III OSK 159/23

III OSK 159/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ol 570/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-10-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 570/22 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie podziału Sołectwa S. oraz nadania statutów nowo powstałym jednostkom pomocniczym Gminy B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 570/22, oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie podziału Sołectwa S. oraz nadania statutów nowo powstałym jednostkom pomocniczym Gminy B.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy B. podjęła w dniu 27 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", § 61 ust. 1, § 62 ust. 1 oraz § 63 ust. 1 Statutu Gminy B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 12 października 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B., uchwałę Nr [...] w sprawie podziału Sołectwa S. oraz nadania statutów nowo powstałym jednostkom pomocniczym Gminy B. W § 1 uchwały postanowiono, że dokonuje się podziału Sołectwa S. na trzy odrębne sołectwa: Sołectwo B., Sołectwo B. oraz Sołectwo S.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2022 r. stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej załączników Nr 1, 2 i 3 do uchwały, w zakresie: § 6 ust. 3; § 11; § 12 ust. 4; § 18 ust. 3 w części dotyczącej sformułowania: "w wyborach do Rady Gminy oraz Wójta"; § 21 ust. 3; § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 30 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 3; § 31 ust. 2 pkt 2 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 32 ust. 1 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 32 ust. 4; § 33 ust. 1 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 33 ust. 2 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 35 ust. 3 w zakresie sformułowania "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; § 35 ust. 4; § 37 ust. 1 w zakresie sformułowania: "celowości i gospodarności".
W skardze wywiedzionej do Sądu Wojewódzkiego na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina B. wniosła o jego uchylenie w odniesieniu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności: § 11 Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały; § 18 ust. 3 w części dotyczącej sformułowania: "w wyborach do Rady Gminy oraz Wójta"; Załącznika nr 1 ,2 i 3 do uchwały; § 25 ust. 1 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały; § 31 ust. 2 pkt 2 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały; § 32 ust. 1 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3" Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały; § 33 ust. 1-2 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust. 3"; Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały; § 35 ust. 3 w zakresie sformułowania: "spełniających warunki określone w § 18 ust .3" Załącznika nr 1, 2 i 3 do uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił gremium, które dokonuje decyzji o wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej i gremium, które decyduje o sprawach sołectwa. W tym drugim przypadku nazwał je zebraniem wiejskim, wynosząc je do rangi organu uchwałodawczego. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny przepis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa ustrojowa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Przyznanie Zebraniu Wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g.. Skoro więc ustawodawca przypisał zebraniu wiejskiemu kompetencje uchwałodawcze, to oczywistym jest, że nie przypisał jemu uprawnień elekcyjnych, co zresztą jasno stanowi powołany wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g.
W ocenie Sądu meriti trafnie wskazuje Wojewoda, że żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Podczas obrad zebrania wiejskiego nie mogą być dokonywane żadne akty wyborcze, gdyż te zostały uregulowane w art. 36 ust. 2 u.s.g. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że skład obu tych gremiów pokrywa się. Każde zatem odstępstwo, które będzie kolidować z normą rangi ustawowej musi zostać zakwestionowane w postępowaniu nadzorczym. Należało zatem uznać, że każdy z przepisów, który ograniczał prawo do udziału w zebraniu wiejskim jest dotknięty wadą prawną przesądzającą o konieczności stwierdzenia nieważności.
Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że organ nadzoru zakwestionował § 18 ust. 3 statutów stanowiących załączniki Nr 1, 2 i 3 do uchwały nr [...], w treści których Rada Gminy uchwaliła, że prawo wybierania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przysługuje stałym mieszkańcom Sołectwa uprawnionym do głosowania w wyborach do Rady Gminy oraz Wójta, którzy realizują swoje uprawnienie poprzez głosowanie na zwołanym, zarządzeniem Wójta, Zebraniu Wyborczym. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. § 18 ust. 3 statutu, w zakresie sformułowania: "w wyborach do Rady Gminy oraz Wójta" stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie zasady powielania w uchwale przepisów innych aktów powszechnie obowiązujących stanowi dodatkowo nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla prawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. W związku z czym uzasadnione było stwierdzenie nieważność § 18 ust. 3 statutu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest uzależnianie prawa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim od posiadania przez mieszkańców czynnego prawa wyborczego, ustalonego w oparciu o Kodeks wyborczy do wyboru rady miejskiej;
2) niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i uznanie, że przepisy uchwały Rady Gminy B., które były przedmiotem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotknięte są wadą prawną, która winna skutkować stwierdzeniem ich nieważności;
II. na podstawie art. 174 pkt. 2) P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do argumentacji prawnej zbieżnej ze stanowiskiem organ nadzoru, a pomija szereg argumentów prawnych podnoszonych przez skarżącego w związku z zarzutami zgłoszonymi w skardze;
2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi oraz stwierdzenie, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko Mazurskiego nie narusza przepisu art. 91 ust. 1 oraz art. 91 ust. 4 u.s.g.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, ewentualnie uchylenie w trybie art. 185 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując m.in., że pojęcie: "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa", za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g., należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Dalej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odniósł się do przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2456/13 i przytoczonych tam poglądów doktryny. W ocenie skarżącej kasacyjnie treść uzasadnienia nie zawiera gruntownej oceny zarzutów skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, co czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu wystarczającym do postawienia zarzutu objętego podstawą kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażoną m.in. w wyrokach NSA: z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 588/20, (LEX nr 3064799); z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2459/13 (1792344).
Rozważając legalność przedmiotowego rozwiązania wprowadzonego do statutu sołectwa trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy.
Ma gruncie regulacji zawartych w u.s.g., formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11), udział w referendum gminnym (art. 12), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Należy w tym miejscu odwołać się do stosownych unormowań Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym, z których wynika, że precyzyjnie określony został krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym (art. 10 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 1408) oraz art. 2, 3 i 11 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1317). Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu.
Zaakcentowania wymaga, że unormowania wymienionych ustaw stanowiące o ograniczeniach, co do zasady powszechności wyborów, czy udziału w referendum korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); natomiast prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych.
Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. W świetle prawa cywilnego ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 Kodeksu karnego) orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata. Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wręcz wskazane jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.
Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim był przyznawany według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w razie referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.
Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą ex lege wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wyboru lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy).
Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy.
Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych, czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej.
W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Komentarz do art. 36, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, S. Gajewski, A. Jakubowski, 2018 r., wyd. 1, CH. Beck).
Również w odniesieniu do zebrania miejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. "Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki" (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, 2006, s. 196; Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest wnioskowanie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.
Zauważyć przy tym trzeba, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim.
Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost tego, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.
Nie ma zatem racji organ nadzoru, a za nim Sąd pierwszej instancji, że sprzeczne z prawem było wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą udział w Zebraniu Wiejskim przysługuje osobom stale zamieszkującym w sołectwie i uprawnionym do głosowania w wyborach do Rady Gminy. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał.
Nie jest również zasadny pogląd organu nadzoru jakoby zawarte w § 11 załączników Nr 1, 2 i 3 do zaskarżonej uchwały zawężenie przez Radę Gminy kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim, narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza, zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek relewantnych przesłanek uzasadniających dyskryminację mieszkańców danego sołectwa przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy.
Wobec wykazanego naruszenia prawa materialnego możliwe stało się, po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie, na podstawie art. 188 P.p.s.a., skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 188 w związku z art. 148 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2023 poz. 1935).