III OSK 1599/22

III OSK 1599/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 446/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-02-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 446/21 w sprawie ze sprzeciwu B.S. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych - rowu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw B.S. (dalej: skarżący) od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 lipca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych – rowu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 20 kwietnia 2018 r. W.Z. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze o interwencję w sprawie odbudowy rowu, który powinien znajdować się na działce nr [...] w [...], gmina Wschowa. Jego zdaniem rów został bezprawnie zasypany. Działka nr [...] stanowi własność skarżącego.
Decyzją z 27 stycznia 2021 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych - rowu, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że nie występują przesłanki z art. 191 ust. 1 i 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne).
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W.Z.
Decyzją z 14 lipca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zielonej Górze z 27 stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 7[...] ze zm., dalej: k.p.a.). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Ponadto, Sąd I instancji uznał, że organ I instancji nieprawidłowo utożsamił fizyczny brak rowu z jego "nieistnieniem prawnym". Utrzymanie rowów podlega reglamentacji administracyjnoprawnej, nakładając określone obowiązki na właścicieli tych urządzeń. Konsekwencją tego jest zakazu działań prowadzących do uszkodzenia lub zniszczenia rowu oraz obwarowanie likwidacji urządzenia wodnego obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że według ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej rów istnieje. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oparta na mapach ewidencyjnych informacja uzyskana od Gminy Wschowa, że jeszcze w 2014 r. rów figurował na tych mapach, natomiast według mapy z 2017 r. rów już nie istniał.
W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji nieprawidłowo uznał, że "ze względu na likwidację przedmiotowego urządzenia na działce nr [...], organ nie ma możliwości określenia funkcji tego urządzenia". Natomiast zasypanie, zarośnięcie lub innego rodzaju zniszczenie, uszkodzenie urządzenia wodnego to nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Organ I instancji był więc zobowiązany w ramach swoich kompetencji do ustalenia okoliczności związanych z faktyczną likwidacją rowu. Następnie w zależności od tego, jak funkcja rowu zostanie "zrekonstruowana" i jakie jest ewentualne oddziaływanie spowodowane brakiem realizowania tej funkcji na wody lub grunty, organ ma kompetencję do nakazania przywrócenia funkcji tego urządzenia wodnego. Jeżeli jednak organ nie jest w stanie określić zaplanowanej funkcji urządzenia wodnego, to ma kompetencję, w drodze decyzji, do określenia na nowo funkcji tego urządzenia i nakazania jego odbudowy. Stąd też na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie organu I instancji, że brak rowu nie powoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych. Organ I instancji nie zbadał należycie relacji pomiędzy nieistniejącym obecnie rowem, a działką nr [...] i nieruchomościami sąsiadującymi. Z przeprowadzonych w sprawie oględzin nie wynika, że brak rowu nie powoduje szkodliwego oddziaływania na grunty przyległe. Z oględzin wynika jedynie brak rowu oraz, że w chwili dokonania oględzin na działce nie zalegają wody opadowe i gruntowe.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. II SA/Wr 702/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane w tej sprawie postanowienie organu I instancji z 8 marca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w trybie art. 191 Prawa wodnego oraz utrzymujące je postanowienie organu odwoławczego z 17 września 2019 r. Sąd stwierdził wówczas, że trzeba ocenić sytuację z perspektywy gospodarowania wodami i zasady zrównoważonego rozwoju. Sąd podkreślił także, że brak istnienia rowu nie wyklucza zastosowania instrumentów (decyzji) z art. 191 Prawa wodnego. Wytyczne wynikającego z tego wyroku nie zostały zrealizowane. Z tych powodów Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 191 Prawa wodnego w związku z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez błędne zastosowanie i uznanie, że organ rozpoznający sprawę powinien zakończyć to postępowanie wyłącznie decyzją merytoryczną, a nie decyzją o umorzeniu postępowania.
Po drugie, art. 191 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że umorzenie postępowania nie jest tożsame w skutkach z decyzją merytoryczną odmawiającą nałożenia nakazów dotyczących odtworzenia lub przywrócenia funkcji urządzenia wodnego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku z art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.
Po drugie, art. 3 § 1 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.
Po trzecie, art. 3 § 1 w związku z art. 64e oraz w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. jak i w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 105 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącego naruszenie przepisów postępowania polegało na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nieprawidłowo zastosował środek określony w ustawie, pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający "do uchylenia decyzji organu drugiej instancji".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miały dwa uchybienia organu I instancji, na które powołał się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i które podzielił Sąd I instancji oddalając sprzeciw.
W pierwszej kolejności, zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, wskazali, że organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zamiast wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty. Natomiast w ocenie skarżącego, zarówna decyzja umarzająca postępowania, jak i decyzja odmawiająca nałożenia obowiązków na podstawie art. 191 ust. 1 lub ust. 3 Prawa wodnego, są tożsame w skutkach prawnych, a forma rozstrzygnięcia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji i powołane na jego poparcie orzecznictwo oraz poglądy doktryny. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Warunkiem umorzenia postępowania jest zatem brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się więc bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, uwagi do art. 105, pkt 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r. II OSK 3012/18). Z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Zasypanie rowu i jego fizyczna likwidacja oznaczają bowiem nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, a nie brak możliwości zastosowania art. 191 ust. 1 lub 3 Prawa wodnego. Natomiast przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją (wyrok Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r. III ARN 50/95, OSN 1996/11, poz. 150). Odrębną kwestią jest jednak możliwość wydania w takiej sytuacji prawnej i faktycznej decyzji kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju uchybienie nie może stanowić samodzielnej podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna może zostać wydana tylko, jeśli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania z powodu braku merytorycznych podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek stanowi naruszenie przepisów postępowania (a konkretnie art. 105 § 1 k.p.a.), ale nie został spełniony drugi z warunków z art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady bowiem organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, może więc uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i rozstrzygnąć sprawę co do istoty wydając jedno z rozstrzygnięć z art. 191 ust. 1 lub 3 Prawa wodnego (a więc nałożyć lub odmówić nałożenia określonego obowiązku).
Natomiast w drugiej kolejności organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Również w tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazując, że organ I instancji nie wyjaśnił, że jaką funkcję pełnił przedmiotowy rów. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe urządzenie wodne istniało i pełniło określoną funkcję z zakresu stosunków wodnych. Organ I instancji ograniczył się do przywołania sporządzonej na zlecenie skarżacego ekspertyzy stwierdzającej, że nie można potwierdzić szkodliwego oddziaływania braku tego urządzenia na działkę nr [...] oraz działki przyległe. Natomiast organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego własnego postępowania. Stąd też przedwczesne było stwierdzenie przez organ I instancji, że brak rowu nie powoduje pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych. W skardze kasacyjnej skarżący podnosi, że okoliczności te zostały wykazane, ale w istocie nie podnosi w związku z tym żadnych konkretnych argumentów. Ponadto, z przeprowadzonych oględzin, nie wynika, że brak rowu nie powoduje szkodliwego oddziaływania na grunty przyległe. Wynika z nich natomiast, że rów został zasypany oraz w chwili dokonania oględzin na działce nie zalegały wody opadowe i gruntowe, co w żaden sposób nie przesądza o braku wpływu nienależytego utrzymania rowu na stosunki wodne i grunty przyległe. Te okoliczności miały zasadnicze znaczenia dla stwierdzenia, że organ odwoławczy miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane braki stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów kasacyjnych sformułowanych od strony materialnej tj. art. 191 Prawa wodnego w związku z art. 64e p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Dotyczy to także zarzutów procesowych podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., jak i w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także w związku z art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.