III OSK 1600/22

III OSK 1600/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 187/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153 art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 115a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 187/21 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. nr SKO 4131/3/2021 w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 187/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. nr SKO 4131/3/2021 w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu, oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku wskazano, że sprawa była już uprzednio przedmiotem rozpoznania przed sądem administracyjnym. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 340/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 stycznia 2019 r. (nr SKO 4131/49/2018), utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 października 2018 r. (nr 08/18), którą zobowiązano skarżącego, prowadzącego samoobsługową myjnię wielostanowiskową w S.:
- do dotrzymywania ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w wysokości 55dB (A) dla pory dziennej w godzinach 6:00 do 22:00 oraz w wysokości 45 dB dla pory nocnej w godzinach 22:00 do 6:00 oraz
- do wykonywania raz na dwa lata pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z terenu jego zakładu i przedkładania wyników pomiarów hałasu do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego [...]. począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Sąd uchylił także poprzedzające zaskarżoną decyzję orzeczenie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 340/19 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przeprowadzona przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w [...] kontrola emisji hałasu do środowiska z myjni samochodowej prowadzonej przez skarżącego wykazała przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory nocnej. Wskazano, że myjnia znajduje się na terenie płaskim, najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się od strony południowej i zachodniej. Odległość pierwszego rzędu zabudowy od granicy terenu, do którego władający zakładem ma tytuł prawny wynosi około 20 m. Liczba obiektów bezpośrednio eksponowanych na emisję wynosi 2, zaś liczba osób narażonych wynosi 6. Brak jest obiektów odbijających fale akustyczne w otoczeniu źródła i punktu pomiarowego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego we wsi S. przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr XLVI/399/2009 z dnia 28 maja 2009 r. myjnia usytuowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Pomiar przeprowadzono 5 kwietnia 2018 r. w godzinach od 22:05 do 23:25 dla dwóch punktów pomiarowych: 1. na terenie działki funkcjonalnie związanej z budynkiem mieszkalnym nr [...] w S., 2 m od granicy terenu oraz 2 w świetle zamkniętego okna I kondygnacji budynku mieszkalnego nr [...] w S. w odległości 0,5 m od okna. Dla 1-go punktu pomiarowego stwierdzono poziom hałasu wartości 58,8 dB zaś dla 2-go o wartości 57,3 dB. Skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji podnosił, że teren dla którego badano wyniki poziomu hałasu jest terenem usługowym (U), z dopuszczalnością funkcji przemysłowej, magazynowej lub mieszkaniowej, dla którego nie ma normy poziomu hałasu. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że teren ten jest terenem mieszkaniowo-usługowym (MNU). W ocenie skarżącego wątpliwości budzi również przyjęta metodyka pomiarów. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tereny sąsiadujące od strony południowej z działką, na której znajduje się myjnia, mają przeznaczenie jako tereny zabudowy zagrodowej i usług (RM/U), natomiast tereny sąsiadujące od strony południowo-wschodniej są oznaczone jako tereny zabudowy usługowej (U) z dopuszczalną funkcją produkcyjną, magazynową i mieszkaniową. Odnosząc się do wyrażonego w odwołaniu zarzutu co do nieprawidłowego uznania przez organ pierwszej instancji, że obszar U jest zbliżony funkcjonalnie do terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo-usługowe organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1647/08) i wyjaśnił, że jeżeli dla określenia rodzaju terenów w planie zagospodarowania przestrzennego użyto innej nazwy niż wymieniona w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu i określając poziom hałasu, organ może zastosować wskaźnik przewidziany dla rodzaju terenu, którego funkcja jest najbardziej zbliżona do ustaleń planu. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy nie regulują problemu, który wystąpił w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem przepisu, który wyjaśniłby, jakie wskaźniki hałasu powinien stosować organ, kiedy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, określające przeznaczenie danego terenu posługują się innymi sformułowaniami (pojęciami) niż wymienione w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy podkreślił, że teren na którym znajduje się myjnia oznaczony jest na rysunku planu symbolem U, dla którego obowiązuje przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy usługowej z funkcją dopuszczalną: funkcje produkcyjne, magazyny, funkcja mieszkaniowa. Tak określone przeznaczenie terenu nie odpowiada rodzajom terenów wymienionym w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Uchylając opisane decyzje Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę przede wszystkim na okoliczność, że organy prawidłowo ustaliły, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) muszą być intepretowane zawsze zgodnie z celem dla jakiego zostały ustanowione, to jest ochroną ludzi i środowiska. Stąd nałożenie limitów na obszar oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako U jest słuszne co do zasady, jednakże Sąd meriti wskazał, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach zabrakło wyjaśnienia dlaczego zastosowano limity jak dla terenów mieszkaniowo – usługowych (45 dB i 55 dB), a nie jak dla zabudowy jednorodzinnej (40 dB i 50dB).
Dodatkowo zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji wzbudził fakt, że w decyzji nałożono obowiązek przestrzegania ustalonych limitów hałasu zarówno w dzień jak i w nocy, podczas gdy z akt administracyjnych nie wynika, żeby normy przekroczone były w porze dziennej.
W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 187/21 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji zwrócił się Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie badań i pomiaru hałasu w porze dziennej na myjni należącej do skarżącego. W odpowiedzi na prośbę, wskazany organ wyjaśnił, że niemożliwe jest przeprowadzenie obiektywnych pomiarów w porze dziennej z uwagi na bliskość drogi krajowej o bardzo dużym nasileniu ruchu, generującej tło akustyczne o dużej sile. Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr 4/2020 Starosta [...] zobowiązał skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie samoobsługowej myjni samochodów zlokalizowanej w S. na dz. nr [...], do dotrzymywania ustalonego dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w wysokości 45 dB dla pory nocnej w godzinach 22:00 do 6:00. W decyzji tej wskazano nadto, że natężenie hałasu emitowanego do środowiska nie może przekroczyć dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wyżej. Nadto zobowiązano skarżącego do wykonywania raz na dwa lata pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z terenu jego zakładu i przedkładania wyników pomiarów hałasu do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...] począwszy od 15 stycznia 2021 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, że w bezpośrednim sąsiedztwie myjni znajduje się budynek mieszkalny stale zamieszkiwany, dlatego tereny te muszą być chronione przez szkodliwymi immisjami z terenu zakładu. Tymczasem, przeprowadzone kontrole wykazały, że normy hałasu generowane przez myjnię w nocy przekraczają dopuszczalne normy hałasu, co obligowało organ do wydania decyzji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że teren na którym położona jest myjnia oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako U, czyli tereny z zabudową usługową, ale z funkcją uzupełniającą produkcyjną, magazynową lub mieszkaniową. Dodatkowo organ przytoczył zapisy Rozdziału 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) "Zasady ochrony środowiska, przyrody", z których z paragrafu 9 wynika, że na terenach oznaczonych symbolami MNU, U i RM/U obowiązują dopuszczalne normy poziomu hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W ocenie organu zapis ten musi się odnosić do całego terenu chronionego, czyli całej działki nr [...] obręb S., na której zlokalizowany jest zamieszkany budynek mieszkalny. Dodatkowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. zatwierdził zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na mieszkalny. Wobec faktu, że przedmiotowy teren ma funkcję podstawową usługową, a funkcja mieszkaniowa jest na nim dopuszczalna do 50% powierzchni, to w ocenie organu pierwszej instancji poziom dopuszczalnego hałasu winno się ustalić jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, pomimo że funkcja mieszkaniowa wymieniona jest na pierwszym miejscu. Są to bowiem obszary, których przeznaczenia terenu znajdują odzwierciedlenie w zapisach załącznika tabeli 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Z kolei z zapisów § 9 pkt m.p.z.p. wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych symbolem MN obowiązują dopuszczalne normy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec tego, organ pierwszej instancji zakwalifikował teren działki z myjnią i budynkiem mieszkalnym jako teren chroniony, oznaczony w planie jako teren usługowy z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, zatem dla pory nocnej 45dB. Jednocześnie organ pierwszej instancji nie zobowiązał do przestrzegania dopuszczalnych norm hałasu dla pory dziennej wobec braku ustalenia przekraczania norm w porze dziennej.
W następstwie odwołania wniesionego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] w zakresie punktów I i II, a w zakresie punktu III zmieniło termin początkowy dokonywania pomiarów z dnia 15 stycznia 2021 r., na dzień 15 kwietnia 2021 r. określając jednocześnie punkty, w jakich pomiary kontrolne mają być dokonywane.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowo organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy odstąpił od zobowiązania skarżącego do przestrzegania dopuszczalnych norm poziomu hałasu w porze dziennej, wobec braku pomiarów wskazujących na występowanie przekroczeń.
Po przeanalizowaniu wywodów organu pierwszej instancji w zakresie zastosowania norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej organ odwoławczy uznał, że zarzuty skarżącego są w tym zakresie bezpodstawne. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyroku wydanym w sprawie II SA/Wr 340/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesądził, że teren myjni i sąsiednich zabudowań jest terenem chronionym przed hałasem, ponieważ organom nie wolno tracić z pola widzenia funkcji dla jakich je ustanowiono, to jest ochrony ludzi i środowiska przed nadmierną emisją hałasu. Wobec prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w tym przedmiocie, którym organy w sprawie są związane, zarzut skarżącego nie mógł być uznany za uzasadniony. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku, organ pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego zastosował w sprawie dopuszczalne normy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i z wyjaśnieniami tymi organ odwoławczy się zgodził.
W skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. nr SKO 4131/3/2021 skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiony został zarzut rażącego naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 340/19) oraz rażące naruszenie art. 115 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez dokonanie oceny faktycznego wykorzystania działki nr [...] w S. i ustalenie, że należy ona do terenu, o którym mowa w art. 113 tej ustawy, wbrew temu, że obowiązuje tam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy administracji rozpatrując sprawę ponownie, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 12 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 340/19), którym uchylono poprzednio wydane decyzje zobowiązujące skarżącego do przestrzegania ustalonych dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska z terenu prowadzonej przez niego myjni samochodowej. Zgodnie bowiem treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zatem w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Sąd meriti podkreślił przy tym, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze, iż w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 12 listopada 2019 r. Obecna kontrola wydanych aktów sprowadzała się do badania, czy organy orzekające - Starosta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie przekroczyły oceny prawnej dokonanej przez sąd oraz czy wykonały zalecenia co do prowadzenia postępowania.
Dokonując tak rozumianej kontroli sprawy Sąd meriti uznał, że wbrew zarzutom skargi, organy dokonując ponownie rozpatrzenia sprawy wypełniły wszystkie zalecenia WSA we Wrocławiu. Sąd pokreślił, co zresztą słusznie już zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że wbrew głównemu zarzutowi skargi, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 listopada 2019 r. rozstrzygnął, że teren działki nr [...] w S., pomimo oznaczenia go w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania terenu jako terenu U (usługi), bezwzględnie podlega ochronie, na którym mają zastosowanie normy dopuszczalnego poziomu hałasu. Na stronie 7 uzasadnienia do wyroku Sąd napisał bowiem: "w ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że teren zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, na którym co więcej znajduje się budynek mieszkalny, stale zamieszkany (dz. nr [...], obręb S.) mieści się w zakresie pojęcia "terenów faktycznie zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową". Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, według której nazwa terenu, którą posłużył się w mpzp prawodawca lokalny musi pokrywać się z nazwami terenów wymienionymi w art. 113 ust. 2 pkt 1 pr. śr. Takie rozumienie tego przepisu w ocenie sądu jest zbyt formalistyczne, pomija bowiem wolę ustawodawcy, która sprowadza się do zapewnienia warunków korzystania z zasobów środowiska z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju (art. 1 pr. śr.). Z treści art. 113 ust. 2 pkt 1 pr. śr. wynika, że wolą ustawodawcy było ustalenie limitów poziomu hałasu, dla terenów faktycznie zagospodarowanych, które łączą się z przebywaniem na tych terenach ludzi. W ocenie sądu dosłowne rozumienie tego przepisu powinno ustąpić miejsca jego rozumieniu funkcjonalnemu, nie można bowiem stracić z pola widzenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu w postaci funkcji mieszkaniowej, która co istotne - faktycznie jest realizowana. W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie zaszła przesłanka wątpliwości co do treści normy prawnej, która warunkuje rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony.".
Zdaniem Sądu meriti, mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania, uznać należy, że podnoszony obecnie po raz kolejny zarzut niemożności stosowania dopuszczalnych norm poziomów hałasu na terenach co do których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. W wytycznych wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 340/19 WSA we Wrocławiu - przesądzając o konieczności zastosowania ochrony przed hałasem na działce nr [...] - nakazał organom wyjaśnienie w rozstrzygnięciu przyczyn zastosowania norm hałasu dopuszczalnych na terenach mieszkalno - usługowych (45 dB i 55 dB), a nie dla terenów mieszkaniowych zabudowy jednorodzinnej (40dB i 50dB). W tym kontekście wskazać należy, że organ pierwszej instancji dokonał szerokiej analizy zarówno przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i ustawy - Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych do ustawy i wyjaśnił, dlaczego przyjął normy dla terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, pomimo że funkcja mieszkaniowa występuje w nazwie jako pierwsza, tymczasem na kontrolowanym terenie może spełniać funkcję uzupełniającą do 50% zabudowy działki.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że wyjaśnienia organu w tym zakresie są spójne i logiczne. W najbliższym sąsiedztwie myjni znajduje się budynek, stale zamieszkany, zatem organy musiały podjąć działania mające na celu ochronę ludzi przed nadmiernym hałasem z zakładu. Z przytoczonych wcześniej przepisów wynika, że organy winny zastosować normy obowiązujące dla terenów zamieszkałych, a wobec przeważającej funkcji usługowej na działce, prawidłowo organy zdecydowały się zastosować normy dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej, a nie zabudowy jednorodzonej. Co istotne, stanowisko organów jest korzystne dla skarżącego. Normy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej byłyby bowiem niższe.
Drugą kwestię jaką nakazał wyjaśnić WSA we Wrocławiu wydając wyrok z dnia 12 listopada 2019 r. było wskazanie przyczyn, dla jakich w decyzji określono zobowiązanie do przestrzegania dopuszczalnych norm poziomów hałasu dla pory dziennej, skoro z akt administracyjnych nie wynikało, aby przeprowadzona kontrola wykazała przekraczanie takich norm w porze dziennej. Po podjęciu działań w przedmiocie uzyskania badań poziomu hałasu od upoważnionych kompetentnych organów w tym przedmiocie (Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska), organ pierwszej instancji otrzymał informację, że określenie natężenia hałasu generowanego przez myjnię w porze dziennej nie jest obiektywnie możliwe. Wobec tego, Starosta wydając ponownie decyzję w sprawie nie zobowiązał w ogóle skarżącego do przestrzegania limitów w porze dziennej (od godz. 6.00 rano do godz. 22.00). W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie to należy ocenić nie tylko jako prawidłowe, ale również jako korzystne dla skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 115 w zw. z art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, to organ jest uprawniony do badania rzeczywistego wykorzystania terenu i na tej podstawie ustalenia innego niż w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania terenu (mieszkaniowo – usługowy), podczas gdy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nadano działce status działku usługowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wobec skarżącego decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że organ administracji jest upoważniony do ustalenia innej funkcji terenu niż wyraźnie określona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego;
- z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 115 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie, że przepis art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska uniemożliwia przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia sposobu zagospodarowania działki w sytuacji, gdy ma ona wyraźnie określone przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Co istotne, granice te winny być zawsze wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r.; sygn. akt III OSK 2644/21).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd ten stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać nadto należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, bądź w inny sposób dokonywać ich korekty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w treści uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
W rozpatrywanej sprawie powyższe przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie wyjaśnił bowiem w warstwie opisowej podniesionych zarzutów do jakiej formy naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów miało dojść, to jest czy poprzez błędną wykładnię, czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie. Pomimo ujawnionej wadliwości wskazanych zarzutów w warstwie opisowej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego możliwa jest ich prawidłowa rekonstrukcja.
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych we wniesionym środku odwoławczym wskazać należy, że skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, to jest do poprawności wykładni art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (stanowiącego postawę wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu) dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i zastosowania wskazanej regulacji w realiach rozpoznawanej sprawy. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie dotyczyła bowiem wyłącznie prawidłowości zastosowania do ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (art. 115a ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
W delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przewidziano, że w rozporządzeniu wykonawczym zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N, dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
W art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przewidziano z kolei, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Z kolei w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Treść powołanych przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że aby właściwy organ ochrony środowiska zobowiązany był do wydania na podstawie art. 115a ust. 1 decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu, należy do rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje zakwalifikowanie terenu poza samoobsługową myjnią samochodową, na który to teren myjnia ta oddziałuje, jako terenu ujętego w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, tzn. terenu objętego ochroną akustyczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie teren, na który oddziałuje samoobsługowa myjnia samochodowa, nie podlega ochronie akustycznej bowiem zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania jest to teren oznaczony symbolem U (usługi).
Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu przypomnieć należy, że wydając obecnie zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w warunkach związania poprzednio wydanym orzeczeniem, to jest wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r.; sygn. akt II SA/Wr 340/19.
W orzeczeniu tym Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji zajął jednoznaczne stanowisko, że teren działki nr [...] w S. (teren pozostający w zasięgu oddziaływania samoobsługowej myjni samochodowej), pomimo oznaczenia go w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania terenu jako teren U (usługi), bezwzględnie podlega ochronie, na którym mają zastosowanie normy dopuszczalnego poziomu hałasu.
Zajmując przedmiotowe stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że tereny położone w zasięgu oddziaływania samoobsługowej myjni samochodowej usytuowanej na działce nr [...] w S. oznaczone są na rysunku planu miejscowego symbolem U – dla których zgodnie z § 5.1. m.p.z.p. (tabela nr 1) podstawowe przeznaczenie stanowią tereny zabudowy usługowej, zaś przeznaczenie podstawowe – funkcje produkcyjne, magazyny i funkcja mieszkaniowa. Biorąc pod uwagę tak sformułowane przeznaczenie przedmiotowego terenu w m.p.z.p. oraz treść art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy prawidłowo uznały, że teren zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową, na którym co więcej znajduje się budynek mieszkalny, stale zamieszkany (działka nr [...], obręb S.) mieści się w zakresie pojęcia "terenów faktycznie zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową". Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego kasacyjnie, według której nazwa terenu, którą posłużył się w m.p.z.p. prawodawca lokalny musi pokrywać się z nazwami terenów wymienionymi w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Takie rozumienie tego przepisu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest zbyt formalistyczne, pomija bowiem wolę ustawodawcy, która sprowadza się do zapewnienia warunków korzystania z zasobów środowiska z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Z treści art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że wolą ustawodawcy było ustalenie limitów poziomu hałasu, dla terenów faktycznie zagospodarowanych, które łączą się z przebywaniem na tych terenach ludzi. W ocenie Sądu dosłowne rozumienie tego przepisu powinno ustąpić miejsca jego rozumieniu funkcjonalnemu, nie można bowiem stracić z pola widzenia dopuszczalnego przeznaczenia terenu w postaci funkcji mieszkaniowej, która - co istotne - faktycznie jest realizowana. Sąd pierwszej instancji dodał nadto, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. W myśl ust. 2 jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W m.p.z.p. obowiązującym na terenie, na którym usytuowany jest zakład oraz tereny, na które zakład ten oddziałuje wskazano (w § 9 pkt 1), że na terenach oznaczonych symbolami MNU, U i RM/U obowiązują dopuszczalne poziomu hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.
Konkludując, kwestia ochrony akustycznej terenu, na który oddziałuje samoobsługowa myjnia samochodowa została już przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2019 r.; sygn. akt II SA/Wr 340/19. Skarżący kasacyjnie, nie zgadzając się z przedstawioną w wyroku wykładnią prawa, mógł ten wyrok zaskarżyć, czego nie uczynił. Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego podważanie trafności wykładni przepisów prawa zawartej w opisanym wyżej wyroku jest spóźnione. Wyżej opisany, prawomocny wyrok z dnia 12 listopada 2019 r. wiąże bowiem zarówno organy, Sąd pierwszej instancji, jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący obecnie wniesiony środek odwoławczy.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma także istotne znaczenie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 P.p.s.a. (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r.; sygn. akt II GSK 1485/19).
Z art. 170 P.p.s.a. wynika z kolei, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych wynika więc, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko organ i Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza bowiem stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między stronami spór muszą zatem przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1939/12).
W tych okolicznościach rozpatrywane łącznie i we wzajemnym powiązaniu zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, bowiem w swej istocie odnoszą się one do kwestii rozstrzygniętej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2019 r.; sygn. akt II SA/Wr 340/19.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.