III OSK 1598/24

III OSK 1598/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2125/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 280 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2125/23 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 3 czerwca 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił spółce opłatę podwyższoną w wysokości 32 105,00 zł, za wprowadzanie w 2019 r. oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w [...] do rowu melioracyjnego będącego dopływem rzeki [...], z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Wałbrzyskiego z 9 maja 2016 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie decyzją z 27 lipca 2023 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości i wymierzył spółce opłatę podwyższoną w wysokości 32 725,00 zł. za przekroczenie w 2019 r. warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Podstawę ustalenia opłaty podwyższonej stanowił art. 280 pkt 2 lit. b ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 - dalej: Prawo wodne) oraz naruszenie pozwolenia wodnoprawnego polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia poboru próbek przez akredytowane laboratorium.
Z akt sprawy wynika, że w pierwszym ocenianym okresie tj. od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. wykonano cztery pomiary (16 września 2018 r., 11 grudnia 2018 r., 6 marca 2019 r. i 5 czerwca 2019 r.). Według sprawozdań z badań, wszystkie próbki do badań pobrał i transportował przedstawiciel spółki. Natomiast od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. również wykonano cztery pomiary (11 września 2019 r., 11 grudnia 2019 r., 10 marca 2020 r. oraz 24 i 25 czerwca 2020 r.), z czego dwa pomiary, pobrał i transportował przedstawiciel spółki, a pomiar z 10 marca 2020 r. pobrał pracownik spółki, a transportował upoważniony pracownik laboratorium. Pomiar z 24 i 25 czerwca 2020 r. pobrano zgodnie z przepisami.
W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ustalając wysokość opłaty podwyższonej organ I instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ do obliczeń przyjął jednostkowe stawki za kilogram substancji określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2501). Zgodnie natomiast z art. 293 Prawa wodnego, stawki podlegają każdego roku kalendarzowego zmianie. Stawki na 2019 r. ogłoszono w obwieszczeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłaty podwyższonej obowiązujących od dnia 1 stycznia 2019 r. (M.P. z 2018 r. poz. 1015). Zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie zaniżonej stawki, skutkujące ustaleniem wysokości opłaty w nieprawidłowej, niższej wysokości, stanowi rażące naruszenie prawa, co usprawiedliwia wydanie decyzji na niekorzyść spółki.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jeśli spółka miała trudności w zleceniu pomiarów laboratorium Świdnickiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Świdnicy, to powinna była zlecić pomiary innemu laboratorium. Wskazane przez spółkę laboratorium nie jest jedyną akredytowaną jednostką na terenie województwa dolnośląskiego.
Spółka wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie konieczności przeprowadzenia badań przez akredytowane laboratorium. Ponadto, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że biorąc pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie można uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa miała charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Zastosowania nie miał także w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na spółkę sankcji pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, żeby spółka została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie.
W ocenie Sądu I instancji, brak było ponadto przesłanek do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Wymierzenie opłaty podwyższonej w tej sprawie było niezbędne w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, a także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).
Nie doszło także do naruszenie zakazu reformationis in peius, bowiem rażące naruszenie prawa dopuszcza możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto, stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób dokładny, po dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy obu instancji, z przeprowadzoną weryfikacją środków dowodowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 280 pkt 2 lit. b) w związku art. 286 oraz w związku z art. 290 pkt 1 Prawa wodnego, przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że spółka prowadziła pomiary wadliwie. Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego spółka zarzuciła naruszenie art. 280 pkt 2 lit. b) ustawy Prawo wodnego w związku z art. 189f § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez wymierzenie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy wystąpiły podstawy do wdrożenia procedury odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a odstąpienie to pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których opłata podwyższona została ustalona, ponieważ spółka poniosła inwestycje na cele oczyszczania ścieków, które znacznie przewyższyły nałożoną opłatę podwyższoną.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego do dowodów wskazujących na wadliwe pobrane próbki. Natomiast zaniechały dowodów dotyczących inwestycji na oczyszczalnię ścieków, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do wdrożenia procedury z art. 189f § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius.
Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części w zakresie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej w wysokości 32 725,00 zł. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego do dowodów wskazujących na wadliwe pobrane próbki. Należy mieć na uwadze, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. II OPS 1/14, stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. W tej sprawie uchwała ta ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ po pierwsze, w dacie podjęcia tej uchwały wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi było objęte obowiązkiem uzyskania tzw. pozwolenia sektorowego (art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.) i norma z art. 305a ust. 1 tej ustawy znajdowała do tego rodzaju pozwoleń zastosowanie, a po drugie, w obecnym stanie prawnym regulacje prawne w tym zakresie zostały uwzględnione w ustawie Prawo wodne i mają charakter podobny. Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki, Sąd I instancji nie orzekł, że wszystkie próbki zostały pobrane wadliwie, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że jedna z próbek została pobrana prawidłowo, co nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Znaczenie ma bowiem niebudzące wątpliwości i niekwestionowane w istocie ustalenie, że pozostałe próbki było pobierane nieprawidłowo.
Spółka wskazuje także, że organy zaniechały dowodów dotyczących inwestycji na oczyszczalnię ścieków, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do wdrożenia procedury z art. 189f § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Jest to zatem zarzut odnoszący się do kwestii prawidłowości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i w istocie dotyczy wyłącznie kwestii, czy naruszenie prawa było znikome, ponieważ zaprzestanie przez spółkę naruszeń nie jest kwestionowane. Należy mieć jednak na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne [w:] M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17.09.2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Organ wyjaśnił bowiem, że brak jest podstaw do stwierdzenia znikomości naruszenia prawa. Podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w 2019 r. stanowiło naruszenie polegające na niespełnieniu ustawowego obowiązku zapewnienia poboru próbek przez akredytowane laboratorium. W ocenie organu odwoławczego, tego rodzaju naruszenia nie należy traktować jako wyłącznie formalnego, bowiem wyniki pomiarów wykonanych w próbkach, których pobór nie odbywał się przez akredytowane laboratorium, nie mają żadnej mocy dowodowej, a w związku z tym nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Ponadto pobór jednozmianowy, którego dokonywała spółka, nie daje informacji o rzeczywistej jakości odprowadzanych ścieków. Podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska przy zachowaniu wymogów dotyczących akredytacji laboratorium (od poboru prób aż do wykonania badań), a ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek opłaty podwyższonej za tego rodzaju naruszenie. W ocenie organu, odstąpienie od ustalenia opłaty podwyższonej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których opłata ta miałaby być nałożona, tym bardziej, że prawodawca przewidział instrumenty prawne umożliwiające docelowo zaliczenie kwoty opłaty na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczynę ponoszenia opłat podwyższonych, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 296 ustawy Prawo wodne. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował tak sformułowane stanowisko organu, nie znajdując podstaw do jego podważenia. W szczególności Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia powoływanych przez spółkę okoliczności, uzasadniających jej zdaniem, odstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej, ponieważ stanowiłoby to nieuzasadnioną ingerencję w dyskrecjonalne uprawnienia organu w tym zakresie. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że stosowanie przepisów działu IVA k.p.a. do opłat podwyższonych budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie, jednak w tej sprawie nie było to przedmiotem oceny organów, jak i Sądu I instancji i w związku z tym pozostaje poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczonej granicami skargi kasacyjnej.
Drugi zasadniczy zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. przez uznanie, że nie został naruszony zakaz reformationis in peius. Rozstrzygnięcie tej kwestii sprowadza się do ustalenia, czy uchybienie organu w zakresie prawidłowego ustalenia wysokości opłaty podwyższonej miało charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa dopuszcza bowiem możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zgodnie z art. 293 ustawy Prawo wodne, jednostkowe stawki za kilogram substancji określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 2501), podlegają każdego roku kalendarzowego zmianie w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za rok poprzedni, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przepis ten zatem jednoznacznie wskazuje, że corocznie stawki kar ulegają waloryzacji, a obwieszczenie na 2019 r. określa wprost wysokość zwaloryzowanych stawek za poszczególne wskaźniki za 1 kg substancji wprowadzonej do środowiska. Mamy zatem do czynienia z oczywistym naruszeniem przepisu prawa, którego celem jest ochrona interesu publicznego i wartości chronionej konstytucyjnie, jaką jest ochrona środowiska. Jednocześnie nałożenie na spółkę opłaty podwyższonej stanowi realizację zasady zanieczyszczający płaci stanowiącej ogólną zasadę prawa ochrony środowiska (art. 7 p.o.ś.) oraz sformułowaną pośrednio również w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Racje ekonomiczne przemawiają zatem za ustaleniem opłaty podwyższonej w prawidłowej wysokości. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że waloryzacja stawek doprowadziła do nieznacznego podwyższenia kwoty opłaty podwyższonej – z 32 105,00 zł na 32 725,00 zł.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.