III OSK 1600/23

III OSK 1600/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 31/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-04-14
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 31/23 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o. o. Sp. k. [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. Sp. k. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 31/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. [...], zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia sprawy z wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2022 r. (jego datę doprecyzowano w piśmie z dnia 28 lutego 2023 r.), [...] Sp. z o.o. sp. k. [...] zwróciła się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu zrealizowanej przez firmę A. Sp. z o.o. (dalej jako "Wykonawca") inwestycji polegającej na budowie budynku Szkoły Podstawowej [...] (zwanej dalej "Inwestycją"), a konkretnie o udostępnienie dokumentacji powykonawczej dotyczącej konstrukcji dachu z drewna klejonego.
Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. Burmistrz stwierdził, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej ‒ w związku z czym nie może zostać udostępniona wnioskodawcy ‒ gdyż pomiędzy organem a wykonawcą toczy się aktualnie postępowanie sądowe, a sporność okoliczności faktycznych, w tym przygotowanej dokumentacji, sprawia, że nie można ich zaliczyć do sfery faktów, a tylko taka informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Ponadto organ powołał się na okoliczność, że Spółka wystąpiła już z którymś z kolei wnioskiem, a pozyskane informacje nie dotyczą indywidualnej sprawy Spółki, lecz jej konkurenta, a tym samym będą one wykorzystane na potrzeby wyłącznie handlowe, komercyjne, a co za tym idzie ‒ prywatne.
W tych okolicznościach Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, a na wypadek uznania, że dopuścił się bezczynności – o uznanie, że nie miała ona charakteru rażącego oraz o niewymierzanie grzywny. Burmistrz zaznaczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r., iż wnioskowana przez Spółkę informacja nie ma charakteru informacji publicznej z powodu wykraczania jej zakresu poza sferę faktów pozostającą w zakresie przedmiotowym informacji publicznej ‒ gdyż dokumentacja żądana przez skarżącą dotyczy okoliczności spornych pomiędzy Gminą a Wykonawcą inwestycji i będzie poddawana ocenie sądowej w toczącym się postępowaniu cywilnym.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że poza sporem jest, że w świetle u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast.
Odnosząc się natomiast do kwestii czy żądana przez Spółkę informacja (dokumentacja powykonawcza) stanowi informację publiczną, Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, jest błędne. WSA w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ich osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że pojęcie "sfery faktów" należy rozumieć szeroko, jako synonim "istniejącego już stanu rzeczy lub już dokonanych czynności" i w analizowanym kontekście jest rozumiane i bywa przeciwstawiane nie "okolicznościom spornym", lecz "zdarzeniom przyszłym", "niezmaterializowanym w żaden sposób zamierzeniom", tudzież "sferze przypuszczeń, bądź podejrzeń". Dokumentacja powykonawcza niewątpliwe należy do szeroko rozumianej sfery faktów, jako dokument wytworzony w ramach realizacji zamówienia publicznego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że być może ‒ jak utrzymuje Organ, wskazując na zawisły spór sądowy z Wykonawcą ‒ jest ona w jakiejś mierze (bądź nawet w całości) wadliwa i, jako taka, nie w pełni odzwierciedla (bądź nawet w ogóle nie odzwierciedla) rzeczywistego (faktycznego) stanu wykonanej konstrukcji dachu, do której się odnosiła. Wniosek Spółki nie dotyczył udostępnienia informacji mającej za przedmiot rzeczywisty (faktyczny) stan konstrukcji dachu, lecz samej dokumentacji jako takiej. Poza sporem jest, że wnioskowana dokumentacja powykonawcza istnieje. Nie ma zaś znaczenia, czy jej ustalenia odpowiadają rzeczywistości, czy też są one podważane. Istotne jest, by informacje te dotyczyły spraw publicznych oraz znajdowały się w posiadaniu podmiotu obowiązanego do ich udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one w szczególności informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia, że obecnie toczy się proces cywilny miedzy Gminą, a Wykonawcą, gdyż skarżąca nie żąda informacji dotyczących stricte postępowania sądowego, ani spornych w nim kwestii, tylko dokumentacji, która powstała przed zainicjowaniem postępowania sądowego, stanowiącej nadal informację publiczną. Jest przy tym poza sporem, że żądana przez Spółkę dokumentacja powykonawcza dotyczy inwestycji zrealizowanej ze środków publicznych oraz że znajduje się ona w posiadaniu Burmistrza. Tym samym, jako istniejąca informacja publiczna, powinna podlegać, co do zasady, udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie ani też w jakim celu. Potwierdza to brzmienie art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynego wyłomu od tej zasady doszukiwać się można w treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, "w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozważania organu odnośnie do celu, dla którego wnioskodawca miał się domagać udostępnienia dokumentacji powykonawczej, nie było zasadne i nie mogło mieć wpływu na ocenę charakteru żądanej dokumentacji jako informacji publicznej. W ocenie Sądu, rozważania organu w tym zakresie nie dały dostatecznych podstaw do przyjęcia, jakoby w kontrolowanej sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej przez Spółkę. Organ nie podał, którym z kolei wnioskiem jest rozpatrywany wniosek z 28 grudnia 2022 r. Oprócz tego wniosku, w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy znajduje się jeszcze tylko jeden wniosek Spółki ‒ z dnia 27 grudnia 2022 r. ‒ zawierający żądanie udostępnienia informacji o tym, czy firma A. dostarczała do akceptacji projekt wykonawczy lub projekt warsztatowy konstrukcji dachu z drewna klejonego, a jeżeli tak, to czy inwestor oraz główny projektant go akceptowali. Nawet jeśliby uznać słuszność stanowiska organu o zasadności łącznego traktowania wniosków składanych przez Spółkę oraz "prywatnie" przez jej pracownika, M.N., to mając na względzie wyjaśnienia organu, że pracownik żądał "analogicznej informacji, można stwierdzić, że takie wnioski były formalnie cztery, z tym że tematycznie ‒ już tylko dwie pary, skoro i Spółka, i pracownik występowali o te same ("analogiczne") informacje (ww. cztery wnioski zalegają w aktach administracyjnych sprawy). Każe to powątpiewać w możliwość uznania, że doszło w tym przypadku do wystąpienia sytuacji skrajnej, znamionującej nadużycie prawa do informacji publicznej ‒ przynajmniej ze względu na liczbę złożonych wniosków (2 x 2) i zakres informacji objętych tymi wnioskami. Jednocześnie organ w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja tych wniosków mogłaby znacząco utrudnić jego normalne funkcjonowanie. Nie wykazał też, aby Spółka ubiegała się o informacje w swej indywidualnej sprawie. Tymczasem zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie sądowym, z nadużyciem prawa do informacji publicznej "mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych. W kontrolowanej sprawie samo subiektywne przekonanie organu ‒ li tylko gołosłownie i nader ogólnikowo umotywowane jako "powodowane doświadczeniem z tym konkretnym Wnioskodawcą" ‒ że cel wniosku jest wyłącznie handlowy, komercyjny, a co za tym idzie: prywatny, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że w tym przypadku skarżąca, składając wniosek z dnia 28 grudnia 2022 r., nadużyła prawa do informacji publicznej. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądana przez skarżącą dokumentacja powykonawcza ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Powyższe oznacza, że skoro organ w terminie zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p., choć odpowiedział na wniosek pismem z dnia 10 stycznia 2023 r., to ani nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji (dokumentacji powykonawczej), ani nie wydał co do niej decyzji odmownej, to pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na gruncie u.d.i.p. stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej, albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji, zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ terminowo zareagował na wniosek skarżącej, błędnie jednak oceniając charakter żądanych informacji.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Burmistrz [...], który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wszelkie dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one w szczególności informację o sposobie gospodarowania mieniem publicznym, a nadto sam fakt, że istnieją nawet jeśli w toku ich oceny okażą się wadliwe, nie uprawnia do uznania, że nie mają one charakteru informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że w kontekście tej sprawy żądane przez skarżącą dokumenty nie dotyczyły sfery faktów, albowiem stanowiły o okolicznościach spornych w procesie cywilnym toczącym się pomiędzy Gminą a Wykonawcą, którego dotyczyły i jako takie mogą zostać w tym procesie zakwestionowane, a co za tym idzie nie stanowią one informacji publicznej i nie mogą zostać tym samym udostępnione w trybie u.d.i.p.;
2. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie można kwalifikować informacji jako publicznej bądź niepublicznej z punktu widzenia celu, w jakim działa wnioskodawca dostępu do informacji, podczas gdy z argumentacji organu wynikało, że fakt, iż zapytanie skarżącego (pochodzące bądź bezpośrednio od niego, bądź od jego pracowników) było już którymś z kolei zapytaniem, a każde z nich zawierało pytania na tyle szczegółowe, iż można było już z treści samego wniosku wywieść, że skarżący posiadał ponadprzeciętną wiedzę o postępowaniu, pozwoliły organowi dojść do słusznego, w jego ocenie, przekonania, iż celem jego działania były pobudki komercyjne, handlowe, związane z funkcjonowaniem wraz z jego konkurentem na rynku robót budowlanych i zbieraniem informacji na temat błędów popełnionych przez tego konkurenta przy wykonywanych realizacjach inwestycji na zlecenie podmiotów publicznych, aby uzyskać na rynku przewagę konkurencyjną.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie odnośnie do wiedzy organu w zakresie wniosków składanych przez skarżącego, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okoliczność, której dotyczy pytanie skarżącego stanowi okoliczność podnoszoną w toczącym się postępowaniu cywilnym z powództwa Gminy [...]. Dlatego, w ocenie organu, nie można im nadać przymiotu faktów. Z racji tego, że podnoszone okoliczności mają charakter sporny, nie powinny zostać uznane za fakty, gdyż ich finalny efekt może okazać się różny od tego mającego miejsce w trakcie ich zaistnienia. Jeśli treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej dotyczy okoliczności spornych, ujawnianie jej przed dokonaniem przez kompetentny organ oceny wadliwości bądź nie jego zawartości, w żaden sposób nie może służyć zapewnieniu transparentności działań władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podnieść należy, że wobec zgodnego zrzeczenia się stron prawa do rozpatrzenia sprawy na rozprawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej – brak zarzutu mającego na celu zwalczanie ustaleń faktycznych - w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej podnieść należy, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Na podstawie sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wskazał na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa, polegającej na przyznaniu przez WSA w Poznaniu, że wszelkie dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, a sam fakt, że istnieją, nawet jeśli w toku ich oceny okażą się wadliwe, nie uprawnia do uznania, że nie mają one charakteru informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić do wniosku, że żądane dokumenty nie dotyczyły sfery faktów, albowiem stanowiły o okolicznościach spornych w procesie cywilnym i jako takie mogą zostać w tym procesie zakwestionowane, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w przyjęciu, że nie można kwalifikować informacji jako publicznej z punktu widzenia celu w jakim działa wnioskodawca. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ stanął na stanowisku, że żądana informacja służyłaby indywidualnemu interesowi skarżącego, nie zaś interesowi publicznemu. Celem działania skarżącego były pobudki komercyjne, handlowe, związane ze zbieraniem informacji na temat błędów popełnionych przez konkurenta przy realizacji inwestycji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, skarżący zatem nadużywa prawa do informacji publicznej.
Treść poniesionych zarzutów nie pozwala ustalić w czym skarżący kasacyjnie organ upatruje błędnego rozumienia wskazanych w petitum skargi zarzutów, ani jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa ich wykładnia. Treść zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Dlatego też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., okazał się nieskuteczny.
Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3133/14). Wnioskowane przez skarżącą Spółkę dokumenty związane były ściśle z wykonaniem zadania publicznego realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych, tj. budową budynku Szkoły. Tym samym żądana informacja dotyczy faktów, bowiem dokumentacja ta istnieje, jest w posiadaniu organu oraz dotyczy inwestycji zrealizowanej z wykorzystaniem środków publicznych. Okoliczność, że toczy się postępowanie sądowe pomiędzy organem a wykonawcą inwestycji pozostaje bez znaczenia dla złożonego wniosku. Wnioskodawca nie wystąpił o informacje o przebiegu postępowania sądowego, ale o dokumentację, która związana jest z zakończoną inwestycją. Oznacza to, że dokumenty żądane przez Spółkę stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Uwagi dotyczące niedopuszczalności zastępowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego, odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Z tych też względów zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżący kasacyjnie organ błędnej wykładni tych przepisów upatruje w tym, że złożony wniosek nie realizuje celu, jakiemu przyświeca ustawa o dostępie do informacji publicznej, bowiem wnioskodawca żąda informacji służących jego indywidualnemu interesowi, a tym samym, że wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że ta część uzasadnienia skargi kasacyjnej, która koncentruje się na argumentacji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego nie ma znaczenia dla przyjęcia wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ubocznie jedynie należy dodać, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie organ zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5540/21).
Należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 u.d.i.p., nie ma znaczenia prawnego świetle przepisów u.d.i.p. cel, dla którego wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również okoliczność, że zdobyte dane mogą (hipotetycznie) posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy wnioskodawcy. Przypomnieć bowiem należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21, podobnie wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19 i wyrok NSA z 2 marca 2018 r. I OSK 2160/17). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Dodać również należy, że wobec braku w polskim systemie prawnym ustawy statuującej system powszechnej jawności dokumentów mających znaczenie dla obywateli tryb pozyskiwania danych ustalony w u.d.i.p. może być wykorzystany w sprawie indywidualnej, tym bardziej, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14, "dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem". Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej). W rozpoznawanej sprawie samo subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie organu o tym, że być może żądane dane posłużą załatwieniu w przyszłości jakieś sprawy indywidualnej, ponieważ już został raz złożony taki wniosek i temu właśnie on służył, nie jest wystarczającą przesłanką, aby uznać, że w tym przypadku wnioskodawca, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nadużył prawa do informacji publicznej.
Kwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostepnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jeżeli intencją skarżącego kasacyjnie organu było zakwestionowanie zgłoszonego żądania jako będącego przejawem nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, to zarzut ten powinien być sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postepowania i odniesiony do niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).