co do schorzenia opisanego w § 20 pkt 2. Schorzenia te mają bowiem zupełnie inny charakter, a co za tym idzie skutki dla możliwości prawidłowego pełnienia służby.
W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro wynik audiogramu skarżącego wskazywał dla częstotliwości istotnej z punktu widzenia ustalenia niedosłuchu dla tonów wysokich (tj. 4000 Hz), dla ucha prawego 20 dB, a dla ucha lewego 15 dB, to CKL prawidłowo uznała, że skarżący cierpi na obustronny niedosłuch dla tonów wysokich, tj. schorzenie opisane w § 20 pkt 2 załącznika do rozporządzenia MSWiA, co skutkowało wydaniem orzeczenia o niezdolności skarżącego do służby.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
II a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę ustaleń CKL z 19 marca 2020 r. i tym samym zaakceptowanie wadliwego ustalenia, że w ogóle skarżący ma obustronny niedosłuch, które to ustalenie rzutowało bezpośrednio na treść wydanego orzeczenia;
II b) art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę ustaleń CKL z 19 marca 2020 r. i tym samym zaakceptowanie wadliwego ustalenia, że skarżący ma obustronny niedosłuch, które to ustalenie rzutowało bezpośrednio na treść wydanego orzeczenia;
II c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wątpliwości, co do treści normy prawnej, tj. § 20 pkt 2 rubryka 4 rozporządzenia MSWiA na niekorzyść skarżącego, chociaż sprawa dotyczyła jego uprawnienia (do bycia funkcjonariuszem), a nie zachodziły negatywne przesłanki stosowanie tego przepisu określone w 7a § 2 k.p.a. (nie była to sprawa osobowa funkcjonariusza, bo skarżący nie miał takiego statusu).
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
III a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z § 20 pkt 1 i 2 rubryka 4 i 5 rozporządzenia MSWiA, poprzez błędne uznanie, że każdy stwierdzony obustronny niedosłuch kandydata do służby w Służbie Ochrony Państwa (SOP) musi skutkować orzeczeniem o niezdolności kandydata do SOP w sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł odnośnie tego punktu szczegółowych wyjaśnień w rozporządzeniu i tym samym należałoby przyjąć, że stosuje się tu odpowiednio szczegółowe objaśnienia dla jednostronnego niedosłuchu opisanego w § 20 pkt 1 rozporządzenia MSWiA.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Ustawa o komisjach lekarskich określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ww. ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., I OSK 2042/17).
Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby m. in. w Służbie Ochrony Państwa, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących zagadnień medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby w formacji mundurowej oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby. Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby w określonej formacji i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętego w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie (art. 80 k.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zwrócić dodatkowo należy uwagę, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może natomiast dotyczyć kwestii medycznych. Sąd nie jest także uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia.
Stosownie do art. 33 ust. 1 ww. ustawy rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Powyższa regulacja określa zakres materiału dowodowego jaki winien być uwzględniony w toku oceny stanu zdrowia osoby badanej, który winien być zebrany i rozpatrzony podczas postępowania przeprowadzonego z zachowaniem procedur określonych w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na naruszenie powyższego przepisu w skardze kasacyjnej nie wskazano. Kwestionując ustalenia Centralnej Komisji lekarskiej nie podano jakie istotne w sprawie okoliczności przez organ zostały pominięte. Podważanie w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaleń odnoszących się do diagnozy lekarskiej, w świetle tego na co zwrócono uwagę powyżej, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podnosząc błędną interpretację audiogramu dokonaną przez organ, w sposób sprzeczny z wcześniejszą dokumentacją medyczną, skarżący kasacyjnie nie określa do jakiej dokumentacji w swojej argumentacji się odwołuje, nie twierdzi też, że taka dokumentacja była organowi przedłożona, a organ ją pominął.
Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest zatem niezasadny, tak jak i zarzut II b, który, jak podał skarżący kasacyjnie, również służy podważeniu ustaleń faktycznych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, reguluje wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i również nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Skutecznego powiązania nie mogło stanowić połączenie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 oraz 2 p.u.s.a., gdyż przepis ten także ma charakter ustrojowy i normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia ww. przepisów o charakterze blankietowym oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Wskazany w ramach omawianego zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony(por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., I OSK 2065/21).
Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Nie można bowiem uznać, że w stosunku do § 20 pkt 2 rubryka 4 załącznika MSWiA pojawiają się wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten przewiduje niezdolność do służby w przypadku obustronnego niedosłuchu dla tonów wysokich. Prawodawca nie określił dla tej jednostki chorobowej jakiejkolwiek wartości granicznej wady słuchu. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji dlatego objaśnienia do tego przepisu nie zawierają wskazań analogicznych jak w przypadku niedosłuchu jednostronnego. Każdy zatem stwierdzony niedosłuch – niezależnie od jego wielkości – o ile jest obustronny, skutkować musi, z woli prawodawcy, orzeczeniem o niezdolności kandydata do służby w Służbie Ochrony Państwa. Nie można natomiast – jak czyni to skarżący – z treści objaśnień do § 20 pkt 1 załącznika wyprowadzać wniosków co do schorzenia opisanego w § 20 pkt 2. Schorzenia te mają bowiem zupełnie inny charakter, a co za tym idzie skutki dla możliwości prawidłowego pełnienia służby.
Ze względów przedstawionych powyżej pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z § 20 pkt 1 i 2 rubryka 4 i 5 ww. rozporządzenia. Zauważenia dodatkowo wymaga, że dla schorzenia opisanego w § 20 pkt 1 załącznika przewidziano możliwość kwalifikowania kandydatów jako zdolnych. W kolumnie 4 w tabeli dla tego schorzenia przewidziano bowiem kategorię "Z/N". Z tej przyczyny w objaśnieniach zawarte zostały wytyczne, jaka granica ubytku słuchu winna skutkować niezdolnością do służby. Taka sytuacja nie występuje w przypadku stwierdzenia obustronnego niedosłuch dla tonów wysokich. Przy zaistnieniu tego schorzenia komisja lekarska jest obowiązana do wydania orzeczenia określającego kategorię zdolności do służby kandydata jako "N" (niezdolny). Taka jednoznaczność regulacji nie wymagała wprowadzenia objaśnień, a korzystanie z objaśnień przewidzianych dla innych przypadków medycznych nie jest uprawnione.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.