III OSK 1598/21

III OSK 1598/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2136/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-14
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2136/18 w sprawie ze skargi L.T. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2136/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.T. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "organ") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o wypłatę ustawowych odsetek za zwłokę od kwoty [...] zł z tytułu zwłoki w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (97 dni) i dodatkowy (62 dni) za lata 2004 -2008.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], organ utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2018 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS 17/00, wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 698/08 oraz wyroku Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II PK 10/08 stwierdził, że roszczenie o odsetki z tytułu zwłoki w wypłacie należności przysługujących ze stosunku administracyjnoprawnego, ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na nowelizację art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (z 24 kwietnia 2009 r.).
W skardze do WSA na powyższe postanowienie skarżący zakwestionował stanowisko organu i stwierdził, że przepis art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1061 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") jest dostateczną podstawą prawną do załatwienia jego wniosku o wypłatę odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku WSA przedstawił ewolucję poglądów wyrażanych w orzeczeniach sądowych, a także w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, na temat prawa do odsetek z tytułu zwłoki w wykonaniu świadczenia pieniężnego, mającego źródło w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, po czym stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z innym, zmienionym stanem prawnym. Przepis art. 111 ust. 4 u.s.g. stanowi obecnie, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenie lub należność pieniężna stały się wymagalne. Istnieje zatem materialnoprawna podstawa do żądania odsetek w postaci przepisu o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem WSA nie ma wobec tego potrzeby i podstaw do sięgania do art. 481 § 1 k.c. WSA zauważył, że w wydanych w rozpatrywanej sprawie postanowieniach organu powołano się na orzecznictwo sądowe, które dotyczy innych stanów prawnych, które dawały podstawę do przyjęcia, że skoro podstawą prawną roszczenia funkcjonariusza o odsetki jest art. 481 § 1 k.c., to taka sprawa nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Odnosząc się do stanowiska organu, że art. 111 ust. 4 u.s.g. ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie określa natomiast, tak jak czyni to art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, o trybie rozstrzygania o odsetkach (decyzją administracyjną podjętą w postępowaniu administracyjnym), co oznacza, że w przypadku żołnierzy zawodowych ustawodawca wyłączył sprawy (cywilne) o odsetki do rozpatrywania przed sądem administracyjnym, zaś skoro takiego wyłączenia nie ma natomiast w u.s.g., to sprawa o odsetki funkcjonariusza tej służby jest sprawą cywilną, podlegającą właściwości sądu powszechnego, WSA stwierdził, że błąd tego rozumowania polega na niewłaściwym wykorzystaniu wspomnianego orzecznictwa sądowego, dotyczącego pragmatyk służbowych z okresu, w którym te przepisy w ogóle nie przyznawały funkcjonariuszom prawa do odsetek. Przepis art. 111 ust. 4 u.s.g. nie jest natomiast przepisem prawa cywilnego, który można by uznać za źródło zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. Nie ma zatem podstaw do sięgania do art. 481 § 1 k.c., jedynie bowiem roszczenie budowane na tym przepisie jest przedmiotem sprawy cywilnej, rozpatrywanej przez sąd powszechny.
WSA podkreślił, że wyprowadzana z art. 177 Konstytucji RP zasada domniemania właściwości sądów powszechnych nie ma charakteru nieograniczonego. Z zawartego w tym przepisie sformułowania "z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów" wynika, że do właściwości sądów powszechnych nie należą sprawy, które m. in. należą do właściwości sądów administracyjnych. Zakres kompetencji tych sądów określa generalnie art. 184 Konstytucji RP, a szczegółowo przede wszystkim ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1-3 i art. 4). W rozpatrywanym przypadku chodzi o indywidualne rozstrzygnięcie o prawie przysługującym funkcjonariuszowi, wynikającym z publicznoprawnego stosunku służbowego. Chodzi więc niewątpliwie o władczą, jednostronną wypowiedź władzy służbowej o prawie podmiotu podporządkowanego tej władzy. Treść tej relacji prawnej wskazuje jednoznacznie, że ta wypowiedź powinna mieć charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a."). W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym od dawna funkcjonuje pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym, rozumianej jako przejaw woli organu władzy publicznej, wyrażonej na podstawie obowiązującego prawa publicznego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu w sferze prawa publicznego.
