III OSK 1591/24

III OSK 1591/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 752/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-07
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 813
art. 234 ust 4a
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 752/23 w sprawie ze skargi J. K. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt 1401-IPK.117.33.2023.2 w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., VIII SA/Wa 752/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt 1401-IPK.117.33.2023.2, uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z 15 maja 2023 r., nr 448000-CWW-2.117.2.2022.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie 30 sierpnia 2022 r. powziął informację o uzasadnionym podejrzeniu naruszenia obowiązków służbowych przez stronę. Z pisma Zastępcy Dyrektora [...] w Ministerstwie Finansów nr [...] z 22 sierpnia 2022 r. skierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) za pośrednictwem Dyrektor Departamentu Budżetu, Majątku i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej wynikało, że skarżący od 18 sierpnia 2022 r. jest nieobecny w miejscu pełnienia służby, tj. w [...]. Funkcjonariusz do 22 sierpnia 2022 r. nie powiadomił nikogo w [...] - żadnym środkiem komunikacji (rozmowa telefoniczna, sms, e-mail) o przyczynie i czasie trwania swojej nieobecności w służbie, do czego był zobowiązany na mocy Regulaminu pełnienia służby w [...].
Z notatki służbowej nr DBM5.1167.18.2022 r. z 23 sierpnia 2022 r. Rzecznika Dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej [...] oraz dyrektorów izb administracji skarbowej i ich zastępców będących funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej wynikało, że Zastępca Dyrektora Biura [...] MF poinformował o nieobecności strony w miejscu pełnienia służby oraz niewykonania polecenia służbowego rozliczenia się ze spraw prowadzonych w trakcie pełnienia służby w Ministerstwie Finansów, w związku z przeniesieniem służbowym do pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Powyższe miało miejsce w trakcie obowiązywania kary dyscyplinarnej wymierzonej funkcjonariuszowi przez Szefa KAS orzeczeniem dyscyplinarnym nr DOW 10.1167.12020 z 21 grudnia 2022 r., w którym został uznany winnym przywłaszczenia należącej do innej osoby kanapki, za co został ukarany karą dyscyplinarną – zakazu awansowania na wyższe stanowisko przez 2 lata. Powyższa kara ulegała zatarciu w grudniu 2022 r.
W związku z powyższym, postanowieniem z 7 września 2022 r. Naczelnik MUCS wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego pełniącego służbę [...], w związku z podejrzeniem naruszenia obowiązków służbowych określonych w art. 199 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813; dalej jako: ustawa o KAS) poprzez niepowiadomienie do 22 sierpnia 2022 r. nikogo w Biurze [...] o przyczynie i czasie swojej nieobecności trwającej od 18 sierpnia 2022 r. oraz niestawienie się w miejscu pełnienia służby oraz nierozliczenie się ze spraw prowadzonych w Biurze [...] przed wnioskowaną zmianą miejsca pełnienia służby od dnia 1 maja 2022 r., jak również niewykonania polecenia służbowego bezpośredniego przełożonego, tj. o czyn określony w art. 254 pkt 1, 3, 7 ustawy o KAS.
Orzeczeniem dyscyplinarnym (numer 448000-CWW-2.117.2.2022) z 15 maja 2023 r., Naczelnik MUCS uznał skarżącego za winnego naruszenia obowiązków służbowych określonych w art. 199 ustawy o KAS, poprzez niepowiadomienie do 22 sierpnia 2022 r. nikogo w Biurze [...] o przyczynie i czasie swojej nieobecności trwającej od 18 sierpnia 2022 r. oraz niestawienie się w miejscu pełnienia służby oraz nierozliczenie się ze spraw prowadzonych w Biurze [...] przed wnioskowaną zmianą miejsca pełnienia służby od dnia 1 maja 2022 r., jak również niewykonania polecenia służbowego bezpośredniego przełożonego, tj. o czyn określony w art. 254 pkt 1, 3, 7 ustawy o KAS oraz wymierzył karę dyscyplinarną, o której mowa w art. 255 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, tj. naganę z ostrzeżeniem.
Odwołanie od powyższego orzeczenia wniósł skarżący.
Dyrektor IAS orzeczeniem z 18 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy ww. orzeczenie dyscyplinarne. Odnośnie do podnoszonej przez skarżącego kwestii "trzymiesięcznej bezczynności" w postępowaniu dowodowym, organ odwoławczy wskazał, że w okresie tym również były wykonywane czynności, a zasadniczym powodem uniemożliwiającym zakończenie czynności procesowych był czas oczekiwania (ok. dwóch miesięcy) na wyjaśnienia i dodatkową dokumentację do sprawy, o którą Naczelnik MUCS zwrócił się do Zastępcy Dyrektora Biura [...] (pismo nr 48000-CWW-2.117.2.2022 z 14 września 2022 r.) Dodatkowe informacje i dokumentacja została nadesłana 8 listopada 2022 r. pismem [...]1.1167.1.2022 z 26 października 2022 r. Ponadto wnioskiem z 9 listopada 2022 r. Naczelnik MUCS zwrócił się do Dyrektora IAS o przedłużenie czasu trwania postępowania dyscyplinarnego wskazując w uzasadnieniu wniosku przesłanki uniemożliwiające wykonanie wszystkich czynności procesowych. Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. Dyrektor IAS przedłużył termin prowadzenia czynności dowodowych do 7 marca 2023 r.
Odnosząc się do twierdzenia odwołania dotyczącego poinformowania przełożonego o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim, zauważył, iż z informacji przekazanych przez Zastępcę Dyrektora IAS w [...], nadzorującego Pion Personalny (pismo nr 1401-IPK4.111.1081.2022.CA z 22 października 2022 r.) wynika, że skarżący nie poinformował [...] o swojej nieobecności. Po interwencji w komórce organizacyjnej, w której ww. pełni służbę, Kierownik [...] wyjaśnił, iż funkcjonariusz poinformował go że przebywa na zwolnieniu lekarskim i wyjaśni w przychodni dlaczego zwolnienie nie wpłynęło do IAS w [...]. Powyższa informacja została również potwierdzona w piśmie nr 448000-22-270455 z 20 września 2022 r. przez Zastępcę Naczelnika MUCS w Warszawie nadzorującego Pion Kontroli Celno-Skarbowej i Analityki, z którego wynika, iż skarżący telefonicznie poinformował Kierownika Działu [...] o swojej nieobecności od 18 sierpnia nie określając daty powrotu do pracy. Drugi raz zadzwonił 7 września informując o swoim zwolnieniu lekarskim do końca miesiąca. Dyrektor IAS zauważył jednak, że skarżący w powyższym okresie był oddelegowany do Ministerstwa Finansów i w związku z tym bezpośrednio podlegał Kierownictwu Biura [...] i przepisom tam obowiązującym (ówcześnie obowiązujący § 29 Regulaminu pełnienia służby w Ministerstwie Finansów stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr 21 Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 maja 2018 r. w sprawie Regulaminu pełnienia służby w Ministerstwie Finansów).
Dyrektor IAS wskazał, iż jak wynika z pisma z 22 sierpnia 2022 r. Zastępcy Dyrektora Biura [...] Ministerstwa Finansów G.G., skarżący od 18 sierpnia 2022 r. był nieobecny w miejscu pełnienia służby, tj. w Biurze [...] w Ministerstwie Finansów [...]. Ww. funkcjonariusz do 22 sierpnia 2022 r. nie powiadomił nikogo w Biurze [...] - żadnym środkiem komunikacji (rozmowa telefoniczna, sms, e-mail) o przyczynie i czasie trwania swojej nieobecności w służbie, do czego był zobowiązany na mocy wyżej powołanego Regulaminu pełnienia służby w Ministerstwie Finansów.
Organ odwoławczy odniósł się do kwestii rozliczenia się z dokumentów w Biurze [...], która została szczegółowo opisana
w orzeczeniu dyscyplinarnym I instancji. Wskazał, że zaległości skarżącego w rozliczeniu się dotyczą dokumentów, których był on wytwórcą przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej. Są to dokumenty figurujące na stanie funkcjonariusza wytworzone w okresie, kiedy był on pracownikiem Departamentu [...] w Ministerstwie Finansów. Z uwagi na powstałe zaległości skarżący decyzją nr 1 Dyrektora Archiwum z 25 stycznia 2022 r. w sprawie powołania Komisji do przeglądu, zarchiwizowania dokumentacji oraz wyłączenia do brakowania dokumentacji niearchiwalnej spraw wytworzonych i zakończonych w Wydziale Przeciwdziałania Korupcji byłego Departamentu [...] w Ministerstwie Finansów i jego poprzednikach prawnych został powołany do składu Komisji. Zadaniem Komisji było zakwalifikowanie i zaklasyfikowanie do zarchiwizowania dokumentacji oraz wyłączenia do brakowania dokumentacji niearchiwalnej spraw wytworzonych i zakończonych dotyczących m.in. analizy oświadczeń majątkowych w [...] w Ministerstwie Finansów i jego poprzednikach prawnych, którego zadania w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej zostały przejęte przez Biuro [...] w Ministerstwie Finansów. W § 3 ww. decyzji wskazany został termin 30 grudnia 2022 r., do którego należało dokonać przeglądu dokumentacji. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący powinien dokonać rozliczenia się z zaległych dokumentów w okresie do wnioskowanego przez siebie przeniesienia służbowego z początkiem maja 2022 r. Wskazana wyżej decyzja Dyrektora Archiwum została udostępniona stronie za pośrednictwem systemu EZD 31 stycznia 2022 r. oraz dodatkowo 7 lutego 2022 r. przez pracownika Kancelarii Materiałów Zastrzeżonych DZP MF za pośrednictwem elektronicznej poczty służbowej.
Dokumentem wskazującym na ilość spraw (pojedynczych dokumentów) będących na stanie skarżącego, które wymagały rozliczenia się, jest wykaz spraw stanowiący załącznik nr 2 do pisma nr DZP2.K0142.1.2021 z 6 października 2021 r. skierowanego do Dyrektora Biura [...] MF przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej. Wykaz obejmujący 1147 pozycji dotyczy spisu materiałów zastrzeżonych o klauzule "Zastrzeżone" za lata 2009 - 2017 będących na stanie strony. Są to dokumenty wytworzone przed powstaniem KAS o klauzuli "zastrzeżone", które w rejestrach Kancelarii Materiałów Zastrzeżonych DZP przypisane są do wytwórcy, stąd też w ocenie organów w sprawie to na skarżącym ciążył obowiązek rozliczenia się z tego typu dokumentów. Przedmiotowe pismo wraz z załącznikiem zostało udostępnione skarżącemu za pośrednictwem systemu EZD 22 października 2021 r. oraz w załączniku do e-maila z 18 maja 2022 r. przesłanym z Kancelarii Materiałów Zastrzeżonych DZP MF do bezpośredniego przełożonego strony, tj. Naczelnika [...]. Dyrektor IAS wskazał, iż z treści tych informacji wynika, że skarżący kończąc służbę w [...] MF (26 kwietnia 2022 r.- ostatni dzień pełnienia służby) nie rozliczył się z 1083 dokumentów spośród 1147 będących na jego stanie. Rozliczył się zatem tylko z 64 dokumentów. Wydrukowaną wersję załącznika do maila z 18 maja 2022 r. skarżący otrzymał od swojego bezpośredniego przełożonego w związku z delegowaniem do [...] MF w terminie od dnia 23 maja do 23 czerwca 2022 r. (Decyzja Szefa KAS nr DBM51125.36.2022 z 17 maja 2022 r.) celem dokończenia procesu rozliczania się z zaległych dokumentów.
Dodatkowo na kopii wydruku e-maila z 18 maja 2022 r., za którym przekazano przedmiotowy wykaz znajdowało się pisemne polecenie służbowe bezpośredniego przełożonego Naczelnika [...] w [...] MF z 24 maja 2022 r. wskazujące na konieczność rozliczenia się funkcjonariusza z dokumentacji. Skarżący odmówił przyjęcia tego dokumentu, zażądał przekazania go za pośrednictwem Sekretariatu [...] po otrzymaniu upoważnień do przetwarzana danych RODO - taką adnotację zawarł na wydruku maila. Załączony wydrukowany wykaz odebrał ostatecznie 6 czerwca 2022 r., co pokwitował złożonym podpisem. Czynności te nastąpiły po powrocie funkcjonariusza ze zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał w dniach 26 maja 2022 r. do 3 czerwca 2022 r. Informacje o zwolnieniu lekarskim bezpośredni przełożony funkcjonariusza otrzymał z Wydziału Kadr Logistyki i Obsługi Prawnej. Dodatkowo 6 czerwca 2022 r. bezpośredni przełożony funkcjonariusza przesłał mu przedmiotowy wykaz za pośrednictwem służbowej poczty elektronicznej.
O konieczności rozliczenia się z ww. dokumentów stronie sygnalizował nadto jego bezpośredni przełożony Naczelnik [...] w [...] MF, przeprowadzając z nim ustne rozmowy, na co wskazuje m.in. dekretacja o treści: proszę o rozmowę, proszę o realizację, widniejąca w systemie EZD za pośrednictwem, którego bezpośredni przełożony udostępnił funkcjonariuszowi ww. pismo wraz z załącznikiem. Dodatkowo z wyjaśnień złożonych przez ww. przełożonego wynika, iż rozmowy z funkcjonariuszem dot. potrzeby rozliczenia się z zaległych dokumentów były prowadzone od chwili, kiedy funkcjonariuszowi została udostępniona w systemie EZD - Decyzja Nr 1 Dyrektora Archiwum z 25 stycznia 2022 r. Ponadto 26 kwietnia 2022 r. bezpośredni przełożony skierował zapytanie e-mailowe do strony dot. stanu rozliczenia się z zaległych dokumentów o informację, na jakim etapie są rozliczenia dokumentów po dawnym WS zaznaczył, że o tym rozmawiał z funkcjonariuszem już dawno, tj. od momentu zgłoszenia chęci przenosin, dodatkowo otrzymywał informacje, że w ramach pracy robione było "spisywanie dokumentów zastrzeżonych do rozliczenia". Przełożony funkcjonariusza nie uzyskał konkretnej odpowiedzi w tym zakresie. Ww. zapytanie było jednym z ostatnich przed zmianą miejsca pełnienia służby przez stronę. W dniach 27-29 kwietnia 2022 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Natomiast z dniem 1 maja 2022 r. został przeniesiony do pełnienia służby stałej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie (Decyzja Szefa KAS nr DBM5.1123.130.2020 z dnia 12 kwietnia 2022 r.).
Dodatkowo na konieczność rozliczenia się z dokumentów wskazuje również korespondencja mailowa z 14 i 15 czerwca 2022 r. skierowana do strony przez bezpośredniego przełożonego, który zwrócił się z prośbą o przekazanie informacji do końca dnia, na jakim etapie znajduje się stan rozliczenia dokumentów o klauzuli "zastrzeżone", będących na stanie w KMZ DZP, wskazanych w załączniku do pisma DZP2.K014.1.2021. W e-mailu z 15 czerwca 2022 r. bezpośredni przełożony zaznaczył, iż pytanie zawarte w mailu z 14 czerwca 2022 r. było na dzień 14 czerwca 2022 r. i dotyczyło okresu od 23 maja do 14 czerwca 2022 r. Poinformował także, że stan nierozliczonych dokumentów stanowi zał. Nr 2 do pisma nr DZP2.K0142.1.2021, w którego posiadaniu był funkcjonariusz od października 2021 r., który dodatkowo został przesłany funkcjonariuszowi 6 czerwca 2022 r. i który to wykaz odebrał osobiście z sekretariatu [...] MF 6 czerwca 2022 r. po powrocie ze zwolnienia lekarskiego. Ponadto bezpośredni przełożony zaznaczył, iż w pokoju [...] specjalnie została dostarczona szafa na potrzeby przechowywania dokumentów o klauzuli "Zastrzeżone" będących na stanie funkcjonariusza.
Przywołana korespondencja jest podsumowaniem informacji otrzymanych 13 czerwca 2022 r. z Kancelarii Materiałów Zastrzeżonych DZP MF w zakresie aktualnego wówczas rozliczenia się z dokumentacji przez stronę. Z informacji przekazanych przez B.G. st. Specjalistę [...] wynika, że na dzień 13 czerwca 2022 r. skarżący został rozliczony w ramach prac Komisji z 64 dokumentów; pozostawił w KMZ DZP MF do rozliczenia 173 dokumenty z lat 2009-2017. Dokumenty te zostały rozliczone przez KMZ DZP MF; poza tym skarżący nie przedstawił do rozliczenia w KMZ DZP MF żadnych nowych teczek z dokumentami wymienionymi w załączniku nr 2 do pisma nr DZP2.K0142.1.2021.
Przedstawiony powyżej stan rozliczenia jest stanem obowiązującym w październiku 2022 r., o czym stanowiły informacje uzyskane z Kancelarii Materiałów Zastrzeżonych DZP MF 3 października 2022 r. w zakresie aktualnego stanu rozliczenia się przez skarżącego. Z informacji przekazanych z Wydziału Zabezpieczenia Operacyjnego wynika, że od 13 czerwca 2022 r. nie wpłynęły do KMZ żadne nowe teczki z dokumentami wymienionymi w załączniku nr 2 do pisma DZP2.K0142.1.2021 r.
Z wyjaśnień złożonych przez bezpośredniego przełożonego strony w charakterze świadka (protokół przesłuchania świadka nr 448000-CWW- 2.117.2.2022 z 12 stycznia 2023 r.) wynika, iż skarżący informował, że rozlicza się ze spraw i działa w tym zakresie. W ramach prowadzonej korespondencji e-mail skarżący nigdy nie wskazywał jednak na konkretną (liczbową) ilość dokumentów, które mu pozostały do rozliczenia. Na dzień 24 marca 2022 r., tj. na dzień złożenia wniosku strony o przeniesienie z Biura [...] w MF do Izby Administracji Skarbowej w [...] funkcjonariusz realizował zadania bieżące [...]. Nie przydzielano mu dodatkowych spraw, innych niż wykonywał do tej pory. W Karcie Zakresu Obowiązków i Uprawnień strony, przyjętej do wiadomości i stosowania w dniu 23 maja 2022 r. w Biurze [...] MF do zadań realizowanych na stanowisku służbowym przypisane było: "zakończenie dotychczasowych spraw i zadań realizowanych w Biurze [...] i wcześniejszych prowadzonych przez funkcjonariusza wykazanych w załączniku nr 2 do pisma DZP2.KO 142.1.2021 z 6 października 2021 r.". "należyte ewidencjonowanie, przechowywanie i terminowe archiwizowanie dokumentacji."
W ocenie organu odwoławczego rozliczenie się z zaległych dokumentów o klauzuli "zastrzeżone" było obowiązkiem skarżącego. Mając świadomość posiadania nierozliczonych dokumentów na ostatnie 3 dni przypadające na pełnienie służby w [...] MF, tj. 27-29 kwietnia 2022 r., skarżący wystąpił do bezpośredniego przełożonego
z wnioskiem o uzyskanie akceptacji na wykorzystanie urlopu dodatkowego. Wniosek ten został odrzucony z powodu niezakończenia procesu rozliczania się ze spraw, co wniosku wynikało między innymi z powodu braku odpowiedzi ze strony funkcjonariusza na maila z 26 kwietnia 2022 r. dot. realizacji procesu rozliczania się ze spraw. Ostatecznie skarżący w ww. okresie od 27-29 kwietnia 2022 r. był nieobecny na służbie, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim. Odnośnie do kwestii rozliczenia innych pracowników Biura [...] i powołania ich jako świadków Dyrektor IAS ocenił, że nie wpływa to na dokonane ustalenia w niniejszym postępowaniu oraz nie podlega to ocenie w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżone orzeczenie, sąd I instancji wskazał, że orzekające w sprawie organy w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym, formułując opis naruszenia przez skarżącego obowiązków służbowych zakwalifikowały opisane naruszenia jako czyn określony w art. 254 pkt 1, 3, 7 ustawy o KAS, nie odnosząc poszczególnych podstaw prawnych do konkretnych fragmentów opisu. W ocenie sądu konstrukcja ta pozostaje w sprzeczności z art. 266 ust. 3 pkt 4 ustawy o KAS, nie pozwala bowiem na powzięcie wiedzy, które z okoliczności stanowiących w ocenie organów i naruszeniu obowiązków służbowych, do której podstawy prawnej zostały zakwalifikowane. Biorąc pod uwagę, iż art. 254 ustawy o KAS w otwartym katalogu wyodrębnia poszczególne przewinienia dyscyplinarne, jednocześnie je definiując, to zdaniem sądu obliguje organ dyscyplinarny do zdefiniowania stwierdzonego przewinienia i przypisania mu właściwej kwalifikacji prawnej. Brak tego rodzaju działania utrudnia powzięcie wiedzy jakie okoliczności spowodowały przyjęcie której ze wskazanych kwalifikacji.
Sąd I instancji wskazał, że analizując zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów, brak jest podstaw do dopatrywania się dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia obowiązku służbowego polegającego na nieusprawiedliwionym niestawieniu się lub opuszczeniu miejsca pełnienia służby (art. 254 pkt 7 ustawy o KAS). Z treści zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego wynika, iż organ dyscyplinarny przewinienia, o którym mowa w ww. przepisie, dopatrzył się w braku powiadomienia przez skarżącego do dnia 22 sierpnia 2022 r. kogokolwiek w Biurze [...] o przyczynie i czasie nieobecności trwającej od 18 sierpnia 2022 r. oraz niestawienia się w miejscu pełnienia służby. Tymczasem jak wynika z wykazu zaświadczeń lekarskich wystawionych skarżącemu znajdującego się na karcie 36 akt administracyjnych, skarżący był niezdolny do pracy w okresach od 26 maja 2022 r. do 3 czerwca 2022 r., od 22 czerwca 2022 r. do 6 lipca 2022 r., od 7 lipca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., od 28 lipca 2022 r. do 17 sierpnia 2022 r., od 18 sierpnia 2022 r. do 7 września 2022 r. i od 8 września 2022 r. do 30 września 2022 r. Z powyższego wynika zatem, iż skarżący w okresie od 7 lipca 2022 r. do 30 września 2022 r., to jest także w okresie wskazanym w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym, był nieprzerwanie niezdolny do pracy, co zostało potwierdzone stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. Jak zaś wynika z pisma z 1 września 2022 r. (k. 169 akt administracyjnych) w toku kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby skarżącego, na podstawie protokołu przesłanego z [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] stwierdzono, iż zwolnienia lekarskie były wydane zgodnie z zasadami wystawiania zaświadczeń lekarskich oraz w ocenie Komisji czasowa niezdolność do pracy skarżącego została ustalona prawidłowo. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że nieobecność skarżącego w pracy od 18 sierpnia 2022 r. była nieobecnością nieusprawiedliwioną lub nieusprawiedliwionym opuszczeniem miejsca pracy, o czym mowa w art. 254 pkt 7 ustawy o KAS. Już tylko powyższa wadliwość orzeczenia dyscyplinarnego uzasadnia jego uchylenie. Odpada bowiem jedna ze wskazanych podstaw prawnych i zmienia się ciężar opisanych w orzeczeniu okoliczności, ocenionych jako naruszenie obowiązków służbowych. Nie jest zatem wykluczone, że wskazywane w orzeczeniu niepowiadomienie o przyczynie i czasie nieobecności, kwalifikowane jako naruszenie obowiązków służbowych z innej podstawy prawnej, w okolicznościach niniejszej sprawy zostałoby ocenione jako naruszenie o mniejszym ciężarze, do którego wymierzona kara nagany z ostrzeżeniem nie jest współmierna. Nie jest także wykluczone, że w tej sytuacji jako mająca wpływ na stwierdzenie naruszenia obowiązków służbowych i jego wagę miałaby okoliczność zawiadomienia przez skarżącego o zwolnieniu lekarskim od 18 sierpnia 2022 r. kierownika Działu [...], na którą wskazuje skarżący w skardze i która nie jest sporna. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie sądu I instancji, iż orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 254 pkt 7 ustawy o KAS, zaś zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego z naruszeniem art. 438 pkt 1 i 3 kpk w zw. z art. 275 ustawy o KAS. Nie jest także wykluczone, iż doszło również do naruszenia art. 438 pkt 4 kpk w zw. z art. 275 ustawy o KAS.
Odnośnie do wskazanego w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym naruszenia obowiązków służbowych polegającego na nie rozliczeniu się ze spraw prowadzonych w Biurze [...] przed wnioskowaną zmianą miejsca pełnienia służby od dnia 1 maja 2022 r., sąd I instancji wskazał, iż z uzasadnienia orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji wynika, że dotyczy to dokumentów wytworzonych przez skarżącego przed powstaniem KAS w latach 2009 – 2017, które w rejestrach są przypisane do wytwórcy i z tego powodu na skarżącym ciążył obowiązek rozliczenia się z tego typu dokumentów. Organy odnośnie do tych okoliczności powołują się na Decyzję Nr 1 Dyrektora Archiwum z 25 stycznia 2022 r., wskazując, iż w § 3 tej decyzji termin na dokonanie przeglądu dokumentacji został wskazany na 30 grudnia 2022 r., a wobec tego, iż skarżący zgodnie z wnioskiem został z dniem 1 maja 2022 r. przeniesiony, z dokumentów tych powinien się rozliczyć do wnioskowanego przeniesienia. Z powyższego wynika, iż powyższe naruszenie obowiązków służbowych należy wiązać z datą przypadającą na koniec kwietnia 2022 r. Jak zaś wynika z art. 263 ust. 4a ustawy o KAS terminem na wymierzenie kary dyscyplinarnej jest okres jednego roku od dnia naruszenia obowiązków służbowych. Tymczasem orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji pochodzi z daty 15 maja 2023 r., to jest zostało wydane po upływie roku od daty ww. naruszenia. Z powyższego wynika zatem, iż orzeczenie dyscyplinarne w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 263 ust. 4a ustawy o KAS. Z uwagi na powyższe argumentacja skarżącego wskazująca na niezasadność tego zarzutu wobec wyrażenia zgody przez Departament Biura [...] na zmianę miejsca pełnienia służby od 1 maja 2022 r. pozostaje bez znaczenia. Zauważyć jedynie wypada, iż skarżący mimo wskazania w odwołaniu, że dysponuje kopią "karty obiegowej", na którą się powołuje, takiego dokumentu nie przedstawił. Tym samym nie jest możliwe odniesienie się do powyższej argumentacji szczególnie, że nie jest wykluczone, iż "karta obiegowa", na którą powołuje się skarżący, nie dotyczyła rozliczenia się z dokumentów, o których mowa w niniejszym postępowaniu. Do dowodów zgromadzonych w postępowaniu skarżący się zaś nie odnosi.
Odnośnie zaś do okoliczności niewykonania polecenia służbowego bezpośredniego przełożonego wskazać należy, iż z sentencji orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez organy obu instancji nie wynika jakiego polecenia i z jakiej daty dotyczy zarzucane skarżącemu naruszenie obowiązków służbowych. Z uzasadnień orzeczeń wydanych przez organy obu instancji można wyprowadzić wniosek, iż jest tu mowa o korespondencji i rozmowach prowadzonych ze skarżącym przez M.K., dotyczących rozliczenia się z dokumentów. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniach orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji nie wynika jednak niewykonanie jakiego konkretnie polecenia, z jakiej daty i z jakim terminem wykonania stało się przyczyną stwierdzenia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, objętego zaskarżonym orzeczeniem. Powyższe sprawia, iż brak jest podstaw do uznania zasadności postawionego skarżącemu w tej mierze zarzutu i wymierzonej kary, a orzeczenie dyscyplinarne jest dotknięte naruszeniem art. 266 ust. 3 pkt 4 ustawy o KAS. Należy mieć przy tym na uwadze, iż o ile zarzut ten dotyczy nie rozliczenia się z dokumentów w okresie delegowania do [...] MF w terminie od dnia 23 maja do 23 czerwca 2022 r. oraz od 24 czerwca do 24 sierpnia 2022 r. to należy mieć na uwadze, iż od 22 czerwca 2022 r. do 30 września 2022 r. skarżący był niezdolny do pracy, co zostało potwierdzone zaświadczeniami o niezdolności do pracy, które ostatecznie nie zostały zakwestionowane. Okoliczność ta poddaje w wątpliwość zasadność stawiania skarżącemu powyższego zarzutu z konsekwencjami w postaci wymierzenia wskazanej w orzeczeniu dyscyplinarnym kary.
Z tych względów sąd I instancji, na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 199 pkt 1 w zw. z art. 266 ust. 3 pkt 6 oraz art. 254 pkt 1 ustawy o KAS, w zw. z art. 438 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 4 k.p.k. poprzez uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych z uwagi na fakt, że w ocenie sądu brak jest podstaw do dopatrywania się dopuszczenia się przez obwinionego naruszenia obowiązku służbowego polegającego na nieusprawiedliwionym niestawieniu się lub opuszczeniu miejsca pełnienia służby, gdyż J. K. w okresie od 7 lipca 2022 r. do 30 września 2022 r., to jest także w okresie wskazanym w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym, był nieprzerwanie niezdolny do pracy i pozostawienie poza kontrolą sądu, argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, który wskazywał, że w związku z nieobecnością obwinionego we wskazanym wyżej okresie związane było inne naruszenia przez niego obowiązku służbowego, polegające mianowicie na zaniechaniu (wymaganego Regulaminem pełnienia służby w MF) uprzedzenia przełożonego lub pracownika sekretariatu o przyczynie i przewidywanym okresie nieobecności;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 199 pkt 1 w zw. z art. 266 ust. 3 pkt 4 oraz pkt 6 oraz art. 254 pkt 3 ustawy o KAS poprzez uchylenie orzeczeń dyscyplinarnych z uwagi na fakt, że w ocenie sądu z ustaleń zawartych w uzasadnieniach orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji nie wynika niewykonanie jakiego konkretnie polecenia, z jakiej daty i z jakim terminem wykonania stało się przyczyną stwierdzenia popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, w sytuacji gdy wbrew ocenie sądu I instancji, z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wynika, że obwiniony nie wykonał polecenia służbowego Naczelnika Wydziału [...] MF sformułowanego pisemnie 24 maja 2022 r. na wydruku maila z 18 maja 2022 r. (odebranego przez obwinionego 6 czerwca 2022 r.), które to polecenie wskazywało na konieczność rozliczenia się obwinionego z nierozliczonej dokumentacji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił sądowi I instancji, że
w zaskarżonym wyroku naruszył prawo materialne poprzez:
3. naruszenie art. 263 ust. 4a w zw. z art. 254 pkt 1 ustawy o KAS poprzez jego wadliwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez sąd, że orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji z 15 maja 2023 r. odnośnie do niewykonania przez obwinionego obowiązku służbowego polegającego na konieczności rozliczenia się do 1 maja 2022 r. ze spraw prowadzonych w Biurze [...], zostało wydane po upływie wynikającego z art. 263 ust. 4a ustawy o KAS rocznego terminu przedawnienia karalności czynu, w sytuacji gdy "nierozliczenie spraw" stanowi rozciągnięty w czasie czyn trwały, którego momentem popełnienia jest wbrew ocenie sądu nie data do którego obwiniony był zobowiązany rozliczyć sporne sprawy, lecz data w której ustało karalne zachowanie, tj. data faktycznego rozliczenia spraw, co w okolicznościach analizowanej sprawy nie nastąpiło przynajmniej do 13 czerwca 2022 r.
Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w ustawowym terminie nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przejście do szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów wymaga jednak wskazania na pewne podstawowe wymogi prawa wiązane ze skargą kasacyjną. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynikają także sposoby naruszenia prawa, a są nimi błędna wykładani lub niewłaściwe zastosowanie prawa. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wskazanie tych samych naruszeń prawa procesowego połączone z wykazaniem istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstatując, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest określenie podstawy lub podstaw kasacyjnych, prawidłowe skonstruowanie zarzutów obejmujące wskazanie naruszonych przepisów prawa, sposobu ich naruszenia połączone z precyzyjnym oznaczeniem w jaki sposób prawidłowo winien został zinterpretowany lub zastosowany każdy z przepisów, którego naruszenie zarzucono w uzasadnieniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest dodatkowo spełnienie dalszego warunku. Zgodnie bowiem z powołanym już art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy, chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1545/21; z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12). Prowadzi to do konieczności uzasadnienia zarzutu, w ramach którego dojść musi do dopełnienia tych wymogów prawnych.
Odnosząc się generalnie do wszystkich zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadającym wszystkim powyższym wymogom prawa. W żadnym z nich nie określono w jaki sposób miało dojść do naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów prawa. Jest to bardzo istotne uchybienie, które zasadniczo prowadzi a limine do bezskuteczności zarzutu, gdyż nie pozwala ustalić granic skargi kasacyjnej. Te są wyznaczane nie tylko przez określenie podstawy kasacji, czy wskazania naruszonych przepisów prawa, lecz także przez określenie rodzaju naruszenia prawa. Określenie rodzaju naruszenia prawa ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia czynności podejmowanych przez sąd. Brak oznaczenia w pierwszym i drugim zarzucie procesowym, czy do naruszenia wymienionych przepisów doszło przez błędną ich wykładnie, czy też przez niewłaściwe zastosowanie, powoduje bezskuteczność obu z nich i jest wystarczając do ich oddalenia.
Dodać jednakże należy, że nie są to jedyne przyczyny ich oddalenia. Oba zarzuty procesowe nie zostały sformułowane w sposób jasny, czytelnie, niebudzący wątpliwości. Wymagają one podjęcia trudu ich wykładni, tak by zrealizować prawo strony do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Ich egzegeza prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku sądu I instancji. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanym przypadku odbywa się na podstawie szeregu przepisów ustawy o KAS, z posiłkowym zastosowaniem k.p.k w kwestiach nieuregulowanych. W obu zarzutach procesowych nie powołano jednak żadnego przepisu procesowego, w oparciu o które organ dokonywał ustaleń faktycznych w sprawie dyscyplinarnej. Przepis art. 199 pkt 1 ustawy o KAS reguluje obowiązki funkcjonariusza KAS, przepis art. 254 pkt 1 tej ustawy zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej, a przepis art. 266 ust. 3 pkt 6 cyt. ustawy dotyczy obowiązku zawarcia w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego rozważań prawnych i faktycznych. Podstawą ustaleń faktycznych nie jest także art. 438 pkt 3 i 4 k.p.k., który określa podstawy uchylenia lub zmiany orzeczenia przez organ odwoławczy.
W obu zarzutach nie określono również adekwatnych norm p.p.s.a., w oparciu o które sąd I instancji dokonuje ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania. W drodze przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe zakwestionowanie przyjętych ustaleń faktycznych przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).
Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Nie mógł więc autor skargi kasacyjnej w takiej sytuacji skutecznie zakwestionować decyzji sądu I instancji
w przedmiocie stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku.
Konkludując całość powyższych rozważań, istotne uchybienia przepisów p.p.s.a. w zakresie wymogów skargi kasacyjnej, w tym w pierwszym rzędzie brak określenia rodzaju naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów (tj. naruszenia przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) powodowały a limine bezskuteczność zarzutów, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastąpienia autora skargi kasacyjnej i samodzielnego określenia rodzaju naruszeń prawa. Podejmując trud poddania skargi kasacyjnej w jak najszerszym zakresie celem skutecznej realizacji prawa strony do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny poddał oba zarzuty dalszej ocenie i doszedł do przekonania, iż zostały one sporządzone w sposób niejasny, co utrudniałoby ich rozpoznanie w pełnym zakresie. Możliwe było jednak wywnioskowania, iż w ich drodze doszło do zakwestionowania ustaleń faktycznych sądu I instancji. Analiza treści przepisów, z których skonstruowano oba zarzuty, doprowadziła do konkluzji, że żaden z przywołanych przepisów nie był podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ lub sąd I instancji. Nie jest możliwe skuteczne wzruszenie decyzji cząstkowej organu czy sądu I instancji w przedmiocie ustalenia określonego stanu faktycznego w sprawie w inny sposób aniżeli przez powołanie adekwatnych przepisów procesowych regulujących tok czynności postępowania wyjaśniającego. Takie zaś w zarzutach tych nie zostały przywołane.
Z tych względów zarzuty procesowe zasługiwały na oddalenie.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 263 ust. 4a ustawy o KAS nie można wymierzyć funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia czynu, o którym mowa w ust. 1. Zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje bieg tego terminu.
Przepis ten reguluje instytucję braku możliwości wymierzenia kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia czynu objętego odpowiedzialnością dyscyplinarną. Zastosowanie tej regulacji prawnej wchodzi zatem w grę w razie ustalenia daty popełnienia deliktu dyscyplinarnego. Data czynu jest zawsze elementem stanu faktycznego danej sprawy i jest ustalana przez organ, a w przypadku poddania orzeczenia kontroli sądowoadministracyjnej – przez sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji dokonał własnych ustaleń faktycznych.
W pisemnym uzasadnieniu wskazał on m.in., że "(...) odnośnie wskazanego w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym naruszenia obowiązków służbowych polegającego na nie rozliczeniu się ze spraw prowadzonych w Biurze [...] przed wnioskowaną zmianą miejsca pełnienia służby od dnia 1 maja 2022 r. wskazać należy, iż z uzasadnienia orzeczeń dyscyplinarnych organów obu instancji wynika, że dotyczy to dokumentów wytworzonych przez skarżącego przed powstaniem KAS w latach 2009 - 2017, które w rejestrach są przypisane do wytwórcy i z tego powodu na skarżącym ciążył obowiązek rozliczenia się z tego typu dokumentów. Organy odnośnie do tych okoliczności powołują się na Decyzję Nr 1 Dyrektora Archiwum z dnia 25 stycznia 2022 r. wskazując, iż w § 3 tej decyzji termin na dokonanie przeglądu dokumentacji został wskazany na 30 grudnia 2022 r., a wobec tego, iż skarżący zgodnie z wnioskiem został z dniem 1 maja 2022 r. przeniesiony, z dokumentów tych powinien się rozliczyć do wnioskowanego przeniesienia. Z powyższego wynika, iż powyższe naruszenie obowiązków służbowych należy wiązać z datą przypadającą na koniec kwietnia 2022 r. Jak zaś wynika z art. 263 ust. 4a ustawy o KAS terminem na wymierzenie kary dyscyplinarnej jest okres jednego roku od dnia naruszenia obowiązków służbowych. Tymczasem orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji pochodzi z daty 15 maja 2023 r., to jest zostało wydane po upływie roku od daty ww. naruszenia. Z powyższego wynika zatem, iż orzeczenie dyscyplinarne w niniejszej sprawie zostało wydane z naruszeniem art. 263 ust. 4a ustawy o KAS".
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami faktycznymi, gdyż nie zostały one skutecznie zakwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ. Dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego na potrzeby rozpatrzenia skargi kasacyjnej, obowiązany był tym samym do przyjęcia daty przewinienia wskazanej przez sąd I instancji.
Przypomnieć należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może zatem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Wynika to z tego, iż norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej lub dyscyplinarnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie datę popełnienia czynu objętego zakresem odpowiedzialności dyscyplinarnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć żadnego skutku. A w związku z bezzasadnością zarzutów naruszenia prawa procesowego, podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej.