III OSK 160/25

III OSK 160/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 145/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-11-13
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, ust. 4, art. 5 ust. 1-3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 145/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Starosty W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą we W. (skarżący) zwróciło się do Starosty W. (organ) w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie kopii audytu przeprowadzonego w Starostwie Powiatowym we W.
Pismem z 4 września 2024 r. organ udzielił Stowarzyszeniu pisemnej odpowiedzi, że wnioskowany audyt nie stanowi informacji publicznej, jako że treść sprawozdania stanowi dokument wewnętrzny, a sam audyt przeprowadzono fakultatywnie. Nadto, audyt stanowi część akt sprawy organów ścigania, które prowadzą obecnie postępowanie przygotowawcze.
Pismem z 9 września 2024 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Wrzesińskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 21 sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1-3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."). Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Starosty W. do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie kopii sprawozdania (dwa tomy) z audytu w Starostwie Powiatowym we W. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podało, że zakres żądanej informacji pozostaje w dyspozycji Starosty. Dnia 20 sierpnia 2024 r. odbyła się V Sesja Rady Powiatu W. W porządku obrad znalazł się punkt 4 podpunkt 3 zatytułowany "Przedstawienie sprawozdania z przeprowadzonego audytu w Starostwie Powiatowym we W.". Zdaniem skarżącego, w związku z publicznym zaprezentowaniem audytu, jego dostępnością, wpływem na decyzje organu oraz wykorzystaniem do publicznej krytyki, a także finansowaniem z funduszy publicznych, nie może być on traktowany jako dokument wewnętrzny. Jest to dokument o charakterze publicznym, który odgrywa rolę w zapewnieniu przejrzystości działań organu oraz odpowiedzialności wobec społeczności lokalnej. Nie można również uznać audytu za informację niejawną, ponieważ dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Nawet gdyby przyjąć, że audyt musi podlegać utajnieniu ze względu na fakt toczącego się postępowania w prokuraturze, to organ winien wskazać dokładnie przepis prawa materialnego, który uniemożliwia mu udostępnienie żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, treść audytu nie stanowi informacji publicznej, bowiem dokumentacja ta ma charakter wewnętrzny i roboczy. Sama transmisja z posiedzenia Rady nie potwierdza też okoliczności publicznego przedstawienia audytu - wręcz przeciwnie. Z nagrania wynika, że wgląd do audytu realizowany był tylko względem radnych, którzy jako członkowie organu stanowiącego Powiatu mają wgląd do wszystkich dokumentów wytworzonych przez Starostwo, a Zarząd ma obowiązek informować ich o bieżących sprawach Powiatu. Według organu, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, że audyt finansowany był ze środków publicznych, bowiem każdy dokument wewnętrzny z takich środków jest finansowany. Audyt, którego wynikiem jest przedmiotowe sprawozdanie, był audytem zewnętrznym, ukierunkowanym na stwierdzenie istnienia ewentualnych nieprawidłowości, a w przypadku stwierdzenia takowych, zawiadomienia odpowiednich organów. Audyt nie był użyty do publicznego formułowania zarzutów wobec poprzedniego Starosty W., jednak stanowi część akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w L. Organ przekazał ich oryginał Prokuraturze, zostawiając sobie tylko ich kopię.
Wyrokiem z 13 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 145/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał Starostę W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że Starosta W. dopuścił się bezczynności. W pkt 3 Sąd orzekł, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W pkt 4 orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Uzasadniając wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Sąd podkreślił, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli. Zdaniem Sądu, sprawozdanie z "audytu", którego udostępnienia żąda skarżący, stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej. Skoro ustawodawca jasno i wyraźnie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w sposób dookreślony zawęża poprzez użycie sformułowania, że w szczególności dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, nie sposób uznać, że odmienne twierdzenie ma uzasadnienie prawne.
Sąd Wojewódzki uznał za błędne stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 892/23 i przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13. Zaznaczył, że każdorazowo organ na żądanie udostępnienia audytu czy sprawozdania z niego, zobowiązany jest do odniesienia się do treści dokumentu i danych w nim zawartych, w aspekcie tego czy je udostępnia, czy uznaje ich ochronę w zakresie tajemnicy chronionej prawnie, jeżeli tak to w jakim zakresie i dlaczego tak uznaje. W ocenie Sądu I instancji organ nie może - jak uczynił to w sprawie - odmówić żądanej informacji w całości charakteru informacji publicznej przyjmując, że stanowi ona w całości dokument wewnętrzny.
Sąd Wojewódzki wskazał, że nie rozstrzyga, które dane z żądanego audytu w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w u.d.i.p.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności. Nie podjął bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynności w prawem przypisanej formie, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. O prawnym załatwieniu wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza gdy posiadają one taki charakter. Sąd Wojewódzki uznał, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Od wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta W., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniósł naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności wewnętrznego charakteru audytu, który to charakter został przyznany przez stronę przeciwną,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku dwóch wykluczających się twierdzeń, jakoby żądany audyt zawierał informacje publiczne oraz jakoby sąd nie przesądził, czy audyt takie informacje zawierał. Tak sformułowana ocena prawna i wskazania sądu uniemożliwiają organowi ich zastosowanie,
c) art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że strona skarżąca pozostawała w bezczynności, pomimo dopełnienia przez nią ustawowo określonego obowiązku i udzielenia stosownej odpowiedzi,
2) przepisu prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez stronę przeciwną informacje mają status informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym miały one charakter wewnętrzny, co zostało wprost przyznane przez stronę przeciwną.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że istotą sprawy jest fakt, że przedmiotowy audyt nie jest audytem wewnętrznym w rozumieniu powyższych przepisów, lecz audytem zewnętrznym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie podkreślił, że znajdujący się w aktach administracyjnych audyt nie jest informacją o zaistniałych faktach w zakresie zadań władzy publicznej. Wytworzony został dla potrzeb wewnętrznych, jak też nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się Sąd I instancji, dotyczy audytu wewnętrznego, którego przeprowadzenie usankcjonowane jest przepisami ustawy o finansach publicznych, art. 272 i następnymi. W przedmiotowej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, która to okoliczność została pominięta przez Sąd I instancji.
Uznając nieadekwatność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie stwierdził, że roboczy i wewnętrzny charakter przedmiotowego dokumentu dyskwalifikuje go z pojęcia "informacji publicznej". Treść samego audytu dowodzi, że stanowi on zbiór dobrych praktyk i wskazówek, a nie zaleceń i opinii. Ponadto, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na sprzeczność wynikającą z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z jednej strony Sąd I instancji stwierdza, że "Sąd w tym miejscu nie rozstrzyga, które dane z żądanego "audytu" w istocie stanowią treści korzystające z ochrony informacji, czy stanowiące o ich wewnętrznym charakterze, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, albowiem organ w całości żądany dokument wyłączył z regulacji dostępu do niego ustanowionych w u.d.i.p., czego - jak wskazano powyżej nie można podzielić" (str. 7 akapit 2 uzasadnienia). Z drugiej strony, Sąd I instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności. Nie podjął bowiem w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ale też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że nie wie, którą oceną prawną Sądu jest związany. Czy uznać, że audyt winien być opracowany i podzielony na treści korzystające z ochrony informacji (czyli informacje publiczne) oraz treści o wewnętrznym charakterze (czyli dane niestanowiące informacji publicznych). W ocenie skarżącego kasacyjnie, w wyniku tak przeprowadzonej analizy mógł dojść do wniosku, że cały audyt zawiera dokumenty o wewnętrznym charakterze, o czym poinformował stronę. Niezrozumiałe jest w związku z powyższym stwierdzenie jego bezczynności, skoro czynności przez Sąd wskazane zostały wykonane. Tak sformułowana sądowa ocena prawna, zdaniem organu, jest niemożliwa do zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.
Zdaniem Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że audyt jest informacją publiczną, jednocześnie nie rozstrzygał, które dokładnie treści korzystają z ochrony informacji, ponieważ byłoby to przedwczesne,
eo ipso to organ administracji publicznej (Starosta W.) ma ocenić, które treści audytu będą podlegały ochronie informacji na podstawie przepisów prawa i będą wyłączone z możliwości udostępnienia. W stanowisku Sądu nie zachodzi żadna sprzeczność, stąd skarżący kasacyjnie błędnie przywołuje w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej art. 153 p.p.s.a., jakoby nie wiedział, jakie wskazania obowiązują w przedmiotowej sprawie.
Stowarzyszenie podkreśliło, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają stwierdzić, aby w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszeń o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem, że uchybiono przepisom postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie wykazano, że w postępowaniu doszło do błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu wojewódzkiego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 133 p.p.s.a., które miałoby polegać na wydaniu przez Sąd Wojewódzki orzeczenia "nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności wewnętrznego charakteru audytu, który to charakter został przyznany przez stronę przeciwną".
Ze względu na sposób sformułowania przedstawionego zarzutu celowym jest przypomnienie, że obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie jej podstaw kasacyjnych i zarzutów, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 28 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 7727/21).
Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 133 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów. Sformułowany zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie miałoby nastąpić w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia tego zarzutu można jedynie domniemać, że autorowi skargi kasacyjnej prawdopodobnie chodziło o naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r. sygn. akt III FSK 173/24).
W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył w żaden sposób przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., czyniąc zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym. Rozpoznał sprawę na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Nie dokonywał własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy lub w oparciu o inne, dodatkowej dowody.
Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie oparła na art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazaniu, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zawarł dwa wykluczające się twierdzenia, tj. że żądany audyt zawierał informacje publiczne oraz jakoby sąd nie przesądził, czy audyt takie informacje zawierał. Tak sformułowana ocena prawa i wskazania Sądu, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, uniemożliwiają ich zastosowanie.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy uzasadnienie nie przedstawia stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w kwestionowanym wyroku Sąd Wojewódzki nie przedstawił wykluczających się twierdzeń, bowiem choć uznał, że wnioskowana w sprawie informacja ma charakter publiczny, to słusznie nie rozstrzygnął jednocześnie, która część spornego dokumentu podlega udostępnieniu, a która nie podlega udostępnieniu z uwagi na to, że objęta jest ochroną, pozostawiając to ocenie organu. Nie świadczy to o sprzeczności przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisk, bowiem Sąd Wojewódzki w żadnym miejscu uzasadnienia nie zanegował publicznego charakteru wnioskowanych informacji, lecz wskazał jedynie na możliwość ograniczeń w udostępnieniu części z nich. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności organu.
Wadliwie sformułowany został również zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ także w tym przypadku nie sprecyzował zarzucanej normy prawnej przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., który składa się z trzech punktów.
Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że naruszenie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona obowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 638/14). Z uwagi na brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej takiego powiązania przedstawiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W ramach zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane przez stronę przeciwną informacje mają status informacji publicznej, w sytuacji, gdy w ustalonym stanie faktycznym miały one charakter wewnętrzny, co zostało wprost przyznane przez stronę przeciwną.
Skarżący kasacyjnie ponownie nie dostrzegł, że przepis art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, szeregu punktów i innych jednostek redakcyjnych. Po raz kolejny kasator nie wskazał konkretnej normy prawa, która w jego ocenie została naruszona przez Sąd Wojewódzki.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie należałoby wskazać, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz nieprecyzyjnie przywołanego art. 6 u.d.i.p. w istocie kwestionuje dokonaną przez Sąd Wojewódzki ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu, że żądanie dokumentu audytu może stanowić informację publiczną, a tym samym, ocenę wniosku skarżącego Stowarzyszenia jako dotyczącego udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA: z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Z tego względu za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 § 2 p.p.s.a.