Zdaniem WSA z przepisu art. 111 ust. 4 u.s.g. stanowiącego podstawę prawną roszczenia o odsetki wynika jednocześnie kompetencja organu - władzy przełożonej funkcjonariusza do rozstrzygnięcia o tym publicznoprawnym uprawnieniu. To rozstrzygnięcie powinno mieć formę właściwą dla jednostronnego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej o publicznoprawnych obowiązkach lub uprawnieniach indywidualnego podmiotu, a więc zgodnie z art. 1 k.p.a. formę decyzji administracyjnej. WSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 738/15, poparte powołanym tam orzecznictwem sądowym, że droga administracyjna w sprawach dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zawarował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek.
W konsekwencji WSA przyjął, że nie znaczenia dla określenia formy rozstrzygnięcia o prawie do odsetek przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej w ramach publicznoprawnego stosunku służbowego fakt, że w u.s.g., odmiennie niż w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidziano wprost wydania w takiej sprawie decyzji administracyjnej. W obu tych przypadkach uprawnienia do odsetek mają taką samą publicznoprawną naturę i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do kwestionowania kompetencji do wydania przez władzą służbową funkcjonariusza Straży Granicznej decyzji w sprawie prawa do tego świadczenia.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 111 ust. 4 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.- polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu w całości oceny prawnej stanowiska organów Straży Granicznej;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. – polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. zamiast oddalenia skargi, pomimo, że z zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. jednoznacznie wynika, jakimi przepisami organ kierował się wydając przedmiotowe postanowienia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że skargę należało oddalić.
Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał stanowisko, że brak jest podstaw materialnych do dochodzenia przez skarżącego roszczenia na drodze administracyjnej. Roszczenie to ma bowiem charakter cywilnoprawny, i jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego podlegającego rozpoznaniu przez sąd powszechny. Aby móc przyjąć uprawnienie organu do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach odsetek przysługujących funkcjonariuszom Straży Granicznej, ustawa musiałaby wprowadzić tryb dochodzenia odsetek w administracyjnym toku instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 111 ust. 4 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że powołany przepis zostały wadliwie zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji, który błędnie przyjął, że daje on podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odsetek za zawłokę w wypłacie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu błędnej wykładni art. 111 ust. 4 u.s.g. w ramach tak zakreślonych ram kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że sformułowane w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawne są prawidłowe.
W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. W 14/94 (publ. OTK 1995, nr 1, poz. 19) zwrócono uwagę, że stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych mają charakter administracyjnoprawny, mieszczą się bowiem w określonej grupie stosunków prawnych specyficznie regulowanych. Cechuje je m.in. "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy względem typowych stosunków pracowniczych. Występujące różnice i ich zakres wynikają z decyzji ustawodawcy, który uznaje je za konieczne ze względu na szczególne potrzeby danego stosunku służbowego. Dlatego też stosunki służbowe zawierają szereg elementów typowych dla stosunku pracowniczego, a równocześnie szereg elementów specyficznych dla stosunków służbowych funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych. Specyficzny charakter zatrudnienia w drodze nominacji odnosi się przede wszystkim do szczególnych warunków tego zatrudnienia, jego czasu pracy, szczególnej podległości i dyspozycyjności. W takim zakresie jednak, w jakim pragmatyki te nie zawierają szczególnej regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące zasady i przepisy. Wychodząc z takich pryncypiów Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi rodzi roszczenie o wypłatę odsetek na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu Cywilnego. Symptomatyczne dla stanowiska Trybunału Konstytucyjnego było to, że w czasie jego formułowania, poszczególne pragmatyki służbowe, w tym i u.s.g. nie przewidywały roszczenia o odsetki za opóźnienie w wypłacie uposażenia. Tym samym, opierając się na przyjętych dyrektywach systemowych, Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że skoro ustawodawca kwestii prawa do odsetek z tytułu opóźnienia wypłaty uposażenia nie uregulował w poszczególnych pragmatykach służbowych, roszczenie w tym zakresie należy konstruować na zasadach ogólnych, analogicznych jak w typowych stosunkach pracowniczych.
Aktualny stan prawny w zakresie uprawnienia do żądania odsetek od nieterminowych wypłat uposażenia lub innych należności na rzecz funkcjonariuszy pozostaje niezwykle podzielony. W zależności od konkretnej służby istnieją - lub nie - w przepisach szczególnych normy prawne regulujące te kwestie. Prawo do dochodzenia odsetek od nieterminowych wypłat przewidziano w art. 111 ust. 4 u.s.g., tyle, że norma ta obowiązuje od dnia 11 czerwca 2007 r. Analogiczne uregulowanie przewiduje np. art. 227 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2021 r. poz. 1064 z późn. zm.), art. 252 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2022 r. poz. 813), a także art. 434 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305). Uprawnienie do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie uposażenia nie zostało natomiast uregulowane w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2021 r. poz. 1882.) i w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1969). Odmienne uregulowanie kwestii uprawnienia do dochodzenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie uposażenia w poszczególnych pragmatykach służbowych nie oznacza, że funkcjonariusze tych służb, których pragmatyki tej materii nie normują nie mają prawa ich dochodzić na drodze sądowej. Kwestia uwzględnienia bądź nie regulacji dotyczących odsetek za opóźnienie w wypłacie uposażenia przekłada się natomiast na tryb ich dochodzenia.
W tym też zakresie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie błędnie odczytuje stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. III PZP 1/05, zgodnie z którym Funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 k.c.). Należy odnotować, że przedmiotowa uchwała została podjęta w czasie, gdy przepisy u.s.g., a w szczególności art. 111, nie przewidywał prawa do odsetek z tytułu wypłaty uposażenia. Ustęp czwarty art. 111 u.s.g. został dodany z dniem 11 czerwca 2007 roku, na mocy art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 82, poz. 558). Stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05 odnosiło się zatem do stanu prawnego, w którym na gruncie pragmatyki służbowej dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej brak było unormowań odnoszących się do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie uposażenia i innych należności pieniężnych związanych ze służbą.
Uregulowanie tej kwestii poprzez nowelizację z 13 kwietnia 2007 roku ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Z dniem wejścia w życie art. 111 ust. 4 u.s.g. zmianie bowiem uległ tryb dochodzenia odsetek z tytułu opóźnienia uposażenia i innych należności pieniężnych związanych ze służbą. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1467/13, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewidziano dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, o tyle o ile ustawa wyraźnie nie zastrzega drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia.
Z wyłożonych względów zarzut wadliwej wykładni art. 111 ust. 4 u.s.g. nie mógł odnieść oczekiwanych skutków procesowych.
Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może więc polegać na nieprzeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia lub na wdrożeniu takich skutków tej kontroli, które nie zostały przewidziane przez p.p.s.a. Żaden z tych układów nie wystąpił w niniejszej sprawie. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze sformułowanym przez Sąd pierwszej instancji zwrotem stosunkowym stanowiącym wyraz legalnościowej weryfikacji kwestionowanego skargą postanowienia, nie oznacza, że sąd ten takiej weryfikacji nie przeprowadził. Uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego jest przewidzianym przepisami p.p.s.a. następstwem stwierdzenia, iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, określającym obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można prowadzić polemiki z ustaleniami, czy ocenami prawnymi Sądu pierwszej instancji. Skuteczność takiego zarzutu uzależniona jest od wykazania, że Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wydanego wyroku, nie zawarł w nim wszystkich elementów przewidzianych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Sytuacji taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Poczynione dotychczas uwagi przesądzają o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 61a k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że sprawa o wypłatę odsetek za opóźnienie w wypłacie uposażenia lub innych należności pieniężnych związanych z pełnieniem służby przez funkcjonariusza straży granicznej (art. 111 ust. 4 u.s.g.) ma charakter administracyjnoprawny (art. 1 k.p.a.). Materialnoprawną podstawą jej rozstrzygnięcia stanowi art. 111 ust. 4 u.s.g. (art. 6 i art. 104 § 1 k.p.a.). Wydane przez organ na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wobec stwierdzonego braku możliwości załatwienia sprawy poprzez władcze ukształtowanie treści stosunku administracyjnoprawnego było więc nieuprawnione.
Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.