III OSK 1601/22

III OSK 1601/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1567/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-08
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1567/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenia B. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku na rzecz Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenia B. z siedzibą w B. uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 czerwca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 14 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Wnioskiem z 4 września 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: inwestor) wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S19 na odcinku Choroszcz - Ploski wraz z budową odcinka drogi krajowej nr 65 Kudrycze - Kuriany - Grabówka oraz budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii i niezbędnej infrastruktury. W uzupełnieniu pismem z 10 września 2018 r. inwestor poinformował, że wskazany w raporcie wariant najkorzystniejszy środowiskowo, tj. wariant trzeci, jest jednocześnie wariantem wskazanym do realizacji.
Decyzją z 14 sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły Stowarzyszenia C. oraz Stowarzyszenia A.
Decyzja z 4 czerwca 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji w części obejmującej wskazane punkty i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, uchylił punkt IV.3 decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie brak jest przesłanek odmowy ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołań podnoszących naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Miało to polegać na uznaniu, przedstawionych przez inwestora wariantów za realną alternatywę wobec wariantu inwestorskiego, w sytuacji, gdy wariant I przebiegu drogi krajowej nr 65 jest w przeważającej części identyczny z wariantem III i nie można go uznać za racjonalny wariant alternatywny istotnie różniący się pod względem przebiegu trasu lub zakresu oddziaływania na środowisko. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W ocenie organu odwoławczego, obowiązujące przepisy nie wskazują jednak na konieczność przedstawienia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko trzeciego wariantu jako wariantu najkorzystniejszego na środowisko. Inwestor może przedstawić dowolną liczbę wariantów w dokumentacji, jednak za minimum należy uznać dwa warianty: wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny, przy jednoczesnym wskazaniu któregoś z nich jako wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Niecelowy byłby wymóg wskazywania odrębnie wariantu proponowanego i wariantu najkorzystniejszego na środowisko, ponieważ wykluczałoby to możliwość realizacji przedsięwzięcia w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska.
Skargi na powyższą decyzję wniosły Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenia B. z siedzibą w B.
Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada wymogom z art. 66 ustawy środowiskowej. Przede wszystkim, organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że 1 stycznia 2017 r., weszła w życie ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936 – dalej: ustawa nowelizująca). Raport w tej sprawie został złożony we wrześniu 2018 r., a więc w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Sąd I instancji wskazał, że na str. 78 raportu przedstawiono wariant "0" (zerowy), polegający na braku realizacji przedsięwzięcia. W opisie tego wariantu wskazano, że podstawowym wariantem rozpatrywanym w przypadku analizy uwarunkowań komunikacyjnych i środowiskowych jest tzw. wariant "0". Sąd I instancji wyjaśnił, że tego rodzaju wariat nie stanowi wariantu alternatywnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej stanowi jedynie o opisie przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową i nie używa słowa "wariant". Natomiast w tej sprawie w raporcie wariant "zerowy", obok sześciu wariantów inwestycyjnych, będących w istocie wariantami lokalizacyjnymi przedsięwzięcia, jest jednym z analizowanych wariantów przedsięwzięcia.
Sąd I instancji uznał za niewystarczające i niezgodne z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przedstawienie w raporcie sześciu wariantów proponowanych przez wnioskodawcę (str. 90 raportu) jako wariantów lokalizacyjnych wraz z ich konfiguracją. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przedstawiona przez organ odwoławczy jest natomiast sprzeczna z literalnym brzemieniem tego przepisu. Organ odwoławczy nieprawidłowo stwierdził, że niecelowy jest wymóg wskazywania odrębnie wariantu proponowanego i wariantu "najkorzystniejszego na środowisko". Trzecim wariantem uregulowanym w ustawie środowiskowej w stanie prawnym tej sprawy nie jest "wariant najkorzystniejszy dla środowiska", lecz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Dodanie przez ustawodawcę słowa "racjonalny" w nazwie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska ma istotne znaczenie, ponieważ wynika z ze zmian wprowadzonych w ustawie nowelizującej, które stanowią transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1). Oznacza to, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinien być również racjonalny, co wynika z art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy 2011/92/UE.
Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki wnioskowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Celem wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować przedsięwzięcie w sposób racjonalny najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można zatem zredukować wymaganych trzech wariantów do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych), wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych (lokalizacyjnych) za najkorzystniejszy dla środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, ponieważ decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska. Nawet w przypadku inwestycji liniowych możliwa jest daleko idąca modyfikacja przedsięwzięcia tak, żeby uzyskać racjonalne rezultaty najkorzystniejsze dla środowiska, związane przykładowo z technologią budowy czy sposobem rozwiązania poszczególnych problemów technicznych (przykładowo budowa podziemna lub nadziemna czy też korekta przebiegu drogi albo jej parametrów). W przypadku opisu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, kwestia opłacalności ekonomicznej przedsięwzięcia ma drugorzędne znaczenie, ponieważ brana jest pod uwagę przede wszystkim w innych wariantach - inwestorskim i racjonalnym wariancie alternatywnym.
W złożonym w tej sprawie raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Na str. 477 raportu stwierdzono, że porównania wariantów dokonano szczegółową metodą ujednoliconych wskaźników – tzw. analizą wielokryterialną (rozdz. VIII.16.5). W wyniku porównania, oceniono, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska będzie wariant 3. Wobec powyższego zakłada się, że wariant 3 powinien być wariantem wnioskowanym do realizacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że analizą wielokryterialną objęto sześć wariantów lokalizacyjnych proponowanych przez wnioskodawcę. Analizą wielokryterialną (rozdz. VIII.16.5) nie objęto natomiast dwóch pozostałych pominiętych wariantów (racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.
W pierwszej kolejności inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że raport nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Ponadto, błędnie przyjęto, że wskazany w raporcie wariant "zerowy", stanowi w ocenie autorów raportu jeden z analizowanych wariantów przedsięwzięcia, podczas gdy zawiera on w istocie opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia.
Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że organy rozpatrujące sprawę opierały się na nieobowiązującym stanie prawnym.
Po trzecie, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że raport jest niekompletny, ponieważ nie zawiera opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Po czwarte, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że raport nie zawiera opisu analizowanych wariantów, w tym racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Po piąte, art. 66 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 66 ust. 1 pkt. 5 ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że organy rozpatrujące sprawę dokonały błędnej wykładni w ten sposób, że połączyły treść art. 66 ust. 1 pkt 4 z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Po szóste, art. 66 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 6a ustawy środowiskowej przez bezpodstawne przyjęcie, że w przedłożonym raporcie brak było przedstawienia uzasadnienia dla stosowania analizy wielokryterialnej jedynie dla sześciu wariantów lokalizacyjnych proponowanych przez inwestora z pominięciem stosowania tej analizy dla racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Po siódme, art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. dalej: p.o.ś. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 6a ustawy środowiskowej, przez błędne przyjęcie, że analiza wariantów przedsięwzięcia zawarta w raporcie narusza zasadę kompleksowej ochrony środowiska jako całości.
Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 66 ustawy środowiskowej przez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez bezpodstawne i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności, że organy nie oceniły wnikliwie przedłożonego raportu .
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP jak i w związku z art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez bezzasadne uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.
Po czwarte, art. 134 i "145 § 1 pkt 1 a i c" p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanej decyzji w kontekście podniesionych zarzutów.
Po piąte, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 127 – dalej: p.u.s.a.) przez bezpodstawne dokonanie przez Sąd I instancji merytorycznej oceny zawartości raportu.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto inwestor wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. wniosło jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo przedstawił rozważania prawne dotyczące wariantowania przedsięwzięcia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie stanowiące zarówno dorobek orzecznictwa, jak i poglądy doktryny. Z tego powodu brak jest podstaw do ich powielania, szczególnie uwzględniając, że stanowisko to nie jest w istocie kwestionowane przez inwestora, natomiast sporna jest ocena złożonego w tej sprawie raportu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny raportu, w granicach wyznaczonych zakresem kognicji sądów administracyjnych i na tej podstawie stwierdził, że raport inwestora nie został prawidłowo sporządzony w zakresie wariantowania przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Z tych powodów raport, chociaż oparty o wiedzę specjalistyczną, musi zostać sporządzony w sposób spójny i logiczny oraz zgodny z wymogami art. 66 ustawy środowiskowej. Tego warunku przedmiotowy raport nie spełnia o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Złożony w tej sprawie raport kwestię wariantowania przedsięwzięcia omawia w rozdziale III "Opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia inwestycyjnego". W pkt III.2 omówiony został Wariant "O" (zerowy") polegający na braku podejmowania przedsięwzięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że tego rodzaju wariant zerowo został w raporcie uwzględniony, pomimo braku podstaw prawnych do przedstawienia tego rodzaju wariantu. Norma z art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej nakłada bowiem na autora raportu obowiązek przedstawienia opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową. Nie jest to zatem jeden z wariantów, ale odrębna część raportu. Nawet jednak uznanie, że opisany w raporcie wariant zerowy wyczerpywał informacje wymagane, przez art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, a powyższe uchybienie sprowadzało się w istocie tylko do błędnej systematyki raportu, to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że pozostałe sześć wariantów realizacji przedsięwzięcia opisanych w pkt III.3 nie spełnia wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Zgodnie z treścią tego przepisu, raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Uzasadnienie wyboru tych wariantów to uzasadnienie uwzględniające wpływ tych wariantów na środowisko. W złożonym w tej sprawie raporcie nie wskazano w żadnym miejscu, który z wariantów jest racjonalnym wariantem alternatywnym oraz racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Opis analizowanych wariantów sprowadza się wyłącznie do opisu przebiegu planowanej drogi, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia wpływu zmian w przebiegu drogi na środowisko oraz bez wskazania, który z tych wariantów odpowiada poszczególnym wymogom z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Nie można podzielić stanowiska inwestora, że powyższe warunki zostały spełnione, ponieważ wynika to z załączników do raportu (m.in. analizy wielokryteriowej). Tego rodzaju wniosek musi w sposób precyzyjny wynikać z opisu analizowanych wariantów, a warunku tego nie spełnia ewentualna możliwość rekonstrukcji wpływu poszczególnych wariantów na środowisko z treści załączników. Bez znaczenia jest także, że na str. 477 raportu wskazano, że: "W celu znalezienia rozwiązania, które w optymalny sposób łączyć będzie zarówno interesy lokalnej społeczności jak i wymogi techniczne stawiane drogom klasy S dla przedmiotowej inwestycji przeanalizowano sześć wariantów przebiegu – wariant 1, wariant 2, wariant 3, wariant 4, wariant 5 oraz wariant 6. Wszystkie proponowane warianty stanowią rozwiązania racjonalne. Dodatkowo przeanalizowano także wariant zerowy tj. odstąpienie od realizacji inwestycji i zachowanie stanu istniejącego.". Przede wszystkim wynika z tego, że inwestor przedstawił wariant zerowy realizacji przedsięwzięcia. Ponadto stwierdzenie to jest lakoniczne i nie odnosi się precyzyjnie do wpływu poszczególnych wariantów na środowisko. Nie wskazuje także, który z wariantów odpowiada poszczególnym wariantom wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W dalszej części raportu (również na str. 477) wskazano, że "Porównania wariantów dokonano szczegółową metodą ujednoliconych wskaźników – tzw. analiza wielokryterialna (rozdz. VIII.16.5). W wyniku porównania, oceniono, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska będzie wariant 3." Powyższe oznacza, że zrównano wariant inwestora z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, przy czym mowa tu o wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, a nie racjonalnym wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nawet przyjęcie, że dopuszczalne jest przedstawienie dwóch wariantów realizacji przedsięwzięcia, ponieważ wariant inwestora jest równocześnie racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji wykluczające taką możliwość), nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ nadal brak jest w raporcie jednoznacznego wskazania, który z wariantów jest racjonalnym wariantem alternatywnym i uzasadnienia tego wyboru.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że raport nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, natomiast zawiera opis niedopuszczalnego wariantu zerowego. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, ponieważ analiza raportu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy organy rozpatrujące sprawę opierały się na nieobowiązującym stanie prawnym. Wynika to bowiem z tego, że brak jest wskazania racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a zatem nie można stwierdzić, czy organ uwzględniał konieczność "racjonalności" tego wariantu w oparciu o znowelizowane i mające zastosowanie w tej sprawie przepisy ustawy środowiskowej.
Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że złożony raport był niekompletny. W konsekwencji brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 6a ustawy środowiskowej, ponieważ brak wskazania wariantów z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej oznacza, że analiza wielokryteriowa został przedstawiona jedynie dla sześciu wariantów lokalizacyjnych. Sąd I instancji prawidłowo przy tym orzekł, że tego rodzaju uchybienia mają istotne znaczenie również z punktu widzenia art. 5 p.o.ś.
Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 66 ustawy środowiskowej, który w istocie jest również zarzutem naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo zastosował powołany przepis p.p.s.a. stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi. Zarzut naruszenia art. 66 ustawy środowiskowej został przy tym nieprawidłowo sformułowany przez brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych) tego przepisu.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., ponieważ nieprawidłowa ocena raportu przez orzekające w sprawie organy oznacza także naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (błędnie powołanych jako "145 § 1 pkt 1 a i c" p.p.s.a."). Sąd I instancji dokonał oceny całokształtu akt sprawy, uwzględniając przy tym zarzuty podnoszone w skargach. Brak wyraźnego wskazania przez Sąd I instancji, że nie doszło do innych naruszeń przepisów prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji oznacza, że Sąd tego rodzaju naruszeń nie dostrzegł, natomiast nie oznacza naruszenia art. 134 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym stanowi powołany przepis oznacza jedynie to, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to, że sąd I instancji przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także ostatni zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ są to przepisy ogólne o charakterze ustrojowym, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji dokonał "merytorycznej oceny zawartości raportu", ponieważ ocena Sądu I instancji dotyczyła jego poprawności w kontekście zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy środowiskowej, a nie prawidłowości uwzględnionych w raporcie wiadomości specjalnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